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全国人大常委会：允许和鼓励通过立法限制“职业投诉人”恶意举报
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....全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会
关于2019年备案审查工作情况的报告
——2019年12月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上
全国人大常委会法制工作委员会主任 沈春耀
全国人民代表大会常务委员会：
现将2019年开展备案审查工作的情况报告如下，请予审议。
对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。根据宪法、法律和有关规定，我国目前已经形成由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的各类规范性文件备案审查制度机制。基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会决议决定，本级地方政府规范性文件进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。接受备案的各机关对报送备案的相关规范性文件进行审查，对与宪法、法律和上位法规定相抵触的有关规范性文件有权予以撤销、纠正。
从全国人大常委会备案审查工作情况看，过去一年……
根据有关法律规定，总结实践经验，备案审查方式主要有：依职权审查，即审查机关主动进行审查；依申请审查，即审查机关根据有关国家机关或者公民、组织提出的审查建议进行审查；专项审查，即审查机关对特定领域规范性文件进行集中清理和审查。过去一年来，我们对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究，提出了处理意见并向建议人作了反馈。将88件不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送有关机关，其中，移送中央办公厅法规局5件，移送中央军委办公厅法制局1件，移送司法部40件，移送最高人民法院12件，移送最高人民检察院5件，移送省级人大常委会6件，同时移送司法部和省级人大常委会19件。
（一）督促制定机关纠正与宪法法律规定有抵触、不符合的规范性文件
有的地方性法规规定，公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录。经审查认为，该规定不符合保护公民通信自由和通信秘密的原则和精神；对公民通信自由和通信秘密保护的例外只能是在特定情形下由法律作出规定，有关地方性法规所作的规定已超越立法权限。经向制定机关指出后，有关规定已经修改。
有的地方性法规规定，对有违法记录的机动车实行累积记分办法。经审查认为，该规定与道路交通安全法关于对机动车驾驶人违法行为实行累积记分的规定不符合，扩大了现行规定的适用范围。经沟通，制定机关已将修改相关法规列入立法工作计划。
有的地方性法规规定，临时占用草原的，应当向草原监督管理机构缴纳草原植被恢复费。经审查认为，该规定与草原法关于临时占用草原期满必须恢复草原植被，逾期不予恢复，由草原行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担的规定，存在抵触情形。经沟通，制定机关同意作出修改。
关于适用公司法的司法解释规定了股东、董事的清算责任，法制工作委员会在2018年备案审查工作情况报告中报告了对这一规定的审查情况。2019年11月，制定机关通过适当方式对公司债务案件审理中“怠于履行清算义务的认定”和“因果关系抗辩”作了明确，解决了不适当扩大股东清算责任的问题。
（二）督促制定机关根据上位法变化对法规及时修改完善
有的地方性法规关于对饮酒、醉酒驾驶机动车予以处罚的种类和幅度的规定，未根据2011年修改后的道路交通安全法进行修改。有的地方性法规关于机动车环保检测机构出具虚假检验报告行为进行处罚的规定，未根据2015年修改后的大气污染防治法进行修改。有的地方性法规关于审批部门不得批准建设未依法进行环境影响评价的建设项目的规定，未根据修改后的环境影响评价法进行修改。这些未及时跟进的情况经指出后，有关规定已经修改，或者已列入修改计划。
（三）推动对不适应现实情况的规定作出废止或调整
我们2018年对全国政协委员提出的关于对收容教育制度进行合宪性审查的提案进行了研究，在当年备案审查工作情况报告中提出了适时废止收容教育制度的建议。在2019年十三届全国人大二次会议期间，有30名全国人大代表联名提出了关于废止收容教育制度的议案。结合议案办理，我们继续推动废止有关法律规定的工作，并就工作进展情况与领衔代表进行当面沟通。2019年11月27日，国务院已经向全国人大常委会提出《国务院关于提请废止收容教育制度的议案》。该议案已列入本次常委会会议议程。
《城市供水条例》规定，城市供水行政主管部门或者其授权的单位可以对未按规定缴纳水费的行为处以罚款。经审查认为，该行政法规制定时间（1994年）较早，有关规定与目前城市供水管理体制已不相适应，应当作出必要调整。经沟通，司法部已决定向国务院提出修改《城市供水条例》的建议，有关问题将在下一步工作中予以解决。
有的地方性法规规定，对违反计划生育政策多生育子女的国家工作人员一律给予开除处分，还有其他一些严格控制措施和处罚处分处理规定。经审查认为，我国人口发展已呈现出重大转折性变化，这类规定虽目前有上位法的一定依据，但总的看已经不适应、不符合党和国家关于改革完善计划生育服务管理的精神和方向，应予适时调整。建议有关方面研究启动修改完善工作。
（四）允许和鼓励制定机关根据实践需要和法治原则进行立法探索
《上海市食品安全条例》对从事家畜产品规模化销售设定了行政许可，对未按规定处理变质或者超过保质期的食品及食品添加剂的行为设定了行政处罚，对从事食品和食用农产品贮存、运输服务的经营者未按规定备案的行为设定了行政处罚。经审查认为，针对从事家畜产品规模化销售设定行政许可，不违背食品安全法的立法精神和原则；针对上述两种行为设定行政处罚，属于地方适应新情况新需要作出的带有创制性的规定，应当允许探索。
《深圳经济特区食品安全监督条例》规定，有关部门受理关于食品安全问题的投诉举报时，发现投诉人超出合理消费或者以索取赔偿、奖励作为主要收入来源的，可以终止调查并将相关线索纳入食品安全风险监测范围。经审查认为，该规定属于在不违背上位法基本原则的前提下，根据具体情况和实际需要作出的规定，属于经济特区法规的权限范围，应当允许探索；同时，建议制定机关立足于加强食品安全监管及时总结相关规定实施情况，适时研究完善。
（五）对通过衔接联动机制移送的地方性法规进行审查研究
2019年5月和10月，司法部通过备案审查衔接联动机制先后移送地方性法规200件，我们逐一进行了审查研究，区分不同情况提出研究处理意见。对79件地方根据实际情况作出的具有探索或者先行先试性质的规定，对上位法有关规定进行细化、补充、延伸的规定，符合党和国家有关精神的，允许地方进行探索；对84件生态环保领域法规，建议纳入正在进行的集中清理工作范围统筹研究修改完善；对未及时跟进上位法变化调整完善的，建议制定机关尽快启动修改或者废止工作；对于理解上可能存在歧义、执行中可能带来上位法有关规定不落实等问题的，提示制定机关予以关注并加强研究；对其中4件存在与法律有关规定相抵触问题的，已向有关制定机关提出纠正意见。