食品安全标准与市场监管执法难题
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....食品安全标准与市场监管执法难题之一
高志男
在食品监管领域，除无证经营、使用或经营过期食品两大违法行为外，有关食品安全标准的问题大概是市场监管人员接触最多的执法难题了。食品安全标准问题一直以来也是争议颇多的话题，是否属于食品质量问题，是否符合食品安全标准，应当符合哪一个食品安全标准，浏览各省市典型执法案例、各级法院判例，能够发现对食品安全标准的探讨从未停止。
受新冠肺炎疫情影响，部分生产经营企业原料、半成品、成品以及包装积压，在近期复工复产后产品流向市场造成一定的隐患，有的市场监管部门已经开展销售过期食品专项检查工作，同时因滞销带来的食品安全标准问题也随之而至。
《强制性国家标准管理办法》（国家市场监督管理总局令第25号）于2020年6月1日起施行，《地方标准管理办法》（国家市场监督管理总局令第26号）于2020年3月1日起施行，我国对于标准的制定、实施、管理也将愈加规范。因此涉及食品安全标准的问题成为执法者必须面临和必须解决的课题。
本文首先向市场监管者普及关于食品安全标准的一些基本必备知识，有利于食品安全标准的理解和应用。后续笔者将结合具体情况探讨食品安全标准的执法应用。
一、标准的定义
《标准化工作指南 第1部分: 标准化和相关活动的通用术语》中对标准描述为：通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的一种文件。其附录中对标准的定义是：为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的一种文件。
在农业、工业、服务业以及社会事业等领域都有按程序制定、审批、发布、实施的技术要求文件，他们是对各个行业规范运行的约束和保证。
《中华人民共和国食品安全法》规定食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。执法实践中，我们可以在具体食品的标准规范中查询该种食品的配料要求、营养成分要求、食品添加剂限量以及与标签标志有关的规定。
二、标准的标准
GB/T 20000《标准化工作指南》、GB/T 1《标准化工作导则》、GB/T 20001《标准编写规则》、GB/T 20002《标准中特定内容的起草》、GB/T 20003《标准制定的特殊程序》和GB/T 20004《团体标准化》共同构成支撑标准制修订工作的基础性系列国家标准。有关标准本身的编写、制定或者理解方面的问题可以从上述标准中追根溯源。
执法实践中使用食品安全标准有三点需要注意：
1.与法律法规类似，标准的结构分为章、条、条、段、列项，在引用标准中的内容时应当表述具体，避免引起混淆。
2.不论是在法律、法规、规章、标准等规范性文件中还是在产品上标注的标准，引用的标准标注了日期意味着只有指定版本适用，没有标准日期意味着最新版本适用。如产品标示“执行标准：GB 1354-2009”代表该产品执行的标准为2009版的大米标准，而标示“执行标准：GB 1354”代表该产品执行最新版大米标准。
3.标准中的引用、提示、附录等根据其作用可分为规范性要素和资料性要素。以附录为例，规范性附录是给出正文的补充或者附加条款，与正文中的要求有相同的效力；资料性附录是给出有助于理解或使用的附加信息。一般来讲，由要求型条款或指示型条款指明的附录都为规范性附录，附录的性质一般也会在附录编号下方标明。
三、标准的制定
制定食品安全国家标准是有严格程序的，一般分为以下几个步骤：制定标准研制计划、确定起草单位、起草标准草案、征求意见、委员会审查、卫生部批准。食品安全国家标准委员会审查通过的标准，一般情况下，涉及国际贸易的标准还应履行向世界贸易组织通报的义务，最终由卫生部批准、国务院标准化行政部门提供国家标准编号后，由卫生部公布。
机构改革后，原食品安全监督管理部门、原标准化行政部门均并入国家市场监督管理总局，但对外保留国家标准化管理委员会牌子，以国家标准化管理委员会名义行使职权。执法人员和企业均可以在全国标准信息公共服务平台上查询食品安全标准、并可以向食品安全标准的制定提出意见。
四、标准的分类
标准分为国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。具体如下：
国家标准：强制性国家标准是为保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要而制定的标准，由国务院批准发布或者授权批准发布。推荐性国家标准是为满足基础通用、与强制性国家标准配套、对各有关行业起引领作用等需要而制定的标准。新强制性国家标准实施后，原强制性国家标准同时废止。强制性国家标准代号为“GB”，推荐性国家标准代号为“GB/T”。
行业标准：对没有推荐性国家标准、需要在全国某个行业范围内统一的技术要求，可以制定行业标准。市场监管领域经常遇到的行业标准及代号有：轻工-QB，粮食-LS，中医药-ZY，汽车-QC，水产-SC，农业-NY等。
地方标准：为满足地方自然条件、风俗习惯等特殊技术要求，可以制定地方标准，一般是没有国家标准和行业标准而又需要在省、自治区、直辖市范围内统一的工业产品。省级地方标准代号，由汉语拼音字母“DB”加上其行政区划代码前两位数字组成。市级地方标准代号，由汉语拼音字母“DB”加上其行政区划代码前四位数字组成。如DB61/T 400-2016 《地理标志产品 富平柿饼》，DB6101/T 3003-2016《西安传统小吃制作技术规程 肉夹馍》。
对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。但要注意的是，保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品不属于地方特色食品，不得对其制定食品安全地方标准。
团体标准：学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体可协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准，该标准由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用，如T/CCPITCSC 007-2017《外卖配送服务规范》，T/ZFB 004-2020《儿童口罩》（浙江市场监督管理局于2020年3月13日发布的国内首个儿童口罩团体标准）。
企业标准：企业可以根据需要自行制定企业标准，或者与其他企业联合制定企业标准。对没有国家标准、行业标准和地方标准的，应当制定相应的企业标准，如Q/ZJZQ 013-2020《儿童口罩》（该企业标准已被企业自行废止）。
执法实践中需要注意以下几点：
1.为建立协同、权威的强制性国家标准管理体制，增加市场经济活力，国务院于2015年印发《深化标准化工作改革方案》的通知，国务院办公厅于2016年印发《强制性标准整合精简工作方案》的通知，对我国所有标准进行了“整合治理”。自此，政府主导制定侧重于保基本的强制性国家标准和推荐性国家标准、推荐性行业标准、推荐性地方标准；市场自主制定侧重于提高竞争力的团体标准和企业标准。且将大量强制性国家标准、强制性行业标准、强制性地方标准精简整合为强制性国家标准，一般不再对强制性行业标准和强制性地方标准立项。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2017年3月23日发布公告将《水泥包装袋》等1077项强制性国家标准转化为推荐性国家标准，标准编号由GB改为GB/T，所涉及标签标注逐步调整，过渡期2年，至今所涉及产品及标签均应执行推荐性国家标准。故现在行业标准、地方标准均为推荐性标准，这与《中华人民共和国标准化法实施条例》（1990年）中关于“国家标准、行业标准分为强制性标准和推荐性标准”的规定有所出入。
2.推荐性国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求，国家标准实施后，行业标准、地方标准废止。强制性国家标准将坚持通用性原则，而不只是针对某件单一产品上，越来越多的跨领域跨专业的产品、过程或者服务的标准将会实施，市场监管将跟随通用标准的普及对产品、服务的通用性提高要求。强制性国家标准的解释与标准具有同等效力。强制性国家标准发布后实施前，企业可以选择执行原强制性国家标准或者新强制性国家标准。
3.强制性标准是必须执行的标准，但鼓励采用推荐性标准，不符合强制性标准的产品、服务，不得生产、销售、进口或者提供。企业生产执行国家标准、行业标准、地方标准或企业标准，应当在产品或其说明书、包装物上标注所执行的标准。所以在执法时判定某个产品是否符合标准，应当从两方面判定：是否符合强制性国家标准和是否符合所标示的标准。