败诉！市监局处罚个体工商户，遗漏了处罚对象

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行 政 判 决 书

（2020）辽0404行初137号

原告  杨淑丽……

被告   抚顺市新抚区市场监督管理局……

原告杨淑丽诉被告抚顺市新抚区市场监督管理局行政处罚一案，本院于2020年7月20日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在期限内向本院提交了答辩状、证据材料及法律依据，上述材料已经送达原告。本院依法组成合议庭，于2020年8月21日公开开庭审理了本案。原告杨淑丽及其委托代理人刘诚阳，被告的副局长丁勃及委托代理人张兆刚、王学林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

2020年3月4日，抚顺市新抚区市场监督管理局作出抚新市监处字[2020]005号《关于杨淑丽违法经营未按规定进行检疫猪肉行为的行政处罚决定》。其主要内容是：2020年1月9日凌晨4时，被告执法人员在工作中，发现杨淑丽经营的猪肉大部分没有检疫戳记。杨淑丽涉嫌违法从事经营未按规定检疫的猪肉行为。2020年1月9日，被告对其立案调查，当日，被告对涉嫌未经检疫的8头共1049.7公斤，货值39888.60元的猪肉采取了扣押行政强制措施。经调查，2020年1月9日，杨淑丽违反《生猪屠宰管理条例》规定，擅自自行屠宰生猪8头，未报经动物卫生监督部门检疫，未取得《动物检疫合格证明》。杨淑丽于当日将上述1049.7公斤猪肉送至抚顺市共达农贸商场销售，销售价每公斤38元，该批猪肉货值39888.60元。杨淑丽的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第一款第（八）项的规定，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第（四）项的规定，对杨淑丽作出如下行政处罚：一、没收未按规定检疫的1049.70公斤猪肉并予以无害化销毁；二、罚款598329元，上缴国库。

原告诉称，一、被告作出抚新市监处字[2020]005号《行政处罚决定》主体存在不适格或遗漏当事人的情形。

该案涉及经营猪肉的“营业执照”上明确登记的经营者是任燕，而不是原告。原告与任燕只是一种雇佣关系，任燕雇佣了其自己的弟弟任景波及弟妹杨淑丽二个人一起从事生猪经营。根据相关法律规定，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人，有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，并应当注明该字号经营者的基本信息。无字号的，营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，要以登记的经营者和实际经营者为共同当事人。根据以上法律规定，被告作出的《行政处罚决定》将原告列为当事人作为被处罚的主体显然是错误的。

二、《行政处罚决定》事实不清，证据不足，适用法律错误。

《行政处罚决定》中没有查明原告屠宰、经营的到底是“生猪”，还是已经被分割好的“猪肉”，送至农贸商场是准备销售，还是正在销售，都销售给了谁，销售价每公斤38元的价格是怎么计算出来的。屠宰、谁屠宰的、在哪屠宰的，该案是否存在运输、从哪里运输来的，用什么车运输的，是当事人自己开车，还是雇佣他人车辆，是自家饲养，还是购买，与营业执照上的经营者任燕是什么关系，是雇佣关系，还是租用营业执照关系，这些事实均未查清，处罚决定明显证据不足。

《行政处罚决定书》中明确写到，当事人违反《生猪屠宰管理条例》规定，而处罚决定却依据了《中华人民共和国食品安全法》对当事人进行了处罚。该处罚决定适用法律错误。

根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条规定，食品，是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品。无论“生猪”还是“猪肉”，均不是直接供人食用或者饮用的成品。根据《中华人民共和国动物防疫法》第三条、第二十五条第三项、第五十八条及第七十八条规定，屠宰、经营、运输动物产品未附有检疫证明、检疫标志等活动，由公务卫生监督机构依照本法规定实施监督管理并责令改正。

由此可见，被告作出的抚新市监处字[2020]005号《行政处罚决定》不但是适用法律错误，也不是适用《中华人民共和国动物防疫法》对当事人作出处罚的主体单位。被告的行为，属超职权、滥用职权行使职权的行为。

二、《行政处罚决定》严重违反法定程序，给猪肉实际所有人给予赔偿。

被告作出的《行政处罚决定》严重违反《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国动物防疫法》的规定，被告作出处罚决定前未提前告知当事人，也没有实施监督管理并责令改正，还严重违反法定程序，将扣押的猪肉进行了销毁，造成证据灭失的事实，还给“猪肉”实际所有人造成重大经济损失。

在《行政处罚决定》下发后，被告为达到处罚目的，其工作人员多次到农贸大厅当事人摊位前或电话恐吓、威胁，并扬言不交罚款就移交到公安经侦部门，抓人或给停电、停止经营等方式进行扰乱当事人正常经营，这些行为均严重违反法定程序。

故原告诉至法院，一、请求人民法院依法撤销被告作出的抚新市监处字[2020]005号《行政处罚决定》；二、依法判令被告不遵守法定程序作出的抚新市监处字[2020]005号行政处罚无效；三、请求判令被告给实际“猪肉”所有人按实际损失价格给予赔偿；四、本案诉讼费由被告承担。

原告没有向本院提供证据。

被告辩称，一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。

2020年1月9日，被告在对共达猪肉市场检查时，发现原告销售的猪肉没有检疫戳记，于是被告对未经检疫的猪肉进行现场拍照，制作了经原告确认的现场笔录，并询问了原告爱人任景波，任景波承认其销售的猪肉未经检疫的事实。因此，原告的行为涉嫌构成《食品安全法》第三十四条第八项规定的“经营未按规定进行检疫的肉类”的违法行为，经局领导批准，被告对原告的违法行为予以立案调查，对未经检疫的猪肉采取了扣押的行政强制措施，并将行政强制措施决定书送达原告。

2020年1月13日，被告工作人员询问运输猪肉的司机范宇鹏，其承认2020年1月9日给原告运输猪肉且没有看到猪肉经检疫的戳记的事实。2020年1月14日，被告工作人员询问了原告营业执照上的经营者任燕，任燕明确承认“2010年把摊位转给了弟弟任景波，现在是任景波、杨淑丽在经营…他们现在的经营活动与我无关”等事实。2020年1月15日，被告工作人员询问了原告，原告明确承认“未经检疫的猪肉是其经营的，一共八头，是自己屠宰的，没有送检…摊位是任燕转给原告的，这批猪肉与任燕无关，2020年1月9日猪肉的卖价是19元1斤”等事实。

依据上述事实，经被告集体审议，决定对原告的违法行为按法律规定予以行政处罚，并告知原告行政处罚的内容及享受申请听政的权利。2020年3月3日，被告应原告的申请，对于原告的违法行为进行了听证，听证结论维持了被告的处罚决定。2020年3月5日，被告作出抚新市监处字[2020]005号《行政处罚决定》，一、没收未按规定检疫的1049.70公斤猪肉并予以无害化销毁；二、罚款598329元，上缴国库。2020年3月9日，被告将没收的猪肉进行了无害化销毁。

综上，被告确认原告的行为违法，事实清楚、证据充分、程序合法。

二、被告对于原告的违法行为作出的处罚决定适用法律正确。

1、被告在抚新市监处字[2020]005号《行政处罚决定》中“当事人违反《生猪屠宰管理条例》规定，擅自自行屠宰生猪8头，未经动物卫生监督部门检疫，未取得《动物检疫证明》”是对原告违法事实的叙述。被告对原告作出的行政处罚，是就原告经营未按规定进行检疫猪肉的行为，而作出的，被告适用《食品安全法》的规定对原告的违法行为进行处罚，是符合法律适用原则的。

2、原告的违法行为已进入市场销售环节，而被告是对经营者生产、销售行为进行监管的法定机关，根据职权法定原则，被告依据《食品安全法》第一百二十三条的规定，对原告进行行政处罚是法律赋予的职权，不存在超越职权、滥用职权的行为。

3、依据《食品安全法》第三十四条的规定，“未按规定进行检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品”是《食品安全法》的监管范围，不存在原告所述“猪肉”不是食品的问题。

综上所述，对于原告的违法行为，被告依据《食品安全法》的规定予以处罚，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。请求法院驳回原告的全部诉讼请求。

被告为证明其主张向本院提供的证据有：

证据1、案件来源登记表、立案登记表，证明杨淑丽违法经营未按规定进行检疫猪肉案的案件来源及被告立案调查的事实。

证据2、任景波询问调查笔录、杨淑丽现场笔录、现场照片、肉类品质检验合格证、动物检疫合格证明，证明杨淑丽销售的猪肉未经检疫违法销售的事实。

证据3、行政处罚案件有关事项审批表行政强制措施决定书送达回执、财务清单，证明被告对于原告违法经营的猪肉采取扣押的行政强制措施的事实。

证据4、范宇鹏询问笔录、任燕询问笔录、个体工商户营业执照、杨淑丽询问笔录，证明杨淑丽违法销售猪肉的事实。

证据5、案件调查终结报告、案件审核表、行政处罚案件集体审议记录、行政处罚案件有关事项审批表、行政处罚听证告知书、送达回执，证明被告经集体讨论决定对原告的违法行为进行行政处罚并告知原告享有听证权利的事实。

证据6、行政处罚案件有关事项审批表、延长行政强制措施期限决定书，证明被告延长强制措施期限的事实。

证据7、行政处罚听证通知书、送达回执、授权委托书及答辩意见书、听证笔录、听证报告，证明原、被告举证听证的事实。

证据8、行政处罚决定书送达回执、罚没物品清单、涉案物品处理记录，证明被告对原告进行行政处罚并依法罚没处理涉案猪肉的事实。

被告还向本院提供了其作出处罚决定的法律依据。

经庭审质证，原告对被告提供的证据的质证意见是：

对原告提供的证据1没有异议。

对证据2中任景波询问调查笔录、杨淑丽现场笔录有异议，认为能够说明该案处罚事实不清，证据不足。对现场照片、肉类品质检验合格证、动物检疫合格证明无异议。

对证据3有异议，被告的送达违反法定程序，处罚主体错误。

对证据4有异议，认为被告没有问清其他应该查清的事实。

证据5-8有异议，认为能够证明被告作出的行政行为违反法定程序。

本院对被告提供的证据，认证如下：对被告提供证据能够证明原告丈夫擅自屠宰生猪8头，原告在共达农贸商场经营生鲜猪肉1049.7公斤，无动物检疫证明，该个体工商户摊位登记的经营者为任燕。该证据依法可以作为本案认定事实的证据。

经审理查明，2020年1月9日，被告执法人员在对共达农贸市场一楼猪肉摊位检查时发现，原告销售的猪肉中有大部分没有检疫戳记，被告经批准进行立案调查，当日，将涉嫌未经检疫的8头共计1049.7公斤，货值金额为39888.60元的猪肉采取了扣押行政强制措施。该猪肉摊位的个体工商户经营者姓名为任燕。经被告询问，任燕称该猪肉摊位于2010年转让给其弟弟任景波，由弟弟任景波与弟妹杨淑丽经营；原告称该猪肉摊位系任燕转给原告的，由原告自己经营；原告丈夫任景波称涉案8头猪系其饲养并屠宰的，并称共达农贸商场一楼猪肉摊位系任燕经营。被告经查该猪肉摊位中有一头猪有检验、检疫合格标志，经被告询问，任景波称有检验、检疫合格标志的猪是其从案外人手中购买，目的是获得一张《动物检疫合格证明》和《肉品品质检验合格证》，以备有关部门检查时蒙混过关。原告自述2020年1月9日当天其销售猪肉价格为每斤19元。

2020年1月21日，被告向原告送达行政处罚听证告知书，告知原告享有陈述、申辩及听证的权利，同年2月26日，根据原告的申请，被告举行了听证。

2020年2月8日，被告经批准，以情况复杂为由，决定将涉案猪肉扣押期限延长至2020年3月9日。

被告经集体讨论，于2020年3月4日，作出抚新市监处字[2020]005号《关于杨淑丽违法经营未按规定进行检疫猪肉行为的行政处罚决定》，认定原告经营未按规定进行检疫的猪肉，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十三条第一款第(四)项的规定，对原告作出如下行政处罚：一、没收未按规定检疫的1049.70公斤猪肉并予以无害化销毁；二、罚款598329元，上缴国库。次日，被告向原告送达该行政处罚决定书。

2020年3月9日，被告将没收的猪肉进行了无害化销毁。

本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条的规定，被告作为辖区内的市场监督管理部门，对其主管的行政区域内食品安全工作具有监督管理职责。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十五条第二款规定，个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十九条的规定，在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的，以营业执照上登记的字号为当事人，但应同时注明该字号经营者的基本信息。营业执照上登记的经营者与实际经营者不一致的，以登记的经营者和实际经营者为共同诉讼人。本案中，原告经营猪肉摊位登记的个体工商户经营者为任燕，被告在未查明实际经营者是原告或是原告与丈夫任景波共同经营的情况下，直接将原告杨淑丽作为处罚主体，属遗漏处罚对象，且被告作出的行政处罚决定认定原告违反《生猪屠宰管理条例》规定，但对原告进行处罚依据的是《食品安全法》，应属不当，故被告作出的《关于杨淑丽违法经营未按规定进行检疫猪肉行为的行政处罚决定》，属于明显缺乏事实依据和明显缺乏法律依据，应予撤销。

但本案中，原告丈夫任景波擅自自行屠宰生猪8头，原告经营未按规定进行检疫的猪肉的违法行为存在，应当按法定程序予以行政处罚，故本院依法应当责令行政机关限期重新作出行政行为。原告要求被告赔偿损失的请求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项、第(六)项之规定，判决如下：

一、撤销被告抚顺市新抚区市场监督管理局于2020年3月4日对原告杨淑丽作出的抚新市监处字[2020]005号《关于杨淑丽违法经营未按规定进行检疫猪肉行为的行政处罚决定》；

二、责令被告抚顺市新抚区市场监督管理局于本判决生效之日起60日内重新作出行政行为；

三、驳回原告的其他诉讼请求。

案件受理费50元，依法由被告抚顺市新抚区市场监督管理局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚顺市中级人民法院。

审　判　长　　张　勇

人民陪审员　　马千惠

人民陪审员　　贺秀梅

二〇二〇年八月二十五日

书　记　员　　姜　雪

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