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综合执法改革后，人员身份不定，三四种执法服装并存
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县级市场监管综合行政执法改革的现状和思考
阳城县市场监管局 董建军
市场监管综合行政执法改革是推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要制度保证，所以必须进行体制创新改革，不断完美和优化执法体系，为促进市场经济健康快速发展发挥重要的作用。
我国市场监管中存在的一些问题急需解决，比如多头执法、重复执法、不依法执法、执法不作为等。这些问题与市场监管和执法部门职责不清晰、体制不通畅有关，是市场监管和执法机构设置不合理、执法力量配置不科学化等体制性因素所致。这些因素造成市场监管部门之间争权诿责、执法效率低下、执法成本高、执法效果不理想等问题。因此，进行市场监管综合行政执法体制改革势在必行，要通过深化机构改革，建立现代市场监管综合行政执法，消除产生这些现象的体制和土壤。
通过机构重组、队伍整合、职能明确、凝聚力量等改革形成市场监管执法合力，集中行政处罚权，整合精简执法队伍，建立一支高效、文明、严格的市场监管行政综合执法队伍。
县级综合行政执法改革的十大困境
县里整合工商质监、食药监、物价、商务等职能，成立了县市场监督管理局，并成立了由一把手任大队长的局队合一的市场监管综合行政执法队，由县市场监督管理局指导。市场监管综合行政执法队的成立，有利于解决多头执法、重复执法、职能不清、职责不明等问题，有利于集中行政处罚权、降低执法成本，有利于为各类市场主体创造机会平等、权责平等的良好市场环境，有利于维护一个健康、有序的经济发展环境。
但在实际中存在一些困境，以“大市场、大监管、大执法”的统一监管执法方向还有很长的路要走。
（一）门槛限制，优秀人才流失。“放、管、服”实行以来，市场主体近几年爆发性增长，但由于历史原因，原有工商、质监、食药监、物价、商务的执法人员身份有的是公务员、有的是事业干部、有的是事业工人、还有的是自收自支的事业人员，且事业工人在县级市场执法人员中占比较大。有的省要求必须是符合“在编在岗执法人员、干部身份、取得执法资格”等作为进入综合行政执法队伍的前提，造成一些长期从事执法工作、执法经验丰富的事业工人纳入不到执法队伍，从而造成不少优秀执法人才流失，严重影响了综合行政执法队伍的整体能力和素质。
（二）组建时间短，观念不统一。由于市场监管部门组建时间不长，作为一种新生事物，原有的工商、质监、食药监、物价、商务原有的执法观念、执法文化、执法流程、执法管理等已形成了自有体系，各自执行的法律法规不同、遵守的部门规章不同、各自的执法管理模式不同，短时间内无法真正做到全部兼容，导致了部分执法人员思想上“貌合神离”，执法队伍的凝聚力和向心力不够强，从“物理整合”到“化学融合”还需要时间。
（三）改革进度不一，上下体制不通畅。各级市场监管部门作为各级地方政府的组成部门，人事、工作等归属各级地方政府部门领导。市场监管部门组建后，工商、质监、食药监在条管期间形成的上级对下级的工作模式仍存在，执法、监管等基本上能做到上下通畅。而综合行政执法作为新生事物中的新生事物，各级各自为政，没有纵向联络机制和体制，造成综合行政执法队伍“上下不通畅”，极容易造成对市场主体的多头执法、重复执法的现象发生。
（四）身份不定，人心不稳。在综合行政执法体制改革中，部分省市规定，将主要履行行政执法职能（行政处罚、行政检查、行政强制）中机构名称冠以“执法、监察、稽查、检查”等字样的执法机构，整建制并入综合行政执法队；将以承担少量行政执法职能的事业机构，将其承担的行政执法职能剥离整合至综合执法机构，并根据其实际承担的行政执法职能，在符合“在编在岗执法人员、干部身份、取得执法资格、大学专科以上学历、身体健康”基础上，以合并前人员编制为基数，按市州、县市区均不超过30%的比例划转部分人员编制至综合行政执法机构。有的省市以“在编在岗的公务员、参照公务员法管理的人员（不含聘用制公务员）或事业单位具有国家干部身份的人员，且能够模范遵守宪法和法律”为进入综合行政执法队的必要条件。实际情况是部分县级局符合条件的执法人员数量又远不能满足综合行政执法工作所需，只得继续使用不符合条件的事业工人从事综合行政执法，上述情况的存在，大大影响了执法人员的积极性、主动性。
（五）执法人员畏难情绪大。一是处罚数额大，难以执行。国家为了加强食品、药品等产品的管理，保证产品质量，保障人民群众的生命、财产安全和合法权益，制定了严厉的法律法规，比如《食品安全法》对超期食品的处罚，起步就是五万元以上；《中华人民共和国药品管理法》对生产、销售、作用假药、劣药的处罚，从150万元起步，对于北方县级市场主体经济以及社会发展现状来说，很难执行到位。随着国家监察体系的完善，纪检部门、巡察部门、监察部门对综合行政执法的监督和问责力度愈发严格，执法人员很容易被追责。
（六）执法能力与执法要求不吻合。随着人民群众日益增长的物质文化生活和市场经营宽进的政策，各类市场主体如雨后春笋般快速增长，各种违法行为也呈现增长趋势。市场监管部门组建后，综合执法范围涉及价格、质量、计量、特种设备、食品、药械、商标等专业领域的执法，综合执法专业性强、难度大，对执法人员的办案能力和水平提出更高的要求。而大部分执法人员普遍存在年龄老化，工作经验还来自“传、帮、带”，执法力量和能力达不到相应的要求，在短时间内，“复合型”执法人员很缺乏，办理大要案的能力还很欠缺。
（七）执法装备不能适应现代化综合执法的需要。执法工作由于其自身特殊性，以及现代化社会对执法工作的要求，执法工作从过去粗放式执法到现在的规范化执法，在提高执法人员素质和能力的同时，还要有相应的执法装备支持和执法经费的保障。但县级综合执法队伍存在没有专用的执法车辆、没有专项执法办案经费，遇到紧急案件不能快速出击等问题；没有统一的执法服装、执法标识，执法时三、四种执法服装并存，像联合执法队一样，且近七、八年都没有发放新的执法服装、执法标识，作为管理标准化的部门，既影响执法人员的对外形象，也影响了单位在政府、社会的形象。
（八）行政强制手段缺乏，不能强有力打击违法行为。市场监管法律法规虽然对行政相对人不配合执法检查、调查、处理等有规定，也有与公安机关的衔接机制，但在实际实施中却效果不理想。如有的行政相对人拒不配合，不签字、不到场、不接电话等软抵抗，但其违法行为又没有达到向公安机关移送的标准，造成取证难、调查难、送达难，从而使违法事实、违法经营额、涉案物品来源以及去向难以准确核实，向司法机关移交，司法机关又不受理，一方面造成执法人员来回奔波，无形中加大了执法成本和执法人员被追责的风险，另一方面损害了法律和执法的权威，纵容了违法行为对社会的危害。
（九）综合行政执法权限不明，不能准确定位执法工作。由于市场综合行政执法是新生事物，在实际执法工作中既面临与单位内部科室的执法分工不明，也面临着与有关部门执法权限不清。执法人员在查办案件时，自身难以准确定位，容易出现不作为、乱作为的情况发生。
（十）监管文书不统一，执法文书不科学。一是原食药监部门使用的日常监管文书和工商部门使用的监管文书存在不同，加之监管人员调整，不少执法人员不能规范的填写监管文书。二是执法文书设计不科学，县级市场监管部门组建后，国家市场监督管理总局及时印发了“《市场监督管理行政处罚文书格式范本》使用指南”，为全系统制作规范的案卷打下了基础。但部分文书设计不科学，比如询问笔录，同一页尾，行政相对人要签署两个名字；同一文书，需要执法人员和行政相对人逐页签署名字；行政处罚决定书需载明的事项过多，无形中增加了执法人员的工作量和行政相对人的反感。
存在问题的原因及改进建议
全国市场监管系统组建时间短、肩负的职能繁多、人员素质和能力参差不齐是问题产生的一些客观原因，相关政策没能及时配套出台也是一些问题产生的主观原因。
（一）从市场监管组建来看，应加强顶层设计
多部门组建，是一项新的尝试，不同部门的职能、不同的人员、合并到一个部门，更需要经验丰富的人才，综合行政执法作为市场监管的拳头更需要办案能力、水平高的执法人员。机构改革应加强顶层设计，建议国家市场监督管理总局会同中央有关部门深入县级调研基层综合执法机构改革的情况，认真研究制定符合实情的基层机构改革方案，要客观分析问题，采用老人老办法、新人新办法的方法，切实解决综合执法人员的问题让更多的执法优秀人才留在综合执法队伍。
（二）从单位文化层面看，应大力加强执法文化建设
由于各单位成立的时间不同、职能不同，因此工作的对象不同、单位人员的构成不同、单位形成的习惯不同。因此新组建的市场监管部门要大力加强文化建设、制度建设，使执法人员真正融合，树立“一家人、一盘棋”的思想，形成综合行政执法队伍强大的团结力和战斗力，为地区经济快速发展创造一个良好的环境，为人民群众的生命财产安全保驾护航。
（三）从上下联系来看，应建立执法条管思维
市场监管综合行政执法成立的初衷，是由一支队伍管执法，有利于优化地方市场监管执法资源配置，构建起上下联动、统一权威、高效有力的市场监管执法体系。但由于成立时间较短，省、市、县改革不同步，造成上下不能有效联系、及时分享执法信息，出现了重复执法、多头执法、违法行为不能斩草除根。
综合行政执法要有条管管理模式，上级部门由于接触到的信息较全面、较及时，应对下级综合行政执法及时进行指导。要强化属地管理，上级执法部门到下级辖区进行执法，要实行告知制度，避免出现重复执法的现象发生。对于社会危害较大、人民群众反映强烈的违法行为，上级部门要统一指挥、统一调配执法资源、共享执法信息，使违法行为得到根本解决。
（四）从人员结构来看，应建立人才保障机制
历史原因，原有工商质监、食药监、物价、商务的执法人员身份有的是公务员、有的是事业干部、有的是事业工人、还有的是自收自支的失业人员。在综合行政执法体制改革中，要考虑实际情况，可以将履行行政执法职能（行政处罚、行政检查、行政强制）中机构名称冠以“执法、监察、稽查、检查”等字样的执法机构，整建制并入综合行政执法队，这能解决了不少执法人员的后顾之忧，大大提高执法人员的积极性、主动性。
（五）从监察机关追责来看，要赋予各级市场监管部门制定自由裁量权的权利
一方面法律法规对违法行为罚款起点高额，另一方面由于地区经济发展和市场主体结构存在着较大差异，造成部分行政处罚难以到位，以及容易产生社会不稳定因素。执法人员办案既面临行政相对人行政复议和行政诉讼，又面临处罚不到位被纪检部门、检察部门追责风险和失职渎职追责风险，可谓是“前怕狼后怕虎”。
针对执法人员的畏难情绪，和自身难以克服的难题，建议国家层面赋予各级市场监管部门更多的自由裁量权。各级市场监管部门可以结合当地的经济发展水平以及产业结构，制定合法、合情、合理的行政处罚，这样从根本上解决执法人员的后顾之忧和执法中的难题。
（六）从执法能力看，应加强线上线下培训
根据《市场监管法律法规汇编分类导读》统计，截止2018年底，中国现行宪法和法律不足三百件、行政法规六百余件，共计九百件。上述法律法规中，涉及市场监督管理的法律约百件、行政法规约两百件，共计三百件。涉及市场监督管理的法律和行政法规数量约占中国现行法律和行政法规数量的三分之一。由于有的法规、行政法规更新快，作为基层的执法人员，作为县级市场监管的一名执法人员，不可能及时知晓和掌握相关信息，和全部正解运用法律法规、行政法规，只能摸着石头过河，遇到疑难案件经常感觉力不从心，极容易在实际执法中出现错用法律法规、行政法规的现象，增加了执法风险。
国家市场总局、省市场局了解市场监管法律法规、行政法规比较全面、透彻，应建立一个市场监管法律宣传、培训、咨询平台，让基层执法人员能通过这个平台及时掌握、了解法律法规、行政法规等情况。同时让执法人员在执法中遇到的困惑、不解、法律法规正确使用等问题，可以通过咨询平台及时了解，避免出现执法失误，降低引起行政复议、行政诉讼的机率和执法人员的风险。
同时要加强执法人员的执法培训。有计划、有步骤地邀请各地有丰富经验的办案能手以案说案，进行有针对性的培训；其次可以在系统内部建立案件讨论沙龙，及时发布执法动态信息，给基层综合行政执法提供参考。
（七）从执法硬件来看，应加强现代化执法装备的投入
随着依法治国的深入推进，以及人民群众法律意识的提高，对执法工作提出了更高、更严的要求，这就要求执法人员执法时在注重执法程序、文明执法，也要注重自身权益的保护。应加强执法装备的投入，为基层综合执法队队伍配备专用车辆、执法服装、执法记录仪、执法包等，统一执法着装、执法文书和执法装备，做到从上到下、从里到外统一规范。硬件的投入在监督执法人员依法执法的同时，也树立了执法人员的良好形象，提升了市场监管部门在社会中的部门形象。
（八）从实际执法来看，应赋予执法人员较强的行政强制手段和免责规定
应和公安机关联合制定部门衔接制度，对于市场监管执法人员在依法履行执法行动中，行政相对人不配合执法检查、调查、处理的，可以申请公安机关给予协助，对行政相对人采取传唤、强制扣押等措施。对于行政相对人拒不开门、不到场、不签字、不接电话等软抵抗，应赋予执法人员在公安、公证等部门的证明下，可以默认行政相对人的违法行为以及对其采取的行政强制、行政处罚。上述措施一方面降低了行政执法成本和执法人员被追责的风险，另一方面维护了法律和执法的权威，有力打击了违法行为对社会的危害，维护了市场经济的公平正义。
（九）从执法权限来看，厘清行政执法的权限是一项紧迫事项
要从上层明确市场综合行政执法的主要职责。要对现行的市场监管执法权限进行全面的整理、梳理，依法依规对市场监管执法边界进行合理划定，厘清综合行政执法与单位内部科室以及其它有关部门的执法清单，让综合行政执法人员有的放矢，提高综合行政执法的效率。
（十）从文书使用来看，制定科学、合理、统一的监管、执法文书势在必行
根据目前日常监管文书不统一、执法文书不科学的问题，应及时进行修订，调查了解基层监管、执法文书使用情况，统一相关监管、执法文书，使基层综合执法队伍在执法过程中使用统一的文书，树立市场监管综合行政执法的权威性与严肃性。
市场监管综合行政执法是市场监管的拳头和主力军，是维护社会主义市场经济秩序的保护神。特别是“放管服”以来，县级承担的监管事项更多、执法任务更多，多部门、多人员组成的综合执法队要真正做到融为一体，做到由表及里的融合，还需要一定的时间和过程。
“行程万里风正劲，重任千钧再出发”，相信在国家市场监管总局的顶层设计下，在各级政府的支持下，市场监管综合行政执法队伍一定会成为一支政治过硬、本领过硬、人民满意的执法铁军，将为维护国家市场经济健康有序发展、保障人民群众生命财产安全再立新功。