市场监管综合执法改革后存在的问题：事业编制人员成执法主力军

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按照国家有关行政综合执法改革的政策的要求，市委市政府已基本完成市场、环保、文旅、交通、农牧等五大综合行政执法队伍的改革，除市场监管综合行政执法下沉到旗区一级外，其余四大综合执法均实行市旗两级综合执法和以市级为主的综合执法模式。从市场监管系统综合行政执法改革后，经过一年多的运行，综合执法成效呈下降趋势，对此，我们进行了初步探讨和调查，对综合执法改革后存在的问题及其成因也进行了初步分析。

一、当前综合行政执法改革后存在的主要问题

（一）综合执法成效显著下降。衡量执法成效的指标是多方面的，但经过改革开放40多年的实践经验，得出衡量执法执法成效的最直接的最有效的指标，还是罚没款数额最能体现执法成效。从近三年的全市市场监管系统罚没款数额来看，全市工商、质监、食药2018年三局合并前罚没款数额约3000多万元，2019年三局合并后全市市场监管系统年度罚没款金额为1200多万元，2020年度全市市场监管系统罚款金额为800多万元。罚没款数额逐年骤降，充分说明执法成效下降，造成监管执法缺位、失位和不到位的现象时有发生。

（二）事业编制人员成为综合行政执法的主流。按照机构编制委员会《关于调整市场监管领域综合行政执法队伍机构编制的通知》（“市场监管领域在市和市辖区实行区级执法为主的执法体制，市本级不再保留执法队伍。”的要求，综合执法下沉到旗区一级，旗区级执法主要靠综合执法大队和基层市场管理所来完成，而这两个执法机构的人员90%以上均为事业编制人员。执法机构性质为行政执法，但人员实际上是事业编制人员，从人员性质和执法主体编制来说，既不是行政人员，也不是行政编制，不符合行政执法的要求。

（三）旗区局市场监管局难以承接国家、自治区、地市三级下放的综合执法任务。由于层层执法任务下沉，国家级、自治区级、地市级和旗区级的综合执法任务，通过层层下达任务方式最终落实到综合执法大队和基层市场管理所的头上。形成了“上面千条线，下面一根针”工作局面，基层队所“麻雀虽小，五脏具全”，加上地方政府卫生城市、文明城市创建、老旧小区改造、新冠疫情防控、煤炭专项整治等任务，上级布置的专项整治和综合执法任务，基层队所只能疲于应负。而且还要承担执法责任和食品、药品、工业产品、特种设备等四大安全监管风险，造成基层队、所难以完成上级部署的各项任务，大部分基层执法人员因担责过重，监管风险较大，怕责任追究，只有“走心，没有在心”，形成只想走人，不想干事的局面。

（四）行政编制大幅度减少，行政执法人员少、持证率低。由于近年来，缩减行政编制。旗区从事综合执法的局、队、所等执法办案人员持证人员少、持证率低，有的旗区基层市场所有“一证多用”的现象。就是基层市场所持有执法证的人员少，全所6-10个工作人员仅有2人持有执法证，其他人员查办案件需借用持证人员到场，有的甚至干脆借证执法，因持证人员少，被迫基层执法程序违法。

（五）从事执法办案岗位的人员有畏难、不想办案的情绪。

二、对存在问题的分析

（一）综合执法成效下降原因是多方面的。经过我们认真分析和研究，既有历史形成的，也有改革造成的。主要集中在以下几方面：

1、缩减行政执法编制，导致行政执法人员减少。工商、质检、食药三局合一成立市场监管局后，无论是市局还是旗区市场监管局合并后的行政编制数量与其它行政单位相比，其行政编制数量占据绝对优势，比地方任何部门的行政编制数量要多的多，有的甚至是其它部门的好几倍。为平衡编制，市编办或旗编办都将市场监管系统的行政执法编制与其它单位进行均衡考虑，一是将市场监管系统过去节余的空编全部抽调给其它单位；二是将市场监管系统与其它单位衡量，将相对多出行政执法编制抽调、调整给其它缺编的单位。由于抽调、调整过度，造成有的市场监管局执法人员过去一直是身份是公务员，但没有行政编制。

2、市、旗两级所有市场监管系统均实行人员转隶，直接导致行政执法人员减少。三局合并成立市场监管局后，由于市场监管系统拥有大量行政编制资源，所以从市级政府至旗区级政府均出台了市场监管系统行政执法人员转隶政策，市旗两级市场监管局行政执法转隶人数均在30人左右，对于本身监管人员不足的市场监管局给予致命的打击。

3、工商、质监直统历史的原因导致执法人员减少。从1999年工商、质监直统上划到自治区后，直到2014年底才下划到地方政府管理，这直统期间因人员退养、退休形成自然减员和空编，自治区局几乎没有招录或补充，这些空编最终调控到其他行政部门了，也是造成行政执法人员减少的一个重要原因。

（二）事业编制人员已成为行政执法的主流是有原因的。回顾改革开放40年的历史，涉及市场监管领域规模性较大的改革有三次。第一次改革是1996年，国家为了打击和制止整治假冒伪劣商品泛滥的态势，于1996年初，中央机构编制委员会办公室、人事部、国家工商行政管理局印发《关于重新核定工商行政管理所人员编制及有关问题的通知》（中编办发［１９９６］３号）文件，重新核定全国工商所行政编制总数３６万人，将全国所有工商所事业编制均转为行政编制。全市工商管理系统一度行政编制达1500多人，扩充了基层执法力量，增加了整治队伍，有效震慑了假冒伪劣频发势头。第二次改革是1998年，为进一步加强市场监管和行政执法，增强执法的统一性和权威性。党中央、国务院决定省以下工商、质监实行垂直管理，工商、质监执法管理人员全部是行政编制人员，没有事业编制人员从事行政执法现象。第三次是2018年，在2014年工商、质监取消省以下直统管理，划归地方管理后，紧接着2018年国务院开始综合行政执法改革，设立市场、环保、文旅、交通、农牧等五大综合行政执法队伍，监管与执法相对分离，实行一支队伍对外综合执法，执法下沉到地市和旗区。在此之前，实际上我市部分旗区综合执法改革已于2017年就陆续开始试点和摸索。经过三年来的改革，通过抽编、缩编、转隶等措施，行政执法编制大幅度缩减，事业编制人员已成为旗区市场监管综合行政执法的主流，事业编制人员从事行政执法，不符合行政执法的要求，造成这一局面的原因很多，但经过我们分析，主要原因有以下几方面：

1、旗区均设立了纯事业编制的市场综合执法局。在近三年来改革期间，各旗区政府为了加强市场监管执法，全市9个旗区均给市场监管局配备了市场综合执法局，为纯事业编制执法单位，人员大部分来自其他部门，正科建制与旗区市场监管局平级，受旗区市场监管局委托执法，是旗区市场综合执法的主力军，这也是基层事业编制人员从事行政执法的一个主要原因之一。

2、市场监管系统行政编制的缩减迫使基层用事业编制来弥补行政执法。三局合一成立市场监管局后，由于人员转隶、缩减行政编制等政策的影响，旗区一级行政执法人员严重短缺，旗区一级又无权招录行政编制的公务员，只能招录事业编制人员，所以，为解决行政执法编制严重不足的问题，旗区政府通过招录事业人员的办法充实了基层市场监管执法人员不足的问题。有的旗区局由于事业编制数的限制，还通过临时招聘的方式给市场监管局充实了政府购买服务人员、“三支一扶”人员、临聘人员等多种身份的工作人员。这也是地方政府为解决行政执法人员不足，不得不采取的措施。

（三）基层一线持证执法人员少，难以完成综合执法任务。有些旗区地方政府为解决一线人员的不足问题，给基层市场监管局充实了大量政府购买服务、三支一扶和各种称谓的临时工作人员。这些人员虽然没有执法证，但往往还是工作的主力，由于基层一线执法人员持证人员少、任务紧急，为按时完成上级任务，有些执法单位只能是“借证执法”。就是征得持证人员同意，以持证人的名义，开展行政执法。从表面看是持证执法，符合执法办案程序，但从本质上看，是借用他人执法证执法，是违法执法。这也是由于体制、机制不健全，逼的基层没办法的办法了。

（四）执法环境差，造成执法人员不愿执法、不想执法。执法办案是一项系统复杂的工程，打击违法行为，净化市场，维护公平竞争的市场秩序唯一的“拳头”就是执法办案，而且影响执法办案环境的因素很多，有体制机制的因素，有人的因素，也有规章制度方面的因素，这些因素构成整体的执法环境。就市场监管系统来说，当前主要制约执法办案的因素有以上几方面：

1、执法人员少，监管执法任务重，是监管人员压力大的主因。随着市场准入环境的改善，市场主体数量迅猛发展，市场监管执法人员在监管执法任务越来越重，执法人员只减不增的态势下，客观上，形成监管执法压力增大。对于头顶药品、食品、工业产品和特种设备安全监管执法任务的市场监管执法人员来说，真是关顶一颗“炸弹”，风险较大。

2、执法免责机制未建立，执法人员责任追究无边无际。

市场主体就我们市场监管局系统来说，为了规范执法办案，涉及执法办案的规章制度有21项，每一项制度均赋予执法人员约束性义务，制度性的强硬要求，特别是对于办案新手来说，更觉得无从下手，有时难免奇轻奇重，造成日后追究责任，在免责制度不健全的今天，执法人员只有承担办案责任的义务，没有享受免责情形的权利。而且，案件存档是永久性的，在日后几十年当中，随时有执法风险和责任的追究。相对其他业务来说，风险相对小得多了。

（五）基层执法队、所工作压力大、执法责任重，安全监管风险增加，导致了基层队、所人员畏难情绪，是造成基层没人干、不想呆主要原因。我们到基层调研时发现，基层执法人员都是带着情绪反映问题，有的说工作在基层环境艰苦，严重影响子女教育和老人照顾，后顾之忧谁来解决；有的怨声载道说，做不完的工作、干不完的活儿，还要背负一大堆责任和风险；还有的说工作地点离家远，挣的工资基本都花费在路途上了，没法呆了，等等问题比较突出。分析其原因，主要有以下几方面：

1、市场主体数量与监管人员数量比例严重失调。据市场主体登记信息统计2020年6月全市市场主体数量约24万户，全市市场监管人员（持有执法证）约800人。包括各级市场监管局文职人员在内，全市市场监管系统平均每人监管市场主体数量300户。监管比率为0.33%。西方发达资本主义国家，如德国，市场监管人员与市场主体监管比率为2%，就是每100个市场主体数量配备2人监管，也就是说，每一个市场监管员监管50户市场主体。与国际上相比，监管人员数量与市场主体数量比例严重失调。从实际来看，2010年全市市场主体数量约12万户，全市工商、质监、药品三部门市场监管人员加起来大约2000人左右。截止2020年6月全市市场主体数量已增长至24万户，而实有持执法证监管人员约1000人左右。市场主体数量迅猛发展，而监管人员严重减少，监管比例严重失调，也是造成工作压力大的原因之一。

 2、基层专业技术执法人才匮乏，综合性监管人才缺少。由于人才流动的趋向是大中城市，受扶养老人、子女教育、住房等环境的影响，越到基层人才越少，专业技术执法人才也是一样，都想到地市一级以上就业和工作。就拿某市市场监管系统来说，所有涉及食品安全监管检验、药品安全监管检验、特种设备安全监管检验等人才及专业监督持证人员均集中市级以上，其中市级占重要比重。如特种设备监察证、食品生产现场核查审查员证，等等，这些持证人员多数集中在市一级。而我们市场监管领域综合执法改革是在市一级不设综合执法局，而且撤销了原有的专业执法机构，执法任务下沉到旗区一级。旗区局因受人员素质、人员数量的影响，难以承接和完成上级下达的各项监管、整治和维护消费者权益的任务。

三、意见及建议

一是增加行政执法编制数，通过考录、选拔等方式充实行政执法队伍，让食品、药品、特种设备、工业产品、价格、反不正当竞争等领域执法办案本领过硬的人员加入到行政执法队伍中来，改变目前“事业编制从事行政执法”的现状，进一步减轻基层监管压力，提升市场监管综合执法水平。

二是建立市旗两级分级执法机制，优势互补。面对目前市场监管综合执法下沉到旗区一级，旗区一级人少事多、管不过来的矛盾局面，探索建立市旗两级分局执法机制，对于日常监管、投诉举报、抽检后处置等发现的、更适合旗区局办理的案源交由旗区局办理；对于专业知识要求较高、跨旗区大要案件、连锁案件以及涉及当地国企、大型私企等旗区局无力承办或会产生地方保护的案件，交由市局集中查办，如此达到优势互补，弥补监管空缺，提升监管效能。

三是进一步扩大执法证的办证范围，通过集中培训、实践锻炼等方式提升未办证人员综合执法水平，将政府购买、“三支一扶”、西部计划志愿者等编外人员纳入到执法证办证范围中，充实基层持证执法人员，改变目前“一证多用、借证执法”现状。

四是建立和完善行政综合执法容错纠错机制，建立相应的免责制度。面对“四大安全”监管工作多、责任重、风险大的现状，在严守纪律红线和法律底线的前提下，探索建立监管人员勇于担当作为的容错纠错机制，鼓励监管人员敢担当、愿作为，充分调动积极性、主动性、创造性，为监管人员提供“愿干事、敢干事、干成事”的制度保障。

五是保障基层执法人员待遇，完善工资政策，建立疑难案件、大要案件奖励制度，提升一线执法人员干事创业积极性。一方面，基于一线监管工作量大、苦、累，应从津贴、补贴等方面给予适当的政策倾斜和补贴，在提拔任用、职级晋升、职称评定等方面优先考虑一线执法人员；另一方面，建立办理大要、疑难案件奖励制度，调动执法人员的工作热情和积极主动性，全面提升监管水平。

六是加大执法人员专业技能培训，有针对性行的组织食品、药品、特种设备、工业产品四大领域监管专业技能培训，并将培训资源进一步向基层倾斜，从根本上缓解基层因能力不足造成的工作不力，全面提升监管人员素质。

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