农贸市场疫情防控不到位，该问责哪个部门？
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对于市场未规范履行扫码、测温、戴口罩等职责的，上级督查组、检查组、督导组都指出了问题，但未具体指向缺位部门，基本都归咎于市监部门，造成职能部门喊冤的同时，民里坊间也成为笑谈。当集贸市场疫情防控未得到落实，问责追责应该区分明确，具体为四块责任……
农贸市场管理乱象，亟待破局
文/李光明
自2020年开展爱国卫生“七个专项行动”以来，很多县市掀起爱国卫生整治风暴，市容市貌、人居环境、公共卫生都发生了巨变，群众参与意识有了显著提高。其中集贸市场管理也发生了脱胎换骨的变化，良好的秩序和购物环境得到了群众的称赞。但通过走访调研，农贸市场的管理仍存在很多不容忽视甚至是刻不容缓的问题，成为下一步创建国家卫生城镇的“肠梗阻”、“喉中刺”。
一、市场开办方对于环境卫生全提升缺乏责任意识，被动开展。市场主办方缺乏主责意识的原因大致如下：
（一）旧习难改。受长期生活环境的影响，市场开办方习惯了县级集贸市场就是一幅“脏乱差”的模样，认为对集贸市场的改造提升是多此一举，认为就是“一阵风”，运动过了也就恢复原样了。
（二）觉悟低。资金影响了市场开办者的“觉悟”。市场开办者往往还负有其他投资产业或经营活动，资金紧缺，对于集贸市场的改造缺乏热情，觉得市场的收益是相对固定，再多的投入都不会产生新的收益，不愿意投资提升改造。以目前所做的改造，也就是“被逼所迫”，对后期每一项监管部门提出的整改完善要求都心存埋怨。
（三）缺乏社会责任感。市场开办者大多也是市井中摸爬滚打历经折腾熬过来的人物，其突出意识是获取利润，对市场提升改造能带来减少疫情隐患，降低食品安全风险，方便群众生活等公益性成效不敏感，不感兴趣。
（四）法治意识淡薄，漠视法律权威。以市场开办方最开始应对提升改造要求的态度就可见一斑。最初进行动员改造的时候，政府职能部门对市场开办者的思想动员可谓“十顾茅庐”都不为过，苦口婆心，晓以利害，痛陈利弊，之后才逐步开始动工翻修翻建提升。但其思想深处不乏“我就是给你个面子”“我烦不得你们了”“是你们求着我干”的烦躁情绪。殊不知集贸市场的提升改造是有法律要求的，而不是开办者想改就改，不想改就不改，以前存在过脏乱差不代表今天和以后就理所应当永远是脏乱差。对集贸市场的要求和管理是有法律法规规定的，但市场开办方先是不信其有，后是不相信会真正执行。而执法部门对集贸市场的管理，历史以来更多的偏重于对集市内的进场经营者进行管理，而对提供交易平台的市场开办者更多是以告诫提醒为主，这也是市场开办者法治意识淡薄的一个原因。
二、职能部门职责不清，责任缺失，导致监管没有做到有的放矢，盲目劳动。
集贸市场内的经营主体众多，经营行为多类，涉及多种法律问题，牵扯多个部门单位，目前大多采取的是市监部门牵头，部门参与的方式。其实市监部门核心部分仍是商品质量、计量，但“推无可推”，始终要有部门牵头，这无可诟病。但监管中出现的问题要依据职能职责确定缺位责任，而不是谁牵头，谁就负责背锅。因为有的责任没法背，背起来难以服众适得其反，让民间有官方头发胡子一把抓的错觉。也有的职能部门对于市场内管理任务繁重乱讳莫如深，避之不及，各方推脱，严重缺位。
（一）市场内的疫情防控形同虚设。
集贸市场内的疫情防控，其主体责任是市场开办方，其理应负起法律责任和社会责任。现实情况是市场开办方出于市监部门的压力，雇请人员进行值守，但更多是流于形式，具体执行上蜻蜓点水敷衍塞责，上级检查时漏洞百出，频频被曝光点名。
1、从法律层面来讲，对于市场内的疫情防控，负责业务指导和督促的应该是卫健部门。根据《传染病防治法》条文规定，卫生行政部门负有对公共场所和有关单位的卫生条件和传染病预防、控制措施进行监督检查的职责义务。以市监部门来监督管理，一是缺乏法定权限，二是缺乏专业知识。
2、市场监管部门对于集贸市场内的疫情防控负有协助执行的义务。市场监管部门对于卫生行政部门执行疫情防控监管，应该协助执行、配合完成。
3、市场开办方应履行主体责任。对于市场开办者，往往以雇请人员开支大，资金缺口多等理由，推脱搪塞，但这不是其拒不执行疫情防控的理由。以某县实际情况为例，县疫情防控指挥部发布了紧急通告，告知各市场经营主体、开办者应履行的防控职责。而卫健部门、市监部门履行了督促执行、告诫、提醒等义务后，市场开办方拒绝执行的，应该由公安部门根据治安管理处罚法第五十条“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”的规定对市场主办方拒不执行政府紧急通告的行为依法实施行政处罚。
4、追责问责未对症施策，精准病根。对于市场未规范履行扫码、测温、戴口罩等职责的，上级督查组、检查组、督导组都指出了问题，但未具体指向缺位部门，基本都归咎于市监部门，造成职能部门喊冤的同时，民里坊间也成为笑谈。当集贸市场疫情防控未得到落实，问责追责应该区分明确，具体为四块责任：卫健部门对于市场内的疫情防控，应履行督促、指导、检查义务；市监部门应负责协助、配合卫健部门履行工作职责的义务；公安机关负责对市场开办方拒不履行疫情防控措施实施处罚的义务；市场开办方未履行疫情防控措施需承担治安行政处罚的后果。哪一块出问题，精准问责部门和人员，这样才能触动病根，而不是“横扫千军”，不分黑白，造成无论勤懒优劣都人人自危，无法自保的混乱局面。
（二）场地卫生未能实行常态化维护，需多方参与，社会共治。
目前县市级的集贸市场，场地卫生较比之前，有较大改观，但仍距农贸市场经营管理规范的要求有差距，而市场主办方对此并不重视，这还是一个雇请人员的工资开支问题，市场主办方往往想通过最少的投入来解决最多的问题，结果人员不足导致市场内的卫生保洁问题总是难以维持，加之市民素质有待提高，对乱扔乱丢的不文明行为缺乏惩戒措施，光靠劝导难以取到规范效果，而摊点摊主责任意识同样不强，认为自己租了摊位，交了卫生费，就应该是保洁员的责任，不但不主动维护卫生，清扫摊位摊点，反而加入不文明行为的阵营，成为场地卫生的破坏者。
这个问题的破解，需要两手进行。一是由市场开办方约束进场经营者。有的市场租赁摊位和门铺是需要向市场主办方缴纳押金的，对破坏环境卫生的经营户要扣除保证金或押金。每违反一次都记录并公示扣除金额。拒不改正的可以取消进场经营资格；二是由职能部门对市民乱扔乱丢的行为进行处罚，并在媒体对不文明行为进行公示。这样操作初期会耗费大量执法资源，但规范作用很大，经济惩戒的作用对于落后地区良好习惯的养成威力巨大。
否则就是一直靠牵头单位督促市场，市场又马马虎虎应付，网格单位则是提着钳子捡捡垃圾走走过场，常态化管理还是成为空话。
另外还要形成二级惩戒。市场开办方的主体责任必须凸显。对市场环境卫生负有监管职责的部门，要对市场进行监督检查，发现多少分量的存量垃圾必须进行告诫和处罚。这里需要提醒不能矫枉过正，不要地上有一片菜叶，一页纸张都要追责任，放大处理，垃圾的清理有个过程，不可能每个位置垃圾一落地就能捡起来，也不可能规定每几个平米就要设置几个保洁员，目前的初级农贸市场达不到那个智能化地步。要用法律手段促使其履行义务，各级督导检查组也要有稍许的容错心理和宽容心态。
（三）硬件设施不齐全不规范，市场主办方投入乏力，各类检查政出多门，方案冲突。
经前期翻修翻建后，市场方投入了大量资金，资金上有“强弩之末”的感觉，而各种检查对完善各类基础设施要求等等不一，造成市场方莫衷一是颇有微词。
1、市场主办方对于完善市场硬件设施负有主体责任，应继续投入资金，确保达到提升改造标准。在前期改造的基础上，要继续对熟食摊三防设施的完善、市场沟渠的修理、改造、公厕和洗手台的维护修缮、车辆管控设施的增设、停车位和消防通道的划定、大棚的检查维修、固定摊点的增设、临时摊位的摆设、监控设备的投入和管理等等方面都要在细节上进行完善，没有的要增设，有的要完善和维护。
对应考核评估规则，对应有设施拒不配备的，应由负有监管责任的政府职能部门依据各自职权进行提醒督促直至行政处罚。这块工作需要明确哪块工作应该由哪个部门来跟进，要让市场知道拒不完成的后果。
2、各种督查督战检查，应参考统一标准，尽可能一个声音说话，一个标准管总。各地都有标准，云南省目前主要是执行《云南省集贸市场环境卫生全提升行动考核评估细则》，在一些细节上也可以结合本地实际稍微调整。对市场内的不文明不规范行为，不管责任是市场开办还是场内经营者，能积极配合改造的要鼓励和支持，做好指导，不能朝令夕改政出多门，抹灭管理对象的改造决心，造成其心理负面影响和抵触。
对于改造标准，应由具体政府职能部门专业指导，按室内市场和大棚市场的标准分门别类，精准指导。上级只负责检查部门指导了没有，指导了什么，有没有效果，执行有什么困难，而不是直接对准单个的经营户提出整改事项，避免出现专业不精而提出错误指导意见，或出现两个以上检查组对同一个整改事项提出不同整改方案的矛盾案例。
（四）各种场内规范化管理制度成摆设，管理无力、无序。
1、市场主办方必须履行法定义务。市场主办方要改变既有思维，履行法定义务，在获取经济效益的同时承担社会责任，主动担负气市场内的各类管理职责。不能过于考虑经济成本，因为作为交易场地的提供者和管理者，市场开办者必须要肩负环境卫生、疫情防控、食品安全、活禽交易、农残检测、计量管理、消费投诉、摊位秩序维护、进场车辆管控等等管理任务，没有金刚钻别揽瓷器活，既然要做市场就必须管市场，管起来管好管到位，否则就申报关停。市场管理事关“创卫”工作，事关公共健康安全，关键事项不能讨价还价。
2、各职能部门要认真履职。环境卫生、疫情防控、食品安全、活禽交易、农残检测、计量管理、消费投诉、摊位秩序维护、进场车辆管控分别属于不同的职能部门，各职能部门要对市场开办方履行这些管理职责提供指导和帮助，也要督促市场开办方切实履行这些管理职责，找准法律法规条款，发现义务履行不到位的，先督促整改，拒不落实的实施处罚。
部门要厘清责任，确保履职到位。对市场没有履行法定义务的行为，应由对应拥有执法权的职能部门具体下发整改通知和实施处罚。职能部门不能履职缺位，也不能越权移位，更不能无知无畏无为。
纪律监督部门对上级反馈的问题清单，要悉心梳理，请教政府法律顾问，分清责任，找准具体问题属于哪个部门负责，在这个问题上该单位做了什么，查看履职尽责情况，分清责任再进行告诫和问责。现在的法律体系基本健全，缺乏的是真正的执行，有的部门对自己肩负的职责毫无知晓或者掩耳盗铃，有的部门对自己的职责敷衍塞责草草了事，职能部门的履职不到位，监督部门的问责不精准，是造成市场一直乱象丛生且悬而未决的主要原因。
如果每个职能部门都履职到位，各种联合检查组、工作组，各种抽调，其实都是没必要的，而从现实的履行情况来看，差距较大。
3、党员和财政供养人员要率先垂范，响应和执行“创卫”工作要求。一些党员和财政供养人员对“爱卫”七个专项行动及创卫工作要求仅仅是停留在口头上或者是马列主义电筒只照别人，自身并不具体落实。如一些公职人员纵容亲属的经营门店占道经营、出店经营、不服从管理，默许甚至特权思想作怪鼓动亲属搭建违章建筑和设施，乱扔垃圾、面对管理出言不逊、抵触执法。以一个县为例，财政供养人员大致为五十分之一，加上其家属接近全县范围总人口比例十分之一，再加上党员，这个数字更为庞大，如果这部分人员能模范遵守法律法规，遵守“爱卫”“创卫”工作要求，必然将形成巨大的示范带动作用，并形成文明主流风尚。要严格要求党员和财政供养人员自身遵守规矩，并约束亲人和家属在任何场合服从管理，杜绝不文明行为，不进入不达标或无证无照场所消费、不购买违章的地摊菜蔬，积极响应“七个专项行动”的具体要求，那么整个城市将迎来彻底的改观。而要让这部分人从被动到主动，从拒绝到服从，就需要严格管理，高频次曝光，对财政供养人员在“爱卫”“创卫”工作中的不文明行为进行纪律问责或行政处罚并媒体公示。
三、人性化施策，疏导结合，稳定人心和大局。创建国家卫生城镇，最终目的是改善生产生活空间，减少疫情风险，打造宜居家园，面对病根陋习，既要高压施策灌猛药，也要结合地区实际，疏导结合，在一些细节上体现人文关怀，以人为本，稳定人心和大局。
（一）政策的执行与方案出台，要有利于改善生存质量，也要体现便民为民原则。不能为了达标而达标，为了改造而改造，为了“创卫”而“创卫”，市场改造的目的最终要让人民得利，群众获益，这样才能赢得支持，减少阻力，取得双赢。以部分地区规定城区不得有活禽宰杀和交易为例，根据农贸市场考核提升细则，在对交易地点和宰杀场所进行达标改造后，是允许存在活禽交易点和宰杀店的，简单粗暴的禁止城区活禽交易和商业宰杀，虽然表面一了百了杜绝交易和宰杀的垃圾和异味，但不方便群众，客观上逼迫商贩和官方打游击，由公开转为地下，在职能部门稍微一放松就卷土重来，并可能甚嚣尘上。再以公厕为例，旱厕不卫生且病虫危害多，清扫不及时必然臭气熏天，但旱厕挖除消灭后，要有替代的文明公厕，否则会让群众怨声载道。而且，一些临时替代旱厕或者本为满足群众需要的移动式公厕、非永久性公厕，因为无人打扫，都是锁着门，形同虚设，只在有上级检查时对外开放。这种形式主义，只会让群众看在眼里，记在心里，积累不稳定社会矛盾。
公厕的打扫和维护是需要人力，需要资金的，这可以理解。每个厕所都由官方聘请的保洁员进行服务，也会造成重大的资金压力。而传统上实行的公厕承包给个人，由个人负责保洁和有偿提供使用，这是非常符合社会现实的，目前一些省份彻底取消公厕收费的方法值得商榷。笔者通过走访，受访者普遍对于一元的公厕收费毫无异议，都能接受，“只要有厕所上，一元两元我们不在乎”。而官方大包大揽的方式，资金上是吃不消，人力上是不够用，群众评价是不满意。当然，在资金完全能满足的情况下，这些问题并不是问题。
（二）对市场开办方要奖罚分明，执行上要坚决有力，言而有信。对一些达标改造态度积极的市场开办方，在改造达标后要兑现当初的奖补政策，让他们检验政府的诚信，坚定改造决心，也树立了标杆和行业典型，起到示范激励作用。对拒绝或拖延改造，敷衍塞责软磨硬泡的业主，要果断采取手段，由职能部门实施行政处罚直至政府公示关停整改。
对愿意配合积极配合整改的，政府职能部门要认真履职，积极沟通，为其整改达标提供技术、标准、指导，提高公共服务水平。
（三）对集贸市场管理中出现的法律漏洞，要积极上报，推动上级出台地方条例来弥补执法真空。例如对于集贸市场内的占道经营、出店经营、乱泼污水、摊位零乱，部分省部分地方出台地方条例并明确执法主体执法权限监管范围，而一些省份、县市并没有具体执法依据，仅靠牵头部门口头警告、劝告根本无法形成常态化效果。同样，对集贸市场开办方在疫情防控、场内卫生保洁、摊位管理等方面频频出现不作为、不愿作为、懒于作为的行为应由省级人民政府出台具有较强操作性罚则明确的行政条例进行强有力规范，为轰轰烈烈的“爱卫”和“创卫”行动提供有力的法律武器，避免无法可依，靠文件执法的尴尬局面。
（四）对待“爱卫”“创卫”工作人员要宽严有度，既要精准问责，也要关心爱护。自“爱卫”“创卫”工作开展以来，很多地方干部职工特别是“七个专项行动”牵头主责部门，真的做到“五加二”“白加黑”，基本没有正常的周末，工作异常辛苦。而一些检查中反馈出来的问题往往有着较深较复杂的历史遗留背景，难以短期解决，有的问题需要综合施策也无法靠单个的部门所能解决。这就需要对症下药，对复杂性疑难性问题提交县级统筹考虑，综合研判解决。对一些确属部门工作执行不力懒政怠政的行为要开展问责，对一些网格单位敷衍塞责拈轻怕重的行为，特别是对一些部门对自己的主责责任含糊不清甚至推拉扯皮推脱不作为的，要对责任人员果断处理。
同时，对于广大干部职工要以人为本，善待关心。对一些长期熬战在工作岗位的人员要允许他们轮休或补休，让他们兼顾自己的亲属和家人。各级领导干部要在关键时间点和重大节日走访看望那些岗位上的工作同志，给予鼓励和褒扬。对工作中不怕困难，表现突出，成绩优异的要予以物质奖励。对工作中受到暴力抗法和恶语辱骂的要积极协调公安部门严肃处理，免除一线工作人员的后顾之忧，弘扬社会正气。
还要区分对待一线同志工作中的瑕疵和错误，对于一些超出一线干部处理能力和职责权限而出现的上级批评反馈和媒体曝光，要启动容错机制，在甄别干部确已履职尽责后免予批评和处分，并把问题收集到至少县级层面研究解决。要奖勤罚懒赏优罚劣，即纪律严明又区分对待，避免一味批评和问责致使广大干部职工人心惶惶忧心忡忡“万马齐喑”，要让大家受到鞭策，也看到希望，得到鼓舞，激发斗志，营造出积极向上的干事创业主流氛围，让跨越式发展注入新鲜活泼的内生动力。
作者简介：李光明，云南省作家协会会员，云南省丘北县人。现任云南省丘北县市场监督管理局副局长。
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