【案由】
伴侣动物是从物种的意义上提出，限指猫和犬。猫和狗经过漫长的进化演变，已经脱离了自然界的生物链，不再存在于生态平衡之中，而是融入了人们的生活和工作。从上世纪80年代以来，我国伴侣动物方面出现的问题从政府打狗渐次发展到不文明养犬、遗弃虐待猫犬、猫犬无序繁殖和非法交易等等，尤其是近几十年来，偷盗、毒杀、诱捕家养和流浪犬猫进行的非法猫狗肉交易日益猖獗。这些不仅扰乱社会秩序、加剧社会分裂、危害食品安全和公共安全，而且严重影响了中国的国际形象。例如，从93年北京申办奥运会到杭州即将举办亚运会，都因为捕杀犬只而受到国际社会的质疑。这说明，在现代社会,犬和猫这类伴侣动物问题已经不再是不值一提的小问题,是需要严肃对待的问题。
动物保护的共识和国民素质的普遍提高不是自然形成的，是立法引导文明的结果，世界各国民众动保意识的形成得益于200多年的动物保护立法史。国内对猫没有任何规范, 各地犬类地方立法均以“限养”或“管理”为原则,尚未确立“保护”理念。试图以“管理”促文明养犬，必然适得其反，故而才会出现狂犬病疫苗在人体上滥用、社会各界包括法律界罔顾公共安全而热捧投毒杀狗行为、巨大的非法猫狗肉产业链危及食品安全之类的荒诞现象。有鉴于此，我们在此提出应当尽快制定《伴侣动物保护和管理法》，弥补我国动物立法体系中的空白，改变伴侣动物问题无法可依的不良现实。
【案据】
近年来，越来越多的全国人大代表、政协委员将反虐待动物法提案带至国家的最高议事殿堂，使其作为全国性公共议题而备受瞩目。然而反虐待动物法出台仍然存在一些现实障碍，近期内急需先行出台《伴侣动物保护和管理法》，先从反虐待伴侣动物开始。
一、制定《伴侣动物保护和管理法》的必要性
（一）伴侣动物的特殊性要求得到更多的法律保护
1822年《防止残酷和不良对待牲畜法》之所以出台，是因为当时人们对马、牛、羊等牲畜的恶劣对待或者说虐待是当街、当众发生的，这引起了人们道德上的不安和心理上的不适。此后，一般国家和地区皆立法禁止公开场合的虐待和杀害，并渐次走向保护动物本身（反任何形式的虐待,谋求动物福利）。在我国现阶段，人们视野所及的在公开场合进行甚至网络直播的杀虐，主要是猫和狗。
猫和狗因其在人类社会中的作用而被称呼为人类伴侣动物，包括流浪在外的猫和犬。伴侣动物是分享我们的家园和生命的动物，故而享有比其他动物更多的法律保护，比如禁止食用和善待流浪在外的猫狗。我国港、澳、台地区，日本、越南、泰国等周边地区均出台了有关禁止食用猫狗的法令，韩国法院也判决以食用为目的屠宰犬类违法。其他国家亦然，比如美国国会2018年通过了一项禁食猫狗肉的法令，俄罗斯总统普京2018年签署了“负责任对待动物”法令，禁止杀害街头的流浪猫和流浪狗。
（二）缺失伴侣动物立法严重影响了社会安全和稳定
目前在国内，爱护动物群体和残害动物群体、养犬群体和不养犬群体严重对峙，接近“内战”状态。管理方面，不文明养犬行为愈演愈烈，严重侵犯不养犬群体的利益。保护方面，为了创建文明城乡或其他理由，地方政府任意捕杀流浪犬和无证犬,激化了社会矛盾。另外，地方政府常常因为一只患病或疑似患病犬而将周边区域内的流浪犬和无证犬全部捕杀，既不人道也不科学，增加了社会动荡的爆发点。
特别是，社会中遗弃动物现象泛滥，严重虐待动物事件日趋增多，其中有蓄意折磨动物取乐的，如在高架桥上将猫扔到滚滚车流里、将流浪动物活剥皮毛、挖眼开膛或用汽车拖狗行驶等；有残害动物谋取利益的，如盗毒城乡家养犬猫、当街宰杀、网络直播虐杀动物、利用动物角斗赌博、残酷驯兽驱使表演牟利；也有肆意杀戮泄愤的，如因恐慌或憎恶养宠而在公共社区投毒。其中，盗、抢、毒、杀猫狗已经形成一条巨大的黑色产业链，不仅侵犯无数犬猫所有人的财产权，伤害他们的感情，而且危害食品安全和社会治安，毒镖、毒针伤人事件屡见报端。
值得注意的是，全国性政府打狗行为树立了虐待动物的风向标,使得动物保护理念难以普及，国民素质难以提升。国内公开捕杀和放任虐待的做法，其实是虐待儿童，使旁观儿童失去同理心，失去对残酷的敏感性，将粗暴行为当成正常现象，从而内化成自主意识，以高等动物自居，漠视低等动物的生命，进而漠视所谓低等的人的感情和利益。这不利于培养关爱弱势群体、关心他人的社会氛围。
（三）缺失伴侣动物保护法严重毁灭了教育系统的人文精神
所有学校都存在流浪猫和流浪狗。迄今，绝大多数高校和中小学没有科学管理校园流浪动物，兼顾校园安全和人文教育，惯性采取驱赶、捕杀甚至虐杀的措施。大、中、小学里的虐待猫狗暴行同样罄竹难书。象牙塔快要倒了。
给流浪动物提供人道主义待遇，让学生们带着尊重生命的灵魂进入到社会各行各业，是高校对社会应当做出的贡献。国人推崇“知行合一”，很多学校却一方面教育学生要有爱心，另一方面却要求学生眼睁睁看着校园流浪动物被抛弃、忍饥挨饿、被驱逐、被捕杀而不允许进行科学的救助，这无异于培养人格分裂的人。《新时代高校教师职业行为十项准则》第十条要求高校教师积极奉献社会，履行社会责任。然而，对眼前的活生生的生命，高校上至校领导下至很多普通教师，基本不能履行救助流浪动物的社会责任。
（四）伴侣动物立法是完善我国动物立法体系和反暴力法律体系的需要
我国动物立法体系由各类动物立法组成，但没有一部统领性的动物保护基本法。在分类立法中，野生动物、经济（农场）动物、实验动物、娱乐动物或多或少都有国家层面的管理立法，唯独伴侣动物没有国家立法，只有地方层面的限制法或管理法。为此，应当尽快制定伴侣动物法，完善我国的动物立法体系，并为差异甚大的地方伴侣动物立法提供统一原则和基本规范。同样，虐待的本质是暴力。
(五)比较法层面上伴侣动物“管理”和“保护”并重的必要性
国外伴侣动物立法分保护和管理两个方面，立法通例是动物保护一般法（反虐待动物法或动物保护法等）里规定了一般保护规则，同时由分类立法进行特别调整。例如，日本1973年颁布《动物保护和管理法》及具体的《狗、猫饲养及保管基准》，对狗猫等动物的饲养、买卖、卫生、预防接种、看管以及繁殖等各个方面作出了比较严格、细致的规定；1999年，这个《动物保护和管理法》更名为《动物爱护和保管法》。再如，我国香港同时有《防止残酷虐待动物条例》和《猫狗条例》。我国大陆尚未出台动物保护一般法，故而需要在伴侣动物分类立法中融入“管理”和“保护”的双重内容。
二、制定《伴侣动物保护和管理法》的可行性
（一）符合宪法精神和十九大报告精神
《宪法》第二十四条要求，国家通过普及道德教育和法制教育，加强社会主义精神文明的建设。而十九大报告也认为，社会文明水平尚需提高。衡量一个社会的文明，不在于物质，而主要在于对待生命的态度。即使要结束一个生命，不同的方式上也存在野蛮与文明的差距。比如，古代对于犯人直接砍头，显得野蛮，而现在注射行刑就是一种文明进步。同样，对于流浪狗，直接棒杀就是一种野蛮，采用安乐死，就是一种文明。一个文明的社会，一定是敬重生命的社会，哪怕是迫不得已要剥夺其生命也会采用人道主义的方式。当我们无法实现对所有动物进行人道主义对待的时候，起码先文明对待伴侣动物。
（二）保护伴侣动物对经济和社会有百利而无一害
我们国家是农业大国，相关部门认为动物保护与相关产业尤其是禽畜养殖业发展和人们生活水平提高密切联系，担心反虐待所有动物会影响到农业经济。如果这样的担心有依据，那么伴侣动物保护有百利而无一害，既不实质影响农业经济，又能繁荣宠物经济。而且，迄今不文明养犬、遗弃虐待猫狗行为已经引发了激烈的社会冲突，严重影响到社会和谐，影响到中央政府和地方政府的国际形象，急需立法保护，并设计科学的管理规则。
（三）伴侣动物保护和管理的基本共识已经达成
制定《伴侣动物保护和管理法》的时机已经成熟。调查问卷、社区座谈、网络舆论和日常观察均显示，国民对伴侣动物在管理和保护方面都已经达成基本共识。管理方面，都要求严惩不文明养犬行为、减少流浪动物数量、消灭狂犬病、规范宠物经营行为、禁止非法猫狗肉交易危害公共秩序和食品安全等。保护方面，都认同禁止养猫养犬人遗弃猫狗、禁止所有人虐待猫狗、建立流浪动物收容制度等。越来越多的媒体在为动物的保护和福利发声。
在政府层面，伴侣动物需要保护的理念也基本确立。在2018年两会期间，全国人大法工委确认对伴侣动物的法律调整不够，并且认为任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿，都应当被视为是丧失公德的行为。2018年10月农业部在《关于政协十三届全国委员会第一次会议第4499号（农业水利类356号）提案的答复》提到公安部加强犬类留检收容场所的升级改造、扩建修缮，做好对流浪犬收容工作。农业部表示将积极配合相关部门加强动物保护法律政策宣传，共同营造爱护动物、保护动物的社会氛围。
制度塑造人格，现代立法应当具有前瞻性，引领文明，塑造国民素质。比邻的香港同种同源，之所以能够实现禁止吃伴侣动物，就是因为立法开始促进，改变了普通百姓的意识。
（四）地方立法提供了宝贵的立法经验和教训
港澳台地区的伴侣动物立法堪称表率，大陆各省、市、区犬类立法中“保护”色彩日益浓厚，比如很多地方规定养犬人不得遗弃和虐待；苏州规定任何人不得遗弃和虐待；南京确立了“管理和服务相结合”的原则；上海要求各级人民政府和相关部门开展“人与动物和谐相处”的宣传教育；拉萨规定在捕捉和运输流浪犬过程中，对流浪犬应当给予人道主义关怀。杭州、北京等地的流浪猫政府公益项目也为猫的立法保护打下了良好的基础。
然而，地方立法理念仍然在于管理和限制养犬，聚焦文明养犬。因为缺了保护理念，没有一个地方有效地解决了不文明养犬问题，时时引发社会冲突。禁养、限养或者管制养犬人的字眼出现，即使内容上加了禁止虐待动物的条款，人们也不会受到文明的导向，反而还出现以极端的暴力犯罪，诸如在公共场所投放毒药，来宣示对养犬群体的不满和敌意。保护和管理并驾齐驱，才能解决不文明养犬和虐待、遗弃问题，这既需要地方立法先行探索经验，也需要国家立法提供基本规范和罚则，比如地方立法无权设置的限制人身自由的处罚。
【建议】
一、确立“保护”和“管理”并重的立法理念
大陆各省份的养犬立法名称从“限制”演化到“管理”，最新的趋势是从立法原则到具体制度皆融入了“保护”意蕴，比如禁止任何人虐待犬只、人道对待流浪动物等，已经超越了“养犬管理”的边界。然而，由于缺少实质的保护理念，导致有关管理的规则形同虚设，遏制不住不文明养犬之风。吸取各地犬类立法的经验和教训，国家法应该树立“保护”和“管理”并重的立法理念，在管理中保护，在保护中管理。
二、将保护和管理对象定位为伴侣动物（猫和犬）
为预防对猫的遗弃、虐待和捕杀，将猫的保护和管理纳入到法律体系中来。立法宗旨为：推动社会主义精神文明建设，人道对待伴侣动物，维护善良风俗、公共安全和市容环境。
三、管理方面的主要建议
1.要求所有人负责任对待猫犬，严惩不文明养犬行为
养猫、养犬人应当文明饲养，妥当照顾，履行治疗、防疫、适时绝育、不遗弃义务。养犬许可证制度全国实行，但政府需要同时提供植入电子身份信息、走失招领平台等配套服务。在限制遛犬场所的同时，解除对遛犬时间的限制，但严禁扰民。养猫许可证因地而异，授权地方政府裁量，鼓励植入电子身份信息。
2.放松对准养犬类品种的限制
全国大多数地方只准养小型观赏犬的规定已经远远落后于社会发展。由于大多数的犬只无法办证，导致严重的不文明养犬和随意遗弃现象。特别是，中华田园犬作为国犬，并非公认的烈性犬，温顺、忠诚，应当纳入准养目录。
四、保护方面的主要建议
1.禁止所有人虐待猫狗和非法猫狗肉交易
对于虐待和遗弃行为，根据情节轻重设置经济责任、行政责任和刑事责任等责任形式。禁止偷盗、毒杀、诱捕家养和流浪犬猫进行非法猫狗肉交易，保护伴侣动物所有人的财产安全，保障公共安全和食品安全，维护善良风俗。
2.从源头上控制流浪动物的产生，建立救助体系
源头控制包括严格规范猫、犬繁殖经营，严禁私自繁殖和买卖，严惩遗弃行为。对于已经产生的流浪动物，政府与民间合作共治。鼓励动物保护组织和自愿者参与保护和管理，鼓励和补助民间救助事业和行为，要求村委会、居委会、街道和高校等社区或组织履行配合救助和管理流浪动物的义务。
3.切实履行防疫义务
狂犬病100%可预防，世界上很多国家和地区都已经通过科学、人道的管理制度消灭了狂犬病。实际上，卫生部在2009年发布的《中国狂犬病防治现状》中已经认识到，通过灭犬等措施只能使狂犬病疫情得到暂时的一定程度的控制，我国缺乏狂犬病防治长效机制。这要求,必须一方面严格执行养犬许可证和防疫制度，另一方面对流浪犬不再直接捕杀，而是主要通过TNR（绝育、防疫、放归）项目、收容项目、领养项目等进行疫苗普及和人道对待。
附件（略）
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