美国对伊朗经济制裁的前世今生
本文是关于经济制裁系列文章的第二篇。上一篇《国际经济制裁：既是政治游戏，也是复杂的法律问题》介绍了国际经济制裁的基本概念和法律框架。本文更像一篇案例分析，重点关注美国对伊朗三十六年经济制裁的历史，以及新年伊始，美国（及欧盟）与伊朗在经济制裁问题上的重大突破。
之所以专文讨论伊朗，主要有三个原因：
首先，美国对伊朗的制裁堪称国际经济制裁最经典案例，不仅制裁的手段和方式多样，在制裁模式上有历史性的创新。同时执法也是不遗余力。通过研究美国对伊朗的制裁措施和执法方式，可以很好的理解国际经济制裁作为一个法律问题，是如何具体对跨国企业产生影响的。
其次，美国对伊朗的制裁堪称经济制裁历史上难得的成功案例。2007年起美国的制裁逐步获得国际社会广泛支持，联合国通过多项决议制裁伊朗。2010年，欧盟也加入了对伊朗的制裁中。这种多边制裁措施效果显著，把伊朗经济逼入绝境，不得不放弃发展核武以换取解除制裁。这对如何处理隔壁令人头疼的三胖子很有借鉴意义。
最后，世界对伊朗多年的制裁和封锁已进入到一个全新的阶段。2016年伊始，美国和欧盟就宣布将根据“关于伊朗核问题全面协议（Joint Comprehensive Plan of Action,”JCPOA”）”，全部或部分解除对伊朗的制裁。这一拥有8000万人口，却长期因制裁而隔绝于世界经济中的巨大市场终于要向全世界敞开大门，巨大的投资和贸易商机令全球工商界都欢欣鼓舞，跃跃欲试。然而风险与机会并存。美国对伊朗的制裁仅仅是放松，离完全解除还十分遥远。在一片兴奋之中，跨国企业很有必要冷静的了解美国对伊朗制裁的真实现状，做到有所为，有所不为。
说一句题外话，习近平主席春节前对伊朗展开了国事访问，这是相隔十年后中国国家元首第一次访问伊朗。这显然为是中国资本和中国制造在这个大市场上攻城略地打响的头炮。在这一背景下，伊朗的经济制裁问题对跃跃欲试的中国企业和金融机构增添了一份现实意义。
美国为什么要制裁伊朗？
为什么美国在近四十年的时间里对伊朗总是不依不挠，紧咬不放呢？原因一言难尽。
美国对伊朗制裁的初期，主要是源于“个人恩怨”，为了本国利益的损失打击报复伊朗。2000年后，反恐上升为美国的主要外交目标，而伊朗被称为“恐怖主义支持者”、“邪恶轴心国”，打击伊朗也是反恐大战略的一部分。从2005年开始，随着伊朗发展核设施的意图越发明显，美国的制裁措施就超越了“个人恩怨”，有点武林盟主“替天行道”的意思了，目的就是要伊朗放弃发展核武器。
尽管美国的经济制裁曾经饱受国际社会非议，但美国民主共和两党在这个问题上却难得的保持了高度的一致。36年来美国历经六任总统，驴象白宫国会轮流坐庄，对伊朗的制裁却始终没有放松。
三十六年的穷追猛打
卡特总统
1979年，伊朗爆发革命，在海外流亡15年的霍梅尼成立了政教合一的伊斯兰共和国。11月，革命者闯入美国大使馆，扣留了66名使馆人员，即震惊世界的“伊朗人质危机”。这也是美伊两国近四十年交恶的开始。
（2012年奥斯卡最佳影片《逃离德黑兰》就是反映这一事件）
为了迫使伊朗释放人质，卡特总统马上就宣布禁止美国从伊朗进口石油，并且要求美国银行冻结伊朗政府和伊朗中央银行高达120亿美元的存款和财产。1980年，美国正式断绝与伊朗的外交关系，并全面禁止伊朗和美国的贸易，并禁止美国人前往伊朗或在伊朗从事金融交易。
里根总统
“人质危机”结束后，美国对伊朗的制裁曾有过短暂的放松。1983年，黎巴嫩真主党策划了贝鲁特美国大使馆的爆炸案，而伊朗被认为是背后的指使者。这使得美国政府于1984年宣布伊朗是“支持恐怖主义国家”，两国关系再次急转直下。到1987年，里根政府宣布全面禁止从伊朗的进口。
克林顿总统
美国对伊朗的制裁在克林顿政府时期达到了一个全新的高度。克林顿政府首先在1995年开始禁止所有美国公司投资伊朗的石油产业，随后推动《伊朗交易监管法》（Iranian TransactionRegulations，“ITR”）通过，全面禁止美国与伊朗的一切贸易和投资，ITR的规定成为之后20年美国对伊朗制裁的主要核心内容。
1996年，美国通过了《伊朗制裁法案》（Iranian Sanctions Act），史无前例的将制裁措施的适用对象扩大到美国公司以外的主体：ISA禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。这就是所谓的“第二代制裁措施（Secondary Sanctions）”，下面我们会对这一类型的制裁作更详细的分析。
小布什总统
反恐是小布什总统任期内美国的头等大事，而伊朗则被认为是恐怖主义的主要资助者。在这一时期，伊朗发展核武器和远程导弹的威胁也逐渐得到国际社会的重视。
把伊朗视为眼中钉的小布什总统任内不仅增加了对伊朗制裁的措施，更重要是，极大地加强了制裁措施的执行。小布什政府在财政部下整合各部门，成立了“恐怖主义及金融情报办公室（Office of Terrorismand Financial Intelligence，“TFI”），该办公室下辖著名的“海外资产控制办公室”（Office of ForeignAssets Control，“OFAC”），作为美国经济制裁措施的主要执行机构。之后的十几年中，TFI和OFAC成为跨国公司，尤其是跨国金融机构最恐惧的监管机构之一。
奥巴马总统
奥巴马政府任内，美国对伊朗经济制裁的措施达到了顶峰。这当然也有伊朗自作自受的原因。伊朗一边与奥巴马政府假意谈判，一边私下里紧锣密鼓的发展核武器，甚至取得了重大进展。2010年2月，伊朗生产出第一批纯度为20%的浓缩铀。
感觉上当受骗的的奥巴马政府通过多项新的制裁措施，并且加强了制裁措施的执法力度。奥巴马政府任期内对伊朗制裁的执法达到了一个恐怖的高度：截至2015年12月，外国银行的美国分行因为违反美国的制裁规定已累计向美国政府缴纳了高达140亿美元的罚金。在这样的高压政策下，全世界的跨国企业尤其是金融机构开始意识到遵守制裁法规是一个非常重要的合规问题。
美国对伊朗的主要制裁措施
美国对伊朗的制裁措施和手段十分丰富，而且三十六年来与时俱进，堪称经济制裁教科书，下面我将介绍美国对伊朗历年来的主要制裁措施，以及实施该措施的背景原因，让大家有个直观的了解
1. 冻结财产
这是对伊朗最早的制裁措施，开始于“伊朗人质危机”。随后几十年间，美国政府又通过多项行政命令，冻结伊朗政府及其控制的主体的财产。只要这些财产通过美国的金融机构，并被发现，美国的金融机构就有权将其冻结。
2. 对伊朗支持恐怖主义的制裁
美国在1984年将伊朗确立为“支持恐怖主义国家”后，通过了一系列有针对性的制裁措施，包括禁止向伊朗出售军民两用物品；禁止向伊朗提供任何的金融支持；抵制所有向伊朗提供的国际多边借款；停止援助任何向伊朗出售武器的国家；停止资助向伊朗提供援助的国际组织等。目的是希望降低伊朗参与、资助恐怖活动的能力。
9.11事件之后，美国政府迅速发布了数百个被认为是“支持国际恐怖主义”的伊朗企业，或与伊朗有关企业和机构的名单。任何美国个人与公司不得与名单上的企业和组织进行交易。名单上的企业和组织的财产美国都有权查封。
3. 禁止对伊朗的贸易和投资
克林顿政府任内开始对伊朗展开全面制裁，推动《伊朗交易监管法》通过，全面禁止美国与伊朗的一切贸易和投资，并要求美国公司在海外的子公司也不得参与与伊朗的交易。2010年通过的《对伊朗全面制裁、究责和剥夺权利法》（The ComprehensiveIran Sanctions, Accountability, and Divestment Act of 2010,“CISADA”）更进一步扩大了这一方面的限制。
这里的“美国公司海外子公司”指的是受美国公司“控制”的子公司，即1）母公司控股超过50%；2）母公司在董事会占多数；或3）母公司可以指挥子公司。
4. 对伊朗能源领域的制裁
美国人很快就意识到，打蛇要打七寸。伊朗的石油探明储量位居世界第三，石油出口是其最重要的经济来源。同时伊朗国内石油设施老化，也急需外界投资其石油工业。如果要让伊朗屈服，最好的办法就是打压伊朗的石油工业和石油出口。
1996年美国通过的《伊朗制裁法案》（ISA）以及之后的CISADA是美国对伊朗能源工业进行制裁的主要依据。它们禁止任何企业向伊朗石油工业投资超过2000万美元；禁止任何人向伊朗提供价值超过一百万美金的石油产品；禁止帮助伊朗发展石油工业；禁止向伊朗提供石油、天然气开发生产的设备；购买伊朗国债；帮助伊朗出口石油；成立与石油开发有关的合资公司；帮助伊朗石油公司融资、保险等等。
特别值得一提的是，美国把这一领域的制裁措施的适用对象扩大到美国公司以外的主体：ISA禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。这也是第一次美国将经济制裁手段适用到全世界的“任何人”，这就是所谓的“二级制裁，Secondary Sanctions”。
美国这么无赖的做法的原因是显而易见的。如果只是限制本国企业投资伊朗石油工业，根本就对伊朗毫无影响。世界上有的是公司等着你美国人撤出伊朗，然后来和伊朗做生意。最典型的例子就是美国的Conoco石油公司退出伊朗Sirri油田开发后，法国道达尔公司马上取而代之。这一事件也间接推动了ISA的通过。
美国当然没有权力对违反法案的外国公司直接罚款，但是它会禁止违法的外国公司使用美国金融系统的一系列服务。由于美国金融机构在全世界的主导地位以及美元在国际交易中的绝对优势，这类禁止措施对跨国企业来说可谓有着极大的杀伤力。因此，这类制裁措施实际上逼着全世界的公司做选择，你可以继续投资伊朗的石油工业，你也可以继续使用美国的金融体系，但你只能选择一样，不能两样好处都占。
5. 美国对伊朗的金融制裁
美国对伊朗的金融制裁可谓是其所有制裁措施中最狠，也最为有效的一招。由于美国在国际金融领域的超强实力和美元在国际贸易中的地位，几乎所有的国际贸易往来都离不开美元，也离不开美国的金融体系。
一个银行如果希望借助美国的金融体系，要么在美国开立分行（受美国监管），要么在美国银行开立代理账户或过渡账户。CISADA正是抓准了这一点，不仅禁止本国银行为伊朗制裁对象提供服务，还规定如果外国银行有以下任何情形的，美国银行不得为该外国银行开立代理账户或过渡账户：
与制裁名单上的企业有着重大的交易往来；
与联合国安理会制裁伊朗名单上的企业有着重大的交易往来；
与伊朗的能源、造船及航运业有着重大的交易往来。
中资银行不幸的成为了这一规定的第一批执法对象。2012年7月美国宣布中止中国昆仑银行在美国的一切业务，要求所有持有该行账户的美国银行在10天内关闭该行账户。原因是“中国昆仑银行涉嫌向美国制裁名单上的超过6家伊朗银行提供‘关键金融服务’，并在2012年初为受到制裁的伊朗商业银行转移了大约1亿美元。”
这一制裁措施的本质是利用美国超强的金融实力和美元在国际贸易中的重要地位，逼迫全世界的金融机构选边站：要么选择完全不做美元业务，完全不与美国金融体系打交道，要么选择和伊朗断绝关系。
这一制裁措施更是封死了伊朗参与国际贸易的可能。全世界70%的贸易通过美元完成，离开了美国的金融体系，伊朗进口生活必需品和发展工业的物资都变得十分困难。你给外国人再多的里亚尔人家也不敢卖给你啊，逼得伊朗只能搞“以物易物”。
《关于伊朗核问题全面协议》“JCPOA”
伊朗核问题的转机出现在2013年，伊朗新总统鲁哈尼上台后，为摆脱伊朗孤立的困境，一改前任与西方敌对的做法，开始在西方顾虑重重的核问题以及其它问题上展现灵活的姿态。
2013年10月，伊朗与伊核问题六国（五个常任理事国加德国）恢复了中断已久的谈判，经过20个月的艰苦谈判，2015年7月14日，伊朗核问题最后阶段谈判终于达成历史性的协议。今年一月，国际原子能机构确认伊朗履行了该协议，美国和欧盟依约随即宣布解除对伊朗的部分制裁措施。
美国对伊朗制裁进入新时代
下面就让我们来看看JCPOA到底解除了哪些制裁，又保留了哪些制裁措施：
1. 非美国公司可以松一口气了，因为美国解除了大部分针对伊朗的“二级制裁”。外国金融机构可以放心的向伊朗企业和伊朗政府提供金融服务，也可以参与投资伊朗的石油工业，购买伊朗的石油；参与伊朗的航运业和造船业等。
2. 非美国公司仍然不被允许与“制裁名单”上的人员和组织进行交易。美国从制裁名单上移除了400多个对象，但仍保留了200多个对象。但制裁对象的子公司不在此范畴内。
3. 对美国公民和美国企业来说并没有太大的变化，大多数情况下仍然不能与伊朗公司或个人进行交易或往来。仅有的几个例外包括：向伊朗出口或出租商用客机及其零部件；从伊朗进口地毯及食品，包括开心果和鱼子酱（又一个吃货改变历史进程的故事，伊朗鱼子酱全世界顶级，伊朗Almas鱼子酱曾以每千克两万美元打破吉尼斯世界纪录，估计美国人实在忍不了没法在本土吃到上等鱼子酱这件事了。）
4. 美国企业在海外的子公司，在不涉及美国企业的情形下，可以独立的和伊朗进行贸易往来，但有一系列的限制，例如：不得向伊朗出口受限制的技术和物资；不得通过美国金融体系转移资金；不得与受制裁名单上的对象交易等。
5. 美国的金融机构现在可以向OFAC申请批准，为伊朗进口商用飞机提供融资。除此之外并没有太多变化；
6. 对非美国的金融机构来说，仍然不能与伊朗进行美元交易（因为会牵涉美国银行）。但理论上其他限制都已解除，只是经历了过去几年严厉的执法监管，噤若寒蝉的国际银行们应该会谨慎再谨慎。
7. 欧洲对伊朗制裁措施的解除更为彻底，仅保留少数制裁措施，例如不得向伊朗出口某些敏感技术，以及有可能被伊朗用于国内镇压的物资等。
下一篇文章中，我们将结合近年来针对金融机构违反制裁法规的几个执法案件，来谈一下美国及欧盟对经济制裁的具体执法，以及跨国公司应当如何做好经济制裁的合规工作。