【金融】对新一代印尼PPA之银行可融资性的探讨

2017-04-08 国浩律师事务所 华气能源猎头

作者：国浩律师事务所孙婷娟熊红帆

迄今为止，在吸引IPP投资和从国际、国内贷款方手中举债筹资这两方面，印尼的电力部门已经成为基础设施领域中最成功的典范。自20世纪90年代初实施IPP发电项目以来，PLN成功开发了一套完备、可融且有盈利空间的PPA模型，尽管在过去的20年间，PPA模型也不可避免地有所微调，但基本上仍是一个能吸引股权投资和债务融资的固定模型。

然而，2017年1月19日，印尼能源与矿产资源部发布了关于PPA原则的第10/2017号令（简称 “10号令”），该规章第一次力图将特定要求纳入PPA中。虽然其它相关的电力规章有时也会稍稍涉及PPA的某些方面（比如，小型水力发电条例规定，如果发电商无法在规定时间内完成项目建设，PPA所规定的电价将被打折以作惩罚），但是比如银行可融资性及风险分担机制等关键内容还是允许PLN和发电商（和贷款人）讨论的。然而，随着该10号令的通过，PLN的谈判自由已然被削弱。

10号令覆盖了所有的电力项目，包括火电、地热发电、生物质发电和水电站，但是不适用于间歇性的电力项目（即无论规模大小的风力和太阳能发电项目），小型水力发电站（10兆瓦以下），沼气发电站和垃圾发电厂。同时，针对过渡期，新的PPA要求不适用于以下几种情形：

在PLN的采购进程中，投标已经结束；
PLN已经与发电商签署了意向书；
PPA已经签署或者作出修改；
已经通过公开招拍程序授予地热特许权的地热项目，或者已经公开宣布中标者的项目。

10号令中下列若干新的强制性要求，必定会引起发电商和贷款机构的关心，比如：

1. 所有项目必须采用BOOT模式

传统习惯上，PLN对煤电项目采用BOOT模式，在PPA的末期将项目的所有权转移给PLN，其他项目比如地热和水力发电采用BOO模式（如果发电厂的设计寿命允许的话，在特许权结束时由发电商保留项目的所有权，只需要与PLN谈判新PPA或者延长PPA期限）。

2. PLN因不可抗力事件无法受电，其免于偿付义务

这恰恰是银行可融资性最担心的部分。因为PPA主要建立在 “可用率”的基础上（即发电厂在PLN需要电力时即时为其供电）。根据早期的PPA规定，如果发电厂可以供电，而PLN由于任何原因不能受电（包括因影响PLN的不可抗力事件），那么发电厂仍因其可用性而得到电费中的固定部分收入。近些年来，PLN通过谈判将宽限期纳入到PPA中，例如，如果PLN输电网由于自然不可抗力事件遭到损坏，那么PLN有最多14天的修复时间（此期间，PLN可免于因“可用率”向发电厂支付电费）。当然，如果修复时间超过14天，则PLN必须承担照付不议的义务。

10号令要求，如果因不可抗力事件引起PLN输电网损坏，PLN没有义务支付“视同调度”的电量。尽管10号令允许按不可抗力事件受影响期间相应延长PPA期限，但是并不能完全排除贷款人的担忧，因为收入损失会影响债务偿还的能力。这意味着PLN已把全部的不可抗力风险转嫁到了发电商头上，而发电商并不能控制或者降低此类风险。电厂所投保的业务中断险的范围一般也仅覆盖影响发电设施的意外事故（非影响PLN的输电设施的意外事故）。因此，风险分配机制中的敞口（且发电商缺乏相应的弥补机制）大大增加了银行可融资性的担忧。

3. 转移给发电商的政府性不可抗力风险

10号令更试图将某些政府性不可抗力事件的责任施加到发电商身上。俗话说，风险应当由能够最好地控制和降低风险的一方来承担。PPA中仅有私营发电商和国营事业公司两方，惯例上，国营实体应当为政府的行为负责，因此，迄今为止印尼使用的PPA模板大部分都规定了：

(1) 如果发生法律变更或者有不利的政府作为/不作为，对发电商的成本影响将通过提高电价传递给PLN，任何收益损失（比如电厂必须关停）也会按“视同调度”付款传递给PLN；并且

(2) 如果由于政府作为/不作为导致项目建设或运营的中断（比如连续超过180天），则发电商有权终止PPA，并且PLN必须从发电商手中买断（buy-out）电厂项目，金额相当于未偿付债务加预期的股本回报。

但是现在，10号令规定PLN和发电商都要承担政府性不可抗力事件的责任。在规章中，政府性不可抗力定义为“政策或规章发生变化”，但是PPA中更典型的政府不可抗力是“政府不正当的作为/不作为”（例如，无理由推迟颁发许可证或吊销许可证）。当然，针对此类事件还需要对10号令进一步解读，PLN应该仍可以为“政府不正当的作为/不作为”承担责任。但是，在法律和政策发生变化的情况下，第10号令似乎要求PLN和发电商共同承担风险，同时要求在PPA详述风险分配相制，比如可能设置一定的宽限期或者成本缓冲区间。再有，因政策变化导致PPA 被终止的情形下，PLN 没有义务买断电厂所有权。

4. 无法满足调度要求状况下的性能处罚

现有这代的PPA只处罚发电商无法满足可用率目标的情况，也就是说，如果可用率没有达到（比如目标是80%，实际只完成了78%），那么PLN只需要按实际可用率78%支付电费，并且处罚发电商在保证可用率和实际可用率间所相差的2%，因此，发电商该月收到76%的发电收入。

但是在最近带基本负荷的PPA中，PLN意图处罚无法满足无功功率要求和无法遵守频率要求的情形。同时，10号令要求PPA对无法满足PLN出力爬升调度指令的情形设计处罚机制。

5. 电厂项目公司出售股份的嵌入式限制

PLN的PPA（和相关的发起人协议）要求项目发起人保持持有电厂项目公司一定比例的股份，直到项目的商业运行日为止（且通常至商业运行日后五年）。

10号令要求PPA嵌入了股权保留义务——禁止在电厂实现商业运行之前转移所有权，但是是否允许发起人之间转让股份还不明确。我们认为，由于电厂项目的所有权没有发生变化（也就是说，它依然由提供发起人共同所有），PPA应当允许灵活性而不致于违反该限制要求。

商业运行之后，电厂项目公司的股权转让只有经过PLN审批后才被允许（同时必须报告给印尼政府）。现有PPA中，发起人完全有自由在商业运行五年后出售所持有的电厂项目公司股份。我们认为，10号令对PPA植入预先批准机制以解决股权变更是具有一定弹性的——例如，提供 PLN 一个相当于“优先购买权”的股权受让机制。

显然，10号令中宽泛的原则仍需要PLN和发电商进一步予以细化，但是这些宽泛的原则已然为印尼PPA的银行可融资性拉响了警钟。我们希望有“细节是魔鬼”之称的灵活性能确保新一代的PPA仍然是可融性模范，使得中国的投资者和发电商仍愿意投入数以亿计的美元来协助完成印尼的电力发展目标。

孙婷娟国浩杭州办公室合伙人

熊红帆国浩杭州办公室律师助理

来源：国浩律师事务所
编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt）
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