【金融】海外基础设施投资中的国家担保问题
自2013年中央提出“一带一路”战略以来，海外投资蓬勃发展，截止到2017年2月，中国对“一带一路”沿线国家的直接投资存量逾1300亿美元，主要涵盖了巴基斯坦、欧盟、俄罗斯、印度尼西亚、缅甸、印度、哈萨克斯坦、蒙古等国家和地区。
在国家正式发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中，基础设施的互联互通被明确作为“一带一路”建设的优先领域，众多中国企业也积极地开展了数量众多、规模显著的海外基础设施项目的投资。
基础设施投资项目由于投资期限长，投资金额大、项目结构复杂、利益相关方多等因素，有较高的投资风险。海外基础设施投资项目，更是由于涉及陌生的政治、法律、经济、人文环境，投资风险大大提升。
因此，在对海外国家，特别是对发展中国家和新兴市场国家的基础设施项目投资中，项目所在国政府所提供的国家担保是非常重要的风险缓释措施，也往往是项目具备可融资性（“Bankability”）的重要条件。本文就国家担保的类型和作用进行简要的汇总和论述，希望能对中国企业在海外基础设施项目的投资过程中，就项目所获得的或需争取的国家担保进行分析或谈判提供有价值的借鉴。
国家担保的类型
在海外基础设施投资项目（往往是以政府和社会资本合作，即“PPP”的模式运作）中，政府所提供的国家担保有以下三大类。
一、融资担保
融资担保通常被用于直接向提供项目融资的金融机构提供保障，可以细分为两类。
1.偿债担保
这种担保意味着当项目公司发生债务违约时，政府将负责履行债务的偿付义务。
对于金融机构及投资人来说，应该关注此类担保是否存在担保限额，也即政府是提供了“限额”担保还是“全额”担保。如果是全额担保，政府的偿付义务将覆盖所有项目融资金融机构的全部债权；如果是限额担保，意味着政府只对部分债权金额或项目融资机构中的特定债权人负责。
当项目所在国政府没有系统性的PPP政策框架，而需要投资者在具体的项目前期开发过程中与政府就担保事项进行谈判时，投资者应充分考虑：
所在国政府对外担保的能力或额度是否受到限制；
所在国的风险状况；
项目自身现金流的预测可靠性、稳定性；
适当的压力测试等因素，与政府协商确定偿债担保的额度。
对于投资人来说，还应关注在政府履行了担保责任对债务进行偿付后，代偿金额是作为政府对项目公司的无偿支持，还是转化为政府对项目公司的债权，以及转化后债权与其他金融机构对项目公司债权的等级关系（即优先、等同或劣后于现有债权）。
此外，政府对于偿债担保的履行，除触发项目文件（如电站项目中的购电协议、实施协议或其他项目中的PPP合同）的终止条款外，通常是按照融资协议原定的债务本息偿付节奏对于到期债务进行偿付，以降低政府的偿付压力并敦促各相关方采取必要的救济措施使项目恢复正常运作，较少使用加速清偿机制。
2.再融资担保
当金融机构无法以合理的价格或因其他限制不能够为项目提供与项目周期或现金流特征相匹配的融资期限时（特别是在某些投资巨大、回收期相对较长的高速公路及轨道交通项目上，或资金市场流动性不足、长期资金稀缺时），可以与政府协商，请政府提供再融资担保。即当项目公司在融资合同到期时，若不能实现或无法以合理成本实现项目再融资时，由政府负责偿还原有债务，或对项目公司的再融资成本进行补贴。
二、PPP合同担保
目前，在“一带一路”项目中，更为常见的国家担保类型是政府通过与项目公司之间的PPP合同，对于PPP项目结构安排中所涉及的政府支持事项提供相关的保障和担保条款，主要为以下几种。
1.收入或使用量担保
常见于交通类PPP项目中，政府作为PPP合同的担保方，保障PPP项目公司一定的项目设施使用量（如收费公路的通行量、水务或污水项目的处理量等）或收入水平。若项目公司的实际使用量或收入低于保证的水平，政府会提供差额补足。
2.法律或政策变更
特别是对于一些法律和政策框架尚未完全成熟的国家，需要政府在项目风险分配中承担法律或政策变更的风险，确保PPP合同对政府的约束力，政府不能单方面的变更PPP合同，并且应该使项目公司免于遭受法律或政策变更的负面影响。但需要注意的是，此类负面影响通常是指额外的经济负担（例如收入降低、成本上升或履约能力限制，并非项目公司不需要遵守新推出的法律或政策）。
3.合同终止时的支付保证
在PPP合同提前终止时，项目公司和投资人通常除了持有可能陷入困境的项目资产外，别无他法回收项目的投资。为了应对这种无法收回项目投资或投资回报的风险，投资人和项目融资金融机构通常要求所在国政府以事先约定的价格来购买整个项目或项目资产。
值得说明的是，通常事先约定的购买价款取回因为触发终止的事项及其原因的不同而不同，甚至可以依据不同的触发事件、相应的购买或要求赎回权的成就条件、通常的价款组成部分，设计出非常复杂的终止时支付义务矩阵。本文对此不作赘述，以后有机会可以专题撰文讨论。以下是某国能源项目的实施协议（Implementation Agreement）中所规定的联邦政府在项目合同终止时的支付义务示例（见下表），供参考。
4.债务承接担保
在一些国家（例如土耳其）的特定项目中，政府会向金融机构提供担保，一旦PPP项目合同提前终止，政府会取代项目公司，通过合同变更的方式，成为原有融资协议的借款方，并履行原有融资协议的相关债务偿付义务。
5.最低服务费保证
在法国和德国等国家的一些PPP项目中，会有一些机制安排，来确保项目公司在运营期所获得的政府付费不会低于约定的水平，这与前述的“收入或使用量担保”的显著区别在于，在这种机制安排下，政府的最低服务费保证与项目的运营水平或绩效无关，而在“收入或使用量担保”中，政府往往要求项目具备良好的可用性水平。对于金融机构来说，PPP合同担保所提供的保护程度，相较于融资担保会弱一些，主要是由于：
担保的主要受益人是项目公司而非金融机构；
在收入及使用量担保中，如果项目公司不能有效控制项目成本或维持一定的可用性水平，仍然有债务违约的风险；
在合同终止时的支付保证中，由于PPP合同的提前终止，涉及较为复杂和漫长的流程，金融机构需要等待相关流程的完成，才能获得偿付。
6.次主权增信
国家担保还往往用于对于次主权机构保证的增信，即上述的某些PPP合同的保障条款是由国家的次主权机构（例如，中央购电公司、州政府或邦政府等地方政府）承诺的，但在某些国家，投资人和金融机构对于次主权机构的履约能力存在较大的担忧，都会要求所在国政府就相关条款的履约提供国家担保。
综上所述，国家担保的类型是多样的，在项目的前期开发过程中，如果判断项目需要所在国的国家担保以提高项目的可融资性，应当注意分析拟投资国政策框架内现有的国家担保的种类、内容、适用条件和申请流程。
对于没有完善框架的国家，可以结合项目实际、金融机构的需求等，与所在国协商合适的国家担保类型。需要特别说明的是，上述国家担保类型并不是互斥的，在某些情景下，可以混合使用，共同作为政府对项目支持措施的一部分。
国家担保的作用
国家担保对于投资人、项目融资金融机构及所在国政府都有相应的价值和作用。
一、降低项目公司违约的风险
PPP项目往往用于具有显著外部效应和公共利益的项目，项目公司的违约可能会带来公共利益的重大损失。
二、缓释需求风险
对于需求风险过高的项目，或政府是唯一/主要使用者的PPP项目来说，国家担保可以有效降低金融机构对于项目公司收入风险的担忧。
三、降低宏观经济风险
在某些国家，由于其国家宏观经济的不确定性较高，为了提升对投资者的吸引力，通常可以对汇率风险和利率风险提供国家担保的缓释措施。
四、降低政策风险
如上文所述，不再赘述。
五、提升社会融资的金额和杠杆
由于国家担保的增信，可以有效提高项目的融资杠杆和利用社会资金的金额。
六、降低融资成本和公共负担
可以有效降低金融机构的融资成本和投资人所要求的回报水平和拉长融资期限等，降低政府付费压力或终端用户所承受的价格水平。
七、可以彰显政府对项目的投入和支持，有效提升投资者对于所在国PPP市场的信心
与国家担保相关的其他考虑事项
一、国别风险的判断至关重要
在海外基础设施项目的投资过程中，不能简单地迷信国家担保，而是要将拟投资国家的国别风险研判作为项目风险防范的第一道关口。对于一个国家或市场的进入很大程度上决定了项目的固有风险水平（“Inherent Risk”），中外企业的投资实践已经证明，风险很高国家的政府国家担保最终并不能有效缓释项目的投资风险。在研判国别风险时，可以综合考虑我国有关政府部门、中信保以及国际信用评级机构对于拟投资国家的风险提示、评价和评级，做出严谨的判断。
二、获得中信保等政府违约风险的保险覆盖
应该结合项目实际，在风险和收益匹配原则下，尽量获得中信保、多边投资担保机构（“MIGA”）或者国际金融公司（“IFC”）等机构的政府违约风险的保险覆盖，降低主权违约风险。
三、尽量争取额外的保障措施
在一些国家，例如某南亚国家，虽然其政府通过实施协议为购电协议的履约提供了国家担保，但考虑到过往项目的情况、其电力市场的三角债问题等，中方企业仍然通过政府间协定争取到了对方政府同意购电机构为项目开立额外的电费支付准备金循环账户，确保循环账户始终具有每月电费22%的余额，以进一步提高电费支付的保障性。
四、关注全面风险
除了通过国家担保对可能的PPP合同履约风险、偿债风险予以覆盖外，投资人还应当关注是否需要所在国政府提供国家担保之外的政府支持以应对其他迫切和重要的风险，例如安全风险。
国家担保是海外基础设施投资项目中风险缓释的措施之一，仅这一个安排就需要细致的考虑、安排和繁杂的谈判、分析工作。我们建议中国企业在海外基础设施投资过程中，要进行细致、审慎地分析和评判，全面考虑项目的风险及各种可能的风险缓释工具的应用，在从项目所在国国家层面到项目具体的合同和建设运营管理上进行周密的考量和安排，以此践行“一带一路”战略、通过风险可控的投资，在整个项目期间顺利获得稳健、合理的投资收益。
来源：国际工程与劳务
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编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt）
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