【光伏】史上最严调控政策落地国家能源局解读《关于2018年光伏发电有关事项的通知》

国家能源局华气能源猎头 2022-04-22

近日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发了《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（以下简称《通知》）。为此，国家能源局新能源司和国家发展改革委价格司负责同志接受了记者采访，回答了记者问题。

问：文件出台的背景是什么？

答：光伏发电是绿色清洁的能源，符合能源转型发展方向，在能源革命中具有重要作用。近年来，在各方共同努力下，光伏发展取得了举世瞩目的成就。我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一。光伏技术不断创新突破、全球领先，并已形成具有国际竞争力的完整的光伏产业链。特别是近两年，新增投产分别达到3424万、5306万千瓦，2017年底并网装机容量累计超过1.3亿千瓦，光伏发电在推动能源转型中发挥了重要作用。但另一方面，也存在光伏发电弃光问题显现以及补贴需求持续扩大等问题，直接影响光伏行业健康有序发展，需要根据新形势、新要求调整发展思路，完善发展政策。

为全面贯彻党的十九大提出的壮大清洁能源产业的精神，促进光伏行业高质量发展，国家发展改革委、财政部、国家能源局根据行业发展实际，自2017年底以来组织有关方面就优化光伏产业规模管理、电价机制以及市场化体制机制等发展政策进行了认真研究，并出台《通知》对2018年光伏发电发展的有关事项进行安排部署。

问：今年光伏发电新增建设规模的安排考虑？

答：经过多年发展，我国光伏发电历经成长起步、产业化发展、规模化发展等阶段，当前发展的重点需要从扩大规模转到提质增效、推进技术进步上来，需要从更有利于健康可持续发展的角度，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，优化发展规模，提高运行质量，推动行业有序发展、高质量发展。这是今年及今后一段时期光伏发电发展的基本思路。对于今年的光伏发电新增建设规模，具体安排考虑如下。

一是合理把握普通电站发展节奏。这几年普通光伏电站发展很快，部分地方出现弃光问题。根据当前发展实际，明确暂不安排各地普通电站建设规模，包括按以往文件明确可自行管理本区域建设规模的省份（西藏除外）。这既是缓解消纳问题，也是为先进技术、高质量光伏发电项目留下发展空间。
二是支持分布式有序发展。近两年分布式光伏一直保持迅猛增长的发展势头，部分地区呈现出发展过快，与电网不协调等问题。针对这一情况，明确安排1000万千瓦左右规模用于支持分布式光伏项目。具体范围为5月31日（含）前并网的项目纳入国家认可的规模管理范围，这些项目纳入中央财政补贴范围。年内建设投产的其他项目由地方根据自身财力、消纳能力等依法予以支持。
三是继续支持光伏扶贫项目。光伏扶贫是国家明确的精准扶贫十大工程之一。按照脱贫攻坚和光伏扶贫的安排部署，今年要下达“十三五”第二批光伏扶贫项目计划。各地要按照精准扶贫、精准脱贫要求，在落实实施条件、严格审核的前提下，及时上报项目计划，我们将会同国务院扶贫办审核通过后及时下达。
四是有序推进领跑基地建设。2017年组织开展了第三期光伏发电领跑基地建设，共有10个应用领跑基地和3个技术领跑基地，合计650万千瓦。考虑领跑基地建设在促进技术进步、产业升级、成本下降、补贴退坡上的显著效果，今年是否再组织领跑基地建设及安排多大规模、何时启动，将视光伏发电规模优化情况再行研究。
五是积极鼓励不需国家补贴项目。目前光伏发电既面临补贴不足的现实问题，也有市场竞争力不足的长远发展问题，在通过各种措施推动光伏发电自身建设成本下降的同时，鼓励各地出台政策支持光伏产业发展，减少非技术成本，降低补贴强度。对于不需要中央财政补贴的光伏发电项目，地方可根据接网消纳条件和相关要求自行安排建设。

需要特别说明的是，培育壮大清洁能源产业、支持光伏发电等清洁能源发展是能源生产革命、消费革命的重要内容。发展光伏的方向是坚定不移的，国家对光伏产业的支持是毫不动摇的。此次出台文件是着力解决当前光伏发展的突出矛盾、突出问题作出的阶段性年度政策安排，是为促进我国光伏行业从大到强，从规模扩张到提质增效，促进光伏企业练内功、强体质，提高核心竞争力。对于今年新增建设规模安排，不是要限制光伏发展规模，只是对需要中央财政补贴的项目优化新增规模、明确各类项目具体要求。对于技术先进、发展质量高、不需要中央财政补贴的光伏发电项目规模是放开的。

问：光伏发电行业的市场化程度已经很高，《通知》为何还要提出要加大市场化配置资源力度？有何具体要求？

答：光伏发电是一个社会资本参与程度和市场化程度较高的能源行业，特别是在项目建设投资方面，已实现投资主体多元化、建设模式多样化。对于项目资源配置，2016年国家发展改革委、国家能源局出台《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》，明确未确定投资主体的普通光伏电站项目需通过招标等竞争方式公开选择投资主体，并提出了竞争性配置项目的相关程序和要求。但从实际情况看，各地落实程度和执行效果不一，不少地区不同程度存在地方保护和限价竞争，有必要进一步加大市场化配置资源的力度，规范和严格资源配置规则。为此，《通知》明确，一是所有普通光伏电站均须通过竞争性招标方式确定项目业主；二是鼓励地方出台竞争性招标办法配置除户用光伏以外的分布式光伏发电项目，鼓励地方加大分布式发电市场化交易力度；三是严禁不公平竞争和限价竞争，并将上网电价作为重要竞争优选条件；四是招标确定的价格不得高于降价后的标杆上网电价。

问：《通知》明确新建普通光伏电站上网电价全部通过竞争性招标形成，不再执行政府定价，具体是如何考虑的？

答：我国光伏发电产业发展已比较成熟，为更好发挥市场机制作用，促进光伏产业健康可持续发展，决定对新建普通光伏电站全部通过竞争性招标形成上网电价。主要有两方面考虑：一是我国光伏发电技术不断进步、成本快速下降，普通光伏电站继续实行标杆电价管理，难以适应市场需要。二是《可再生能源法》及相关政策文件明确规定，对于多个业主竞争同一项目的，要通过市场招标方式确定项目业主和上网电价。《通知》明确所有普通光伏电站均通过竞争性招标方式确定项目业主，上网电价自然也要通过招标形成。此外，电力体制改革相关文件也明确要逐步放开上网电价。

综上，为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快实现光伏发电平价上网，提高光伏行业竞争力，决定自发文之日起，所有普通光伏电站均通过竞争性招标方式确定上网电价。

问：此次光伏发电价格机制调整后，今年光伏发电项目上网电价具体如何执行？

答：本次价格调整可以概括为“两下调一不变”。“两下调”指的是下调一类至三类资源区光伏电站标杆电价各5分、下调分布式光伏发电度电补贴标准5分；“一不变”指的是维持光伏扶贫项目电价不变。具体为：

一是下调一类至三类资源区光伏电站标杆电价各5分。为规范普通光伏电站竞争性招标行为，防止部分项目业主串通高价投标，光伏发电平价上网前，我们将保留普通电站分资源区的标杆电价作为各地招标的上限价格。从今年上半年国家能源局组织的光伏领跑者基地招标结果看，招标电价已大幅低于同类资源区标杆电价水平。为及时合理反映光伏发电建设成本下降情况，决定自发文之日起，新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低5分，即一类、二类、三类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元。
二是下调分布式光伏发电度电补贴标准5分。去年以来，分布式光伏发电呈现高速发展态势，2017年新增装机近2000万千瓦，同比增长约3.6倍；今年1-4月，新增装机近900万千瓦，同比增长约1.8倍。考虑上述因素，并根据建设成本下降情况，决定适当下调分布式光伏发电度电补贴标准，即自发文之日起，新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴降低5分，补贴标准由每千瓦时0.37元调整为0.32元。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电按普通电站管理。
三是维持光伏扶贫项目电价不变。为积极支持光伏扶贫，维持符合国家政策的村级光伏扶贫电站（0.5兆瓦及以下）标杆电价不变，即一类资源区每千瓦时0.65元、二类资源区0.75元、三类资源区0.85元，以更好地保障贫困户收益，助力打赢脱贫攻坚战。

问：国家下一步对支持光伏发展有什么考虑？

答：为提升光伏发展质量，保障健康有序发展，下一步将重点做好以下几方面工作：

一是保障光伏发电消纳。重点抓好国家发展改革委、国家能源局《解决弃水弃风弃光问题实施方案》各项措施的落实工作，完善可再生能源开发利用目标监测评价制度、实行可再生能源电力配额制，充分发挥电网关键平台作用，多渠道拓展本地消纳等；
二是规范光伏发电发展。抓紧出台《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》《分布式光伏发电项目管理办法》，明确建设规模管理和分布式发展的相关要求；
三是推进市场化交易。在试点基础上，出台鼓励光伏发电与用户直接交易的支持政策，有效降低交易费用，继续推进新能源微电网等有利于分布式光伏发展的新业态和新模式；
四是落实优先调度要求。督促电网企业落实节能低碳电力调度原则，优先执行可再生能源发电计划和可再生能源电力交易合同，保障风能、太阳能、生物质能等可再生能源发电享有最高优先调度等级。

相关：再谈光伏“5·31”新政：前景并没有那么晦暗！
文:北极星太阳能光伏网作者:洁尚

摘要：电力体制改革、供给侧改革、产业政策改革，在光伏身上的三重叠加；贸易战中，美国针对我们的“制造业2025”计划中，光伏制造是美方重点打击的重点。在内外夹击下，光伏躺着中枪，这才是光伏政策翻来覆去、颠三倒四，步步严控指标和削减电价的根结。

5月31日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合下发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（发改能源〔2018〕823号），严控光伏发展的基调，引发了全行业前所未有的市场大震动。

形势看似不可收拾，但若跳出光伏看光伏，剖析清楚本论新政的脉络，前景并没有想象中那么晦暗，光伏们也不用太过于揪心，天塌不下来。

笔者认为，分析本轮光伏新政要看如下几个方面。

1.怎么看待光伏补贴的拖欠

目前全国存量电站并网规模约150GW，2017年累计并网130GW，2018年约20GW；按全年满发1100小时算，年实际发电量约1650亿度。国补比例按电价6成算，补贴金额最多也就1000亿元，挤压点水分、考虑到局部并网情况等，全年实际补贴金额约800亿元。

年支出800亿元，这对国家财政支出来说根本不算个事，为啥国家还老拖着不发放呢？

笔者认为，所谓可再生能源基金不够只是个托词，最主要的因素是决策层对疯狂装机量的异常担忧，担心又像金太阳一样，财政的钱拨出去了，电站却大多数烂尾。

如今度电补贴的制度设计是比金太阳初装补贴更科学，但国家能源局（1180亿度）和国家统计局（970亿度）对2017年光伏实际发电量数据统计，相差210亿度。这210亿度点数据上的差异，背后可能涉及到的逻辑，谁也心里没底，这让决策层如何是好啊。

这笔补贴，到底发还是补发？

发的话采取谁家的统计口径，国家能源局是光伏能源最高行政管理部门，统计数据可以作为权威数据；国家统计局是国家级数据的法定输出部门，也是权威机构？

国补已近脱了这么久了，再拖下去国家信用就没了，相信国家的投资企业也扛不住了，行业可能玩完。再不发的话，怎么向举国上下交代？

所以控制增量、清理存量，核实家底，确定最终补发清单与数据，尽快补发拖欠的补贴成了高层的紧迫决策。

2.要从国内改革大局上看光伏

电力体制改革、供给侧改革、产业政策改革在光伏身上的三重叠加，让光伏成了国内改革大局漩涡中的一枚至关重要的棋子。接下来的日子里，在各利益攸关方的博弈对峙下，政策或形势川剧般变脸似的忽左忽右，将成常态。

①电改推进不尽人意，光伏被迫成试点

5号文指导下的电力体制改革，关键性的几个试点其实收效并不大。售电改革狂欢过后，售电公司的努力并没有释放行业性的市场红利，对电力体制的冲击微乎其微，用电大户们反倒吓得胆战心惊。配网改革，雷声大雨点小，国网和南网基本没有给社会资本开口子。市场化交易试点，过网费等关键性边界条件迟迟落不了底，玩家们只能天天摸着石头，不敢过河。

这轮不想放弃行政刚性调控权、又像普遍释放市场红利、还想全民获益的改革，注定步履蹒跚，急需寻找一个新的改革突破口。而光伏作为电力能源系统的独特分子，莫名其妙所谓就成了电改的排头兵。改革成了，利国利民；改输了，250万就业者可以转向电力的其它细分市场就业，不影响大局。故此次釜底抽薪似的光伏调控，在全国范围内根本没有泛起任何浪花，只有央视象征性的公布了一下信息，官民普遍没怎么当回事。

②供给侧改革涉及面广，光伏卷入其中

供给侧改革中，房地产去产能事宜愿违，越改革房价越高涨，但涉及面太广，不好硬着陆。像钢铁、煤炭、化工、有色金属等行业，除了关停以外，也没啥好的手段。

目前，能按市场导向的要求来规范行政权力的行业，也就剩下光伏了。可惜的是对于国家一直强调的供给侧改革，光伏的监管层和制造端似乎一直与改革若隐若离。

长期以来，供给侧（生产型企业）在主导国内光伏市场的发展和光伏电站的建设，2018的上海光伏展，供给侧们把光伏繁荣的泡沫吹到了顶峰；需求侧（投资者）话语权并不重，一直在被动适应供给侧。结果就是光伏行业不自然的卷入供给侧改革的洪流中。；

③过高的补贴比例，光伏成产业政策调整的重灾区

政策性扶持新型产业是后发超赶型国家惯用的产业政策，在中国经济发展的各个时期均扮演了重要角色，其“功与过”经常被各界讨论。

目前，光伏补贴占整个电费收益的比重超过60%，补贴的力度和强度在所有行业中少有。金太阳时期，补贴资金的非透明化操作，监管机构与利益主体的利益输送、利益捆绑等，备受民间弊垢。

为规范对产业的政策性支持行为，利于促进产业扶持政策的体制性转型，光伏再一次被入选产业政策调整的重灾区。

3.中美贸易对峙下的光伏

国内光伏制造业的坚挺，一直是美方的心头大患，欲除去而后快。2011年，美国公布中国企业反倾销税率为18%-250%；2014年，税率提升至27%-165%和28%-50%；2018年1月，对进口光伏产品征收高额关税（4年），第一年的税率高达30%随后递减至10%。

这场中美经济的对峙中，美方列出针对中国的核心清单中，矛头直指《中国制造2025》中新能源、新材料等高科技产业，试图对中国科技和经济发展设置障碍。国内的光伏制造业属于典型的新能源、新材料行业，近些年基本轻轻松松就把欧美的同行灭了。特朗普政府对中国光伏下手，深得美国国内各界的支持。故美方给中方施压，要求中国政府光伏去补贴化、收紧光伏产能就不难理解了。

结论：

现行的行业态势，短期无解，但中长期对供需双方来说，都是发展的黄金期。

1.光伏已经成为国内决策和中美博弈的棋子，其重要性不言而喻。中长期看，一旦达成某种妥协或平衡，光伏发展的下一个黄金期，很快会到来。
2.短期看，行业停车整顿、产业挤压泡沫、增长动能换挡，对光伏影响颇大，怎样熬过平价上网前的最后一公里是异常艰巨的课题。
政策的倒逼，光伏制造业的自救会很艰难，少部分研发产能追求高效率、提质增效，大多数应用产能必须低价格、维持生计，是企业压缩基础代谢成本的必然选择。
3.补贴到位不再是传说。产业或行业的摸底，时间不会短暂；拖欠的补贴，国家层面梳理清楚后，预计2018年底左右，会陆续到位。打压增量必然要用化解好存量，来浇灭行业怨气，给行业更好发展提供资金支持。政策只有张弛有度、左右逢源，才可执行到位嘛。

建议企业摸清家底，完善自家电站各种不足，挖掘发电潜能，拿到更好的收益，而不是留下一堆烂尾或存在安全隐患、发不出电来的垃圾电站。

来源：国家能源局&北极星太阳能光伏网作者:洁尚
编辑：华气能源猎头（微号：energyhunt）
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