领导重大工程有助于政治升迁吗？来自43个项目208位领导的实证考察
本文转载于复杂工程视点。
引言
过去20年间，中国在重大工程建设领域取得了举世瞩目的成就。而这一成就的背后，是中国“集中力量办大事”的体制优势，以及集权政治和精英政治的组织优势，其中就包括用政绩考核来促进地方政府推进重大工程建设，用政治升迁来激发政府官员承担重大工程领导责任的重要政府治理逻辑。
“政绩”本身是一个中性词，而“政绩工程”则成为一个贬义词，其反映的是民众对某些领导为个人升迁，搞出劳民伤财、浮华无效的工程的痛恨。而背后则隐含了三个问题：其一，官员的确将开展工程建设，尤其是重大工程建设作为谋求政治升迁的路径；其二，将升迁机会奖励给错误的人会引起不满并埋没真正为社会建设贡献力量的官员；其三，对重大工程领导者的升迁考核显然需要一个系统全面的评价体系。
围绕以上问题，最新一期《管理学报》的论文《中国重大工程高层管理者获取政治激励的影响因素与作用机制研究》基于重大工程案例研究和数据中心，从我国1990-2012年间43个重大工程中选取208个领导样本，按照个体特征、团队角色、项目属性和业绩评价4个维度，实证研究了19个影响政治升迁的因素（图1），以改进政府对重大工程领导的考核和激励方式，在提高重大工程建设水平的同时实现选贤任能。
图1 政治升迁影响因素模型
升迁比率
统计发现，在208名领导者样本中，117人在工程结束3年内获得了升迁，升迁比例56.3%，年龄最小35岁，最大63岁，平均46.18岁。从图2的整体样本与升迁组样本调入年龄分布直方图可以发现，升迁组平均年龄低于整体样本均值1.51岁。40-55岁为重大工程领导的主要年龄段，而40-48岁为获得政治升迁的高频时段，而在迈入50岁后获得政治激励的概率逐渐降低，55岁后已较难获得晋升。
图2 整体样本与升迁组样本调入年龄分布比较
个体特征
个体特征是对领导者自身特征的考察，主要包括调入年龄、调离年龄、教育水平、专业类型和原职级别5个因素。统计发现：
从年龄指标来看，重大工程调入年龄高于55岁、调离年龄高于60岁时，升迁概率会显著降低，说明年龄门槛是职务晋升的重要筛选条件。
在教育水平方面，随着学历水平的提升，获得政治升迁的概率也伴随提高，从大专到博士的4个级别中，每提高一个学历等级，能提高10.2%的升迁概率。
在专业背景方面，工学与非工学的专业背景在升迁概率上没有显著差异。对重大工程的领导来说，专业技术、经济管理以及综合协调都是重要的能力构成要素。调研中发现，具有多样化的专业背景，尤其是初期由工程技术出身，又选择经济与管理作为继续教育专业的复合型人才受到青睐。
对于原职级别，从副处级到副厅，升迁概率逐渐降低，而到达正厅级后再次升高。说明副厅迈向正厅的路径是一个特殊的“天花板”，在突破后意味着进入新的晋升阶段。
团队角色
与个体特征强调领导者自身不同，团队角色侧重考查领导者在整个管理团队中的角色，主要包括来源性质、岗位类型、专职兼职、任职角色以及项目任期5个因素。统计发现：
与国有企业相比，来自于政府部门的重大工程领导具有相对高的政治升迁概率，这可能源于国有企业相对市场化和多样化的激励手段弱化了领导对政治升迁的追逐动机。
在岗位类型方面，从事综合协调管理比从事工程技术管理的领导具有更高的升迁概率。在专兼职方面，专职者比兼任者的升迁概率要高。
在任职角色方面，担任正职的领导并未表现出更高的升迁概率，反而是常务副职最高，这说明常务副职在重大工程管理序列中的重要性。在正职兼任或虚设的情况下，常务副职通常是工程的实际领导者，并对其他副职行使一定的协调、指导和监督权力，存在一定的“扶正”机会。
在项目任期方面，我们发现重大工程领导的任期与升迁概率之间呈现“U”型变动，小于2年的超短任职和4年以上长任职官员的升迁率高，2-4年最低。对于短任职的高升迁率，这可能源于部分地方政府将参与重大工程作为一种组织“培养”方式，对培养对象给予短期历练后的快速晋升。
项目属性
该部分从重大工程项目的属性特征出发，考察不同项目对领导升迁的影响，主要包括项目是否纳入国家5年规划、项目所在地经济社会发展水平、日均投资强度、项目开工年份4个方面。统计发现：
纳入到国家5年规划的重大工程，其管理者具有相对高的升迁概率，可见，项目对国民经济和社会发展的重要程度会部分转化为对工程领导的倾斜性安排。即使这一安排并未形成制度，但管理属于国家发展计划和国民经济布局的核心项目的确会带来更多的能力展现机会。
对于项目所在地经济社会发展水平，按省域将中国划分为4个不同发展水平等级后发现，越是欠发达地区，重大工程领导的升迁概率越高。发展水平每降低一个等级，官员获取政治激励的概率可平均提高10.8%。其原因在于重大工程对于欠发达地区具有更显著的经济发展和社会贡献，相较于其他产业，管理重大工程的官员更易凸显政绩。另一方面也说明不同发展程度的地区对于工程管理型人才的需求和重视程度不同，西部地区相对落后的基础设施水平更迫切的需要具备驾驭重大工程能力的官员。
对于投资强度，我们发现投资强度与升迁概率正相关性，其原因在于更高的投资强度意味着更多的地方经济增长，进而正向地促进官员升迁概率的提升。
对于开工年份这一时间序列指标。统计发现，升迁概率与时间序列之间呈现负相关性，这说明从上世纪九十年代至今的二十余年间，随着国家基础设施建设不断完善，具有重大工程管理能力的官员在政治晋升锦标赛中的优势逐渐降低，而其丧失的晋升空间或许正被具有金融管理、资本运作等新能力特征的官员所占据。
业绩评价
业绩显然是考核官员的重要指标，我们将其划分为正面和负面两类，正面采用工程获得的科技创新、工程质量类奖项来衡量；负面则采用发生进度延期、费用超支、安全事故的程度来表征。统计发现：
相比于工程质量奖的泛滥化，重大工程获得科技创新类奖项更困难。从升迁概率来看，获得科技创新类奖项这一正面业绩会带来领导升迁概率的提升，而工程质量奖则没有这一效用。
对于进度延期和费用超支，数据显示进度与升迁概率密切相关，而费用则并无相关性。这说明对工程费用的考核与领导升迁还未挂钩。在地方政府债务不断推高，可支配财政增速不断下滑的今天，有必要从政治激励的角度强化对工程费用控制的考核，以遏制费用超支的势头。
在安全事故方面，数据显示发生事故会显著降低领导的升迁概率，说明我国实行安全事故“一票否决制”，不断加强对工程安全事故的惩处力度已经起到了实质性的效果。
政策建议
基于以上分析，从通过政治升迁激发重大工程领导的工作动力和管理积极性的角度出发，我们提出以下三条政策建议：
第一，建议完善重大工程建设工作考核机制。对承担或参与重大工程建设的政府官员的季度、年度管理工作和任务完成情况进行全面监督和审查，实行追责问效制度。
第二，建议重点加强对工程造价控制水平的业绩考核。建议参考工程安全事故对领导晋升的“一票否决制”，将重大工程的投资控制成绩纳入到领导晋升机会的分配机制中去。在已发布的《国家重点建设项目管理办法》和各地方政府制定的《重大工程和重点项目考核办法》中增加和强调工程费用的考核、惩罚与激励措施。明确从政治激励的角度来促进管理者加强费用控制的力度和积极性，坚决遏制重大工程造价超支的势头。
第三，建议降低重大工程短期任职（小于2年）的政治升迁比例，对承担完整项目建设周期管理任务的领导，适当提高其政治升迁率。目前，项目任期与政治升迁率之间呈现“U”型关系，而非线性正相关。鉴于重大工程平均4年以上的建设周期，小于2年的短期任职并不利于积累完整的重大工程建设经验。同时，较高的短期任职升迁概率对政治激励制度的公平性构成侵害，未能体现出工作投入量与激励回报水平间的对等匹配。提升参与完整建设周期的领导的升迁机会有利于提高其工作积极性，更有利于积累完整的重大工程建设经验，从而提升政府的重大工程治理水平。
关注福建省ＰＰＰ咨询中心：