【律动PPP】广州PPP：磨刀不误砍柴工

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作者简介：靳林明律师，君泽君律师事务所合伙人，其在政府和社会资本合作（PPP）领域具有丰富的经验，涉及的行业领域广泛，其主办的多个基础设施项目获得律师业界大奖，其也被评为PPP项目金牌律师。靳律师为国家发改委《基础设施和公用事业特许经营法》立法专家组成员、国家发改委PPP专家库成员、财政部PPP中心法律专家、财政部第三批PPP示范项目评审专家。靳律师正在或曾经担任中山大学岭南学院、北京国家会计学院、厦门国家会计学院等多家机构PPP培训讲师

近日，广州公布了第一批共28个PPP试点项目，试点项目共六大类七个领域，包含地下综合管廊、轨道交通等项目，总投资额超过2,000亿元。广州市政府诚意满满，不仅捧出了一大批地标级PPP项目，还同时颁布了《广州市推进政府和社会资本合作试点项目实施方案》（《方案》），按照“公平、公正、透明，社会、企业、政府多赢”的原则，为PPP项目编制了全生命周期生存指南。

从内容看，《方案》站在以往经验的基础之上，从组织领导、责任落实、选择实施试点项目、规范操作流程等方面对全流程作出深入、具体、合理的指导，从执行层面进一步落实政策精神，旨在通过推动试点项目深化投融资体制改革、吸引社会资本、提高项目建设运营效率。

《方案》仿佛是燥热的PPP市场中一股冷静而稳健的清流，赢得了各方好评，《方案》符合现代性感美女审美观，总体骨感，内容丰满。

第一，在协调机制方面，广州市特意成立了PPP工作小组，由发改委主要负责同志任组长，办公室设在发改委。就实施层面来说，《方案》明确规定PPP项目合同必须根据发改委2014版指南编制。《方案》也并未完全照搬发改委政策，而是将发改委和财政部的相关规定有机融合，比如在实施机构的范围上，规定由行业主管部门或其委托的事业单位作为PPP项目实施机构，企业法人不得作为实施机构，取了个交集。

第二，本着为项目负责的态度，《方案》增设若干审核和审批环节，宁缺毋滥要精品。在实施方案审查程序方面，各部门一审，发改委二审，专业评审小组三审，最后才能提交市政府常务会议审定，获得工作小组批准才视为成功发起，层层把关，工序严格。在审查内容上全面关注项目规划、技术方案、投融资方案、项目绩效产出、风险分配、收费、价格、财务测算等。在审查次数上实施方案两次审查不通过就直接out了，不用再惦记PPP了。方案管理全面升级，可谓是千锤百炼，一副不破楼兰终不还，不成精品誓不休的节奏。

第三，《方案》强调实事求是，不一味PPP，政府财政投资的经营性和准经营项目需要做两套方案，由发改委比选并根据比选结果分流管理，以项目为本，根据事实情况做决断，强化投资分类和投资整合能力。在编制依据上，先评估项目建议书、可行性研究报告，PPP实施方案需根据前述报告编制。

第四，在采购环节，无论采用什么采购方式，通过资格预审必须3家以上，否则应调整方案重新报批。选择社会资本方的标准也“财”“能”并重了，将综合考察融资实力、建设运营管理经验、专业技术能力、信用状况等方面。

第五，在实施阶段则增加了监督力度，发改委重点审核项目组织实施方案与经批准的PPP实施方案的一致性，行业主管部门审批工程初步设计、施工图设计文件。

第六，在工程变更环节，规定建设期间的重大变更需遵循“先审批，后变更”的原则办理相关手续了，运营期间的变更是否参照执行还未可知。

第七，在融资支持方面，将由市金融局建立PPP试点项目政银企社平台，并鼓励担保公司、保险公司发挥投融资优势，为社会资本提供融资担保服务，政府出面为试点项目搭建了融资平台，而加入政银企社平台的金融机构、担保公司、保险公司将优先获得PPP试点项目信息，如此一来，金融机构能够有机会对所投资的项目加深了解，社会资本融资有路了。

第八，在用地等资源配套方面，《方案》赋予发起主体对规划的建议权，发起主体可以对项目规划设计条件、用地范围、控制性详细规划、土地综合开发方案等提出合理意见了。作为最大的资源持有者，政府方意识并作出全方位的支持和改革，诚意感人，社会资本可以对项目规范操作顺利落地更有信心。

第九，《方案》还在发起环节特意加了餐。发起主体种类增加了，四类主体有发起权，社会资本可以作为发起主体并根据企业需要发起项目。当然，此次推出的试点项目，投资额最少的广州大道（天河北路-洛溪大桥）快捷化改造系统工程-洛溪大桥拓宽工程的投资金额也在12亿元以上，投资额最高的项目更是高达近500亿，如此大餐，主要还是一些国企、大型民企有消化的实力，小民企恐怕只能望洋兴叹、有心无力。但是发起项目好处多多，提前了解项目，与政府方沟通接触，取得先机，所以，对于投资额适中的项目，还是会非常受市场欢迎的。除了社会资本方可以发起项目，《方案》还规定“符合规定的国有企业”也可以发起项目，但是符合什么规定才能发起项目呢？《方案》没说，有待进一步的观察研究。

第十，都说PPP像婚姻，成就美满婚姻的道理也不妨多加借鉴，比如婚姻双方要互相体谅互相扶持才能同甘共苦安度一生，很多社会资本方本身有资质，成为社会投资人后却还要招标，这就显得太不体谅了，此次《方案》明确项目公司具备勘察、设计、施工、监理业绩和资质的，可不进行二次招标。不过，此处的“项目公司”是否可以理解为中标社会资本方还有待确认。《方案》还明确了项目公司在实施阶段的主体定位，项目公司成立后作为PPP项目的投资、建设、运营主体，负责办理规划选址、用地预审、环评、节能等手续，委托机构编制报告，组织相关采购等事项。

第十一，追求经济利益是社会资本基因决定的本性，引导社会资本加入公益类项目，如果没有足够吸引力的回报是不现实的。购买服务类项目将来对财政压力较大，《方案》也格外关注涉及政府付费、政府购买服务或者财政补贴的项目。在项目申请报告的核准阶段，由发展改革部门会同财政部门，经过财政投资评审程序，明确工程总投资，作为确定政府付费标准、财政补贴、合作期限的依据。在采购阶段，招标文件需达到初步设计的深度要求，项目公司成立后，初步设计、施工图设计成果移交项目公司。在政府购买服务时，会根据绩效考核以全投资财务内部收益率为基础进行测算，纯公益类项目投资回报有望增加，无疑给社会资本递了一颗定心丸。

第十二，除了定心丸，还有养心丹，给他人做嫁衣的事鲜有人做，但是给自己做嫁衣就要好好的设计好好的裁制，有念及长久的动力了。《方案》规定合作期满社会资本可以有优先续约权，更加重视社会资本方的运营能力和运营绩效了。建设和运营质量当然是取得优先权的重要考核标准，具备优秀运营管理经验的社会资本将更容易受到青睐，运营绩效优秀的企业也将享有优先续约的权限。

“磨刀不误砍柴工”，“昨夜小楼又东风”，哈哈。

【律动PPP】目录：

[1] PPP立法碎碎念

[2] PPP菜鸟上路指引

[3]是前戏，还是高潮_财政部扣款机制杂评 

[4]政府购买服务改革小组的葫芦，到底卖的什么药？

[5]健康医疗大数据，这也能做PPP？

[6]PPP的鬼，迷了谁的心窍？——国务院常务会议PPP新动向解读

[7]我的地盘，谁做主？——片区开发PPP随想

[8]《财政部又要放大招？ ——简评《政府和社会资本合作项目财政管理办法》征求意见稿

[9]掀起你的盖头来，让我看看你的脸--洗尽铅华的PPP长啥样？

[10]PPP大玩家

[11]PPP咨询，能不能站着把钱挣了？

[12]羞答答的玫瑰，静悄悄的开？——发改委PPP新政速评

[13]亲爱的，你慢慢飞，小心前面带刺的玫瑰——再评发改委PPP新政

[14]PPP项目退出机制杂谈：静悄悄的我走了，正如我悄悄的来，我挥一挥衣袖，不带走一片云彩？

[15]PPP项目库BATTLE？我的选择是……

[16]PPP模式中的成本控制：先定一个小的目标，比如……

[17]PPP中的项目资本金，老婆本够不够？

[18]再谈PPP咨询，包治百病的大力丸？

[19]非经营性PPP项目的运营安排：少年不识愁滋味，为赋新词强说愁

[20]“固定回报”，是要问一个明白，还是要装作糊涂？

[21]明股实债，我本善良

[22]回购安排，能否旧貌换新颜？

[23] PPP咨询联合体：如何齐心协力刷副本打Boss

[24]PPP项目中的投资人与项目公司：剪不断，理还乱

[25]PPP领域创新，我要飞的更高

[26]财政部公共服务领域PPP新政速评：红了樱桃，绿了芭蕉(上)

[27]财政部公共服务领域PPP新政速评：红了樱桃，绿了芭蕉(下)

[28]"挂羊头卖狗肉“的”PPP+EPC“，大救星来了？

[29]财政部第三批PPP示范项目评审，绝不是一场风花雪月的事

[30]《政府和社会资本合作项目财政管理办法》：我就是我，是颜色不一样的烟火

[31]《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》：眼前一亮…… 

[32]《政府和社会资本合作项目信息公开暂行管理办法（征求意见稿）》：曾经最掏心，所以最开心

[33]五部门关于城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业新政：东边日出西边雨，道是无晴却有晴

[34]对云南水务水费收费权资产支持专项计划的“庖丁解牛”（上）

[35]对云南水务水费收费权资产支持专项计划的“庖丁解牛”（下）

[36]PPP融资工具之绿色债券：蓦然回首，那人却在灯火阑珊处（上）

[37]PPP融资工具之绿色债券：蓦然回首，那人却在灯火阑珊处（下）

[38]PPP项目中期评估: 千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金

[39]特许经营与垄断：山无陵，天地合，乃敢与君绝

[40]高富帅，白美：PPP融资工具之PPP基金（上）

[41]高富帅，白美：PPP融资工具之PPP基金（下）

[42]不求所有，但求所用：PPP融资工具之融资租赁（上）

[43]不求所有，但求所用：PPP融资工具之融资租赁

[44]项目公司股权变动：股权不是你想卖，想卖就能卖

[45]PPP合作期限：一万年太久，只争朝夕? 

[46]保险资金与PPP：执子之手，与子偕老（上）

[47]保险资金与PPP：执子之手，与子偕老（下）

[48]BOT模式中的资产所有权：秃子头上的虱子？

[49]特许经营再回首（上）

[50]特许经营再回首（下）

[51]为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉（上）

[52]为什么我的眼里常含泪水？因为我对这土地爱得深沉

[53]“才下眉头，又上心头”的PPP：不忘初心，方得始终（上）

[54]“才下眉头，又上心头”的PPP：不忘初心，方得始终（下） 

[55]开发区PPP：春天来了？

[56]广州PPP：磨刀不误砍柴工

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