一篇文章教你读懂PPP

越来越多的繁华大都市建设都是在PPP模式下进行的

近年来，随着城镇化的快速发展，PPP也迅速推广和普及开来。PPP是政府与社会资本合作模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。PPP给城市经营注入了新鲜的血液与动力，有效地化解了地方债务、解决了城镇化资金、拓宽了发展空间，可谓城市杠杆。

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PPP特征

一大基本前提：特许经营

两大实施主体：政府资本、社会资本

三大核心理念：优势互补、风险共担、利益共享

四大政府职能：规制者、合作者、购买者、监管者

五大关键作用：创新投融资机制、拓宽资本投资渠道、增强经济内生动力、促进投资主体多元化、发挥市场配置决定作用

要将特许经营概念和PPP概念的联系与区别搞清楚，首先就要从“项目融资”基本概念说起。项目融资有广义和狭义两种理解。广义项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”。狭义项目融资是指“通过项目去融资”，具体而言，就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益来进行融资的活动。因为狭义项目融资适用于基础设施(路、桥、港口等)、公用事业(电、水、垃圾处理等)、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资源开发(采油、气、矿等)项目，这些项目往往都需要政府的特许授权，因此，狭义项目融资也常常称作“特许经营项目融资”。

企业参与公共产品(含公共服务和准公共产品/服务)的提供，是需要政府授权的，因此，我国官方文件一般叫做“特许经营”，是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。”

上个世纪90年代中国第一轮社会资本参与公共基础设施建设的热潮中多使用BOT (Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)模式或其演变形式，主要是由用户支付；1992年英国则提出了PFI (Private Finance Initiative，私营主动融资)的概念，主要是用于政府支付的公用事业，如学校、医院、养老院、监狱等；之后，国际上（特别是世行和亚开行等）又提出了更广义的PPP (Public-Private-Partnership，公私合作/合营/伙伴关系)概念。

广义PPP不同模式（含政府交付、特许经营、私有化）的递进关系

BOT：PPP早期形式

BOT是应用早、相对简单或典型的特许经营模式。BOT是指政府(主要是省市级)通过特许权协议，授权私营企业(含外商)进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期(通常为10—30年)内向该项目的使用者收取适当(经政府批准的价格)费用，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交(一般是免费)给政府。在我国，BOT是政府通过与外企/私企(上世纪80年代中期至90年代中期)或央企/国企(上世纪90年代后期起)签订特许权协议吸引社会资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作“特许权或特许经营招标”或“法人招标”。微信订阅号PPP项目争端解决（PPPzdjj）发布了一批PPP项目的资料，欢迎关注查看。

其实，BOT本身也是一种统称，共有3种基本的形式：

BOT (Build-Operate-Transfer，建造—经营—移交)，这是经典的BOT形式，项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。

BOOT (Build-Own-Operate-Transfer，建造—拥有—经营—移交)：与基本的BOT主要不同之处是，项目公司既有经营权又有所有权，政府允许项目公司在一定范围和一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低，但特许期一般比 BOT 稍长。

BOO (Build-Own-Operate，建造—拥有—经营)：与前两种形式主要不同之处在于，项目公司不必将项目移交给政府(经政府同意可一直延期甚至永久拥有)，目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命期的角度合理建设和经营设施，以提高项目产品/服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提高，使项目的产品/服务价格更低。按亚开行等国际机构观点，BOO是完全私有化，不属于PPP。

现代交通工具，无论是高铁还是飞机，离不开PPP潜移默化的功效。

除了上述三种基本形式之外，在各国应用 BOT的过程中，出现了很多演变形式，以反映项目的主要特点，例如：

BT (Build-Transfer，建造—移交) ，BOOST (Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造—经营—补贴—移交)，ROT (Rehabilitate-Operate-Transfer，修复—经营—移交)，BLT (Build-Lease-Transfer，建造—租赁—移交)，ROMT(Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修复—经营—维护—移交)等。

其中，BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府则一般在2—4 年内向企业分期支付(即回购)。微信订阅号PPP项目争端解决（PPPzdjj）发布了一批PPP项目的资料，欢迎关注查看。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金往往是事后支付(多通过财政拨款或其它资源如土地补偿)。BT在我国自上世纪90年代末以来大量应用，但因法规不完善、操作不规范，特别是地方政府不顾财政(回购)实力，造成大量地方债务，主要只是解决了政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急，而且，由于企业仅是参与建造，没有参与运营，没有考虑全寿命期的效率提高(我国BT项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵 10—20%)， 2012 年12月已被中央有关部门禁止。

PFI：实现“物有所值”

1992年，英国在BOT的基础上改善和创新地提出PFI概念，强调私营企业的主动性和主导性，而政府则相当于“租用”企业提供的设施/服务。采用这种模式时，政府发起项目，由私营企业进行项目的建设和运营，并按事先的规定提供所需的设施/服务，但有些核心服务如教学和医疗等仍是政府提供。

政府采用PFI的目的在于获得有效的服务，以实现资金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投资建设并持有基础设施和公共服务设施。在PFI下，公共部门在合同期限内因使用私营企业提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给私营企业或交回公共部门，取决于所签PFI合同。英国政府为各个行业制定了PFI的标准合同文本，极大提高了项目实施效率。

由此可以看出，BOT和PFI本质的不同在于政府着眼点的不同：BOT 旨在公共设施的终拥有，而PFI在于公共服务的私营提供。一般情况下，BOT 比较适合用于发展中国家的基础设施项目，依赖于项目自身的运营收入，而PFI多用于发达国家的公共服务项目，尤其是项目自身盈利能力不足的项目，目的是提高公共服务的效率和水平。

由于我国是公有制的社会主义国家，政府一般不太可能完全放弃这些公共产品项目的终所有权，而且，由于我国政府资金短缺，只能多依赖于用户主要支付的基础设施项目而非政府主要支付的公用和社会事业项目，所以BOT 比较适合我国现阶段的国情，这也是我国 BOT 比较流行的原因之一。

现在国际上越来越才多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称，包括 BOT、PFI 等。无论广义还是狭义，PPP 本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者。45 29571 45 13352 0 0 4761 0 0:00:06 0:00:02 0:00:04 4760>

PPP：公私合作关系

PPP通常直译为公私合作/合营/伙伴关系，但在我国，因为过去一二十年以来，这类项目的主要参与者是公有的央企/国企，但也都是以独立法人的形式参与的，因此，PPP译成“政企合作/合营/伙伴关系”更为准确。类似于PFI，PPP的本质是“政府向社会购买服务”，而不是政府投资建设提供这些服务的设施，但如前所述，狭义PPP还强调政府在项目公司中占有股份。

PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。协议通常包含一个政府机构和一个私营公司达成修复，建造，经营，维护，和/或管理一个设施或系统。尽管公共部门通常保留设施或系统的拥有权，私营部门拥有在决定项目或任务如何完成方面的额外的决策权力。

总体而言，广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。但现在国际上越来越才多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称，包括 BOT、PFI 等。无论是广义还是狭义，PPP 本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者。

综上，建议我国 PPP立法中应采用国际学术界和企业界较为认同的定义，即将 PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多种方式，要特别强调合作过程中政企双方的平等、风险分担、利益共享、效率提高和保护公众利益，但不应包括 BT，因为企业没有参与运营；也不应包括 BOO，特别是如果项目所有权完全交给了私营企业。

广义PPP和狭义PPP（1）

广义PPP和狭义PPP（2）

原载/《读城》2015年6月 读城会

文/清华大学建设管理系：王守清 刘云

主编/付强 统筹/雍璐萍

设计/杨焰 制作/李静

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