2016年11月，我公司接受委托承接了大理市洱海环湖截污二期PPP项目（以下简称“本项目”或“项目”）采购合约阶段咨询和采购代理工作。该项目纳入财政部第三批PPP示范项目名单，目前已经成功招标并签署PPP协议，进入履约建设期。回顾这个项目在招标过程中遇到的特殊问题，在比较各种采购方式后，采用了公开招标二阶段招标方法，既解决了项目中生态塘库工程工艺技术不成熟，招标前难以提出明确的技术方案，不利于投标人报价和规避招标后部分工程可能不实施的风险，又创新了PPP项目招选社会资本的方法及分阶段采购文件编制内容。将本项目招标过程编制为案例，希望能给参与PPP项目招投标工作的人员提供一些参考，以推动PPP项目招投标工作顺利进行。

（一）项目建设背景

随着大理市城镇化进程不断加快，旅游业快速发展，洱海流域污染负荷快速增加，污染治理未跟上污染物排放的速度，存在饮用水安全隐患。根据中央及省委省政府领导关于进一步做好洱海保护与综合治理工作，抓好源头的水资源保护与管理、水环境风险防范，带动流域生态环境整体改善的指示精神，大理市政府启动了洱海环湖截污二期PPP项目，与环湖截污一期工程及其他洱海流域污染治理和环境保护工程相呼应，实现“1+1>2”的效果。

（二）项目实施方案要点

1.建设、运营内容

建设内容包括村落污水收集处理工程（包括村落污水收集工程和村落污水处理工程）和生态塘库工程。可研批复估算总投资为178510.10万元，其中：村落污水收集处理工程估算总投资为77879.96万元，塘库工程估算总投资为100630.14万元。项目建设涉及大理市9个乡镇，共56个村委会184个自然村。

运营内容包括：保持设施设备使用功能完好，满足项目运维要求；改扩建形成的村落污水处理系统30套，迁建村落污水处理系统20套的日常维护工作，确保水质指标达到一级A标（GB18918-2002）；确保污水处理站污水处理量、处理率达到100%；已建生态塘库正常运转、排放洱海水质达到地表Ⅲ类水标准；灌溉回用水达到灌溉水标准等。

（二）项目运作方式及投融资结构

1.实施机构和出资代表。市政府授权大理市环境保护局（以下简称“市环保局”）为实施机构 ，授权大理洱海保护投资建设有限公司为政府方出资代表。

2.运作方式。采用DBFO（设计-建设-融资-运营）模式。合作期限内，项目公司拥有项目经营权、使用权及收益权，政府方拥有项目的所有权及处置权。合作期满，项目公司无偿移交政府方。

3.合作期限。本项目合作期17.5年，其中建设期2.5年，运营期15年。

4.股权结构。由政府方出资代表与中标社会资本组建项目公司，项目公司注册资本金设置为项目总投资的10%，政府方和社会资本出资比例为10%：90%。投资双方以货币出资，首期缴纳出资不低30%，在PPP协议签订30日内一次性划入双方约定共管账户，其余出资的到位时间应满足本项目建设进度需求，由双方按照各自认缴的持股比例同步缴纳到位。

合作期限内，政府方出资代表在项目公司不分享收益，不具有实际控制权和管理权，但行使监督权和重大事项一票否决权。如项目公司产生超额收益，政府方按合同约定的超额收益分成比例执行。

合作期内，若项目获得国家、省级、市级的奖励或补助资金，或者争取到国家基础设施专项基金，视为政府方投入，经双方协商同意，减少社会资本融资金额或提前偿还金融机构贷款，调减政府可行性缺口补助额度。资金有特殊用途的，从其规定。

5.融资结构。总投资中，除项目资本金外，缺口资金124956.10万元，由项目公司负责筹集，如项目公司不能顺利完成融资的，由社会资本采取提供连带责任担保或者股东贷款等方式协助解决，确保项目资金及时足额到位。政府方不承担相应的融资风险。

（三）项目核心边界条件

在选择采购方式的时候遇到了特殊情况：首先，本项目包含的生态塘库工程存在工艺和技术尚不成熟，在技术方案不定的情况下开展采购招标活动，各投标人商务报价可能出现很大偏差，需要先确定合理、明确的技术方案。其次，考虑生态塘库工程预期效果难以估测，拟采用一次规划、分段分期实施的原则，先确定一定范围内（示范区）开展相应的初步设计、施工图设计和施工工作，工程是否全部实施取决于已实施工程效果的监测和评价，如达不到预期效果，即使招标，后期工程不再实施，对投标人收益产生影响，需要提前做出风险预案。

针对上述特殊情况，采购人（市环保局，下同）组织专家及咨询机构开展多轮讨论，最终焦点集中在采购方式是采取公开招标（二阶段招标）方式，还是竞争性磋商方式。为此，我们对两种采购方式的差异进行了对比分析：

在对两种招标方式进行对比分析后，考虑招标时间对建设工期影响、技术方案确定方式等因素，经采购人确定并报经市政府审议通过，本项目采取公开招标二阶段招标方法，依据和理由如下：

一是根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）的规定，“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。”、《中华人民共和国政府采购法》中明确，公开招标应作为政府采购的主要采购方式，在实践中公开招标方式也是最规范、最常用的政府采购方式。本项目部分经济技术指标、公司股权情况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构等均已明确，合同草案已经提出，核心边界条件大部分清晰，具备215号文中规定的选择公开招标方式的要求。

二是根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（中华人民共和国国务院令第613号）第三十条“对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，采购人可以分两阶段进行招标。第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，采购人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。第二阶段，采购人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。采购人要求投标人提交投标保证金的，应当在第二阶段提出。”的规定，可选择二阶段招标方式解决子项目—生态塘库工程工艺和技术尚不成熟，通过一阶段招标确定统一的技术标准和要求，作为第二阶段投标人编制技术方案和投标报价的依据。

三是招标文件设置特殊事项说明，对一阶段技术方案权属和补偿方式的确认，以及二阶段投标人报价需要考虑招标工程可能存在不实施风险的处理作出规定。

四是采购工作具体方式拟采用PPP+EPC方式，即根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》（国务院令613号）第九条和财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号文）第九条规定，在公开招选社会资本过程中，本项目采用PPP+EPC方式，即中标的社会资本，同时也将成为本项目工程建设EPC总承包人。

（一）资格预审阶段

1.投标人资格条件

除符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条规定的合格供应商条件，根据项目特点及潜在社会资本参与本项目竞争程度，本次资格预审要求申请人还需要具备主要条件如下：

（1）资产状况。独立申请人或联合体牵头人为已建立现代企业制度的企业法人，以2015年12月31日为基准日, 总资产30亿元人民币及以上；净资产10亿元人民币及以上（以2015年度经审计的财务会计报表为准）。

（2）财务要求。独立申请人或联合体申请人所有成员自2013年1月1日至2015年12月31日每年均为盈利，且年度财务报告应当经具有法定资格的中介机构审计并出具标准无保留意见，财务状况良好，没有处于财产被接管、冻结、破产或其他不良状态、无重大不良资产或不良投资项目。

（3）投融资能力。独立申请人或联合体牵头人应具备为本项目多渠道融资的资源和经验，需提供不低于13亿元融资能力证明资料。

（4）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力。

①专业技术能力。申请人应同时具备履行合同所必须的设备和专业技术能力。其中资质条件具体为：

勘察资质：具备工程勘察综合甲级资质。

设计资质：建设行政主管部门颁发的市政行业甲级及以上资质。

施工资质：具备建设行政主管部门颁发的市政公用工程施工总承包壹级（含壹级）及以上资质，且安全生产许可证在有效期内。

②项目经理要求。本项目拟派的项目经理须具有国家壹级注册建造师（专业为市政公用工程）及具有高级技术职称，同时近五年具备污水收集处理工程（含排水管网工程）、环境治理工程投融资或设计或施工或运营维护等相关业绩。

（5）本次资格预审接受联合体提出资格预审申请，联合体成员不超过（含）4家，由具有独立法人地位的实体组成，应体现投融资、建设、运营优势，并提交联合体协议并注明牵头人及各方拟承担的工作和责任，承诺一旦成交联合体各方将向采购人承担连带责任。

（6）业绩要求。自2011年至投标截止日，申请人至少具有在中国境内3个单项合同额5亿元(含)以上的污水收集处理工程（含排水管网工程）、环境治理工程投融资或设计或施工或运营业绩，或者具有1个单项合同额在5亿元(含)以上的污水收集处理工程（含排水管网工程）、环境治理工程采用PPP模式的项目业绩。

（7）其他要求。本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不得单独或与其他申请人组成联合体参加本次资格预审，但对于已经与政府脱钩，建立完善公司治理结构和现代企业制度，实现市场化运营的融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可以参加本次资格预审。

2.资格预审方法及评标办法

本次资格预审采用有限数量制。通过初步审查和详细审查的申请人超过9家时，评审小组按照评分标准对各申请人进行评分并排序，前9名申请人通过资格预审，如出现总分并列的情况，则企业综合能力得分最高者优先；通过初步审查和详细审查的申请人不足或等于9家时，评审小组不再评分，申请人直接通过资格预审，排名不分先后。如合格申请人达到三家或三家以上，进入本次采购活动下一环节。合格社会资本申请人如不足三家的，由项目实施机构重新组织资格预审。项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够三家的，依法变更采购方式。

资格预审釆用百分制综合评标法，总分100分，分值设定为企业综合能力（35分）、企业业绩（30分）、项目经理资质及业绩（10分）、信誉及承诺（15分）、针对本项目对PPP项目实施的合理化建议方案（10分）。评审小组按照总分由高到低确定推荐通过资格审查候选人的排名顺序，推荐9家申请人通过资格审查。如出现总分并列的情况，则企业综合能力得分最高者优先。

3.资格预审结果

有11家单位组成联合体购买资格预审文件，有10家递交资格预审申请文件，最终有9家通过资格预审。

（二）招标阶段

1.一阶段招标

（1）一阶段招标文件要点

①关于方案设计文件的使用和补偿考虑

本项目村落污水收集处理工程和生态塘库工程需参考已经完成的可研报告，提交详细的方案设计文件。采购人将对投标人提交的合格方案设计文件进行一次性补偿，补偿金额暂定5万元/每份。方案设计文件的有效性条件存在下列情况之一的视为不合格：

●未经授权，擅自更改采购文件内容；

●成果逾期送达；

●成果不符合采购文件规定的成果内容及规格；

●成果图纸和文字辩识不清，内容不全或粗制滥造；

●成果经评审委员会鉴定属明显抄袭的。

②关于方案设计文件知识产权与相关法律问题考虑

●方案设计成果文件的署名权由各投标人所有，所有权归采购人所有，另有约定的除外。评标结束，支付补偿费之后采购人不再归还各投标人提交的有效方案设计成果文件，并有权使用方案设计成果内容的合理要素。

●方案设计成果文件公布前，除采购人及其授权单位之外的任何单位和个人无权以任何形式公开展示有效应征方案设计成果。如投标人违反此项规定，采购人有权收回方案设计文件补偿费用，并追究违约责任。

●采购人有权利和义务在评审结束后公布评审结果，并通过媒体、杂志或其它形式介绍、展示方案设计成果及其评价。

●各投标人提交的方案设计成果应保持原创性，不得包含任何侵犯第三方知识产权的材料，否则由此产生的后果由投标人承担。

●在采购过程中，由采购人提供的所有基础资料（包括：文字、图纸、电子数据）的版权均受法律保护，任何未经采购人同意的拷贝、修改、传播、公开发布等行为都将承担法律责任。

③投标人需结合提交的设计方案制作15分钟PPT，向评审小组做出设计思路讲解。

④不参加一阶段设计方案投标的投标人，不得参加二阶段最终技术方案和商务报价的投标。

（2）评标办法

本项目采用百分制综合评分法，其中：第一阶段评分分值10分，第二阶段评分分值90分，综合得分=第一阶段得分+第二阶段得分，根据综合得分从高到低决定各投标人的排名，采购人根据评审小组的评审报告确定排名第一的中标候选人。第一阶段评审结束后，评分结果公布，等待二阶段评分结果出现后确定综合得分。

第一阶段评分分值10分，分值构成：现状调研分析2分；方案与规划及现状实施的结合2分；方案设计的完整性、可行性、成熟度4分；示范效应2分。

评审小组对有效投标人方案设计文件评审后，全部推荐给采购人。

（3）评标结果

通过资格预审的9家单位，有8家购买了一阶段招标文件，并递交了技术方案，8家提交设计方案有效。评审专家在对各投标人方案设计进行打分的基础上提出，由代理机构将8家投标人一阶段所递交的设计方案作为附件与招标文件一同发给各投标人，由投标人自行优化后编制二阶段技术方案。

2.二阶段招标

（1）明确投标报价要求及结算方式

①报价范围

投标人的投标报价应视为投标人为实施完成本项目招标内容所需的全部费用，包含但不仅限于本招标范围内的项目建设投资、融资成本、运维成本、合理利润、保险、保证期内缺陷的修复补救、税金、政策性文件规定及合同包含的所有风险、责任等各项费用，并能保证投标人完成履行合同所需的一切工作，不论这些价格是否在报价表中单列，投标人在计算报价时应考虑一定的风险系数。

②报价方式

投标人依据采购文件的规定，分别报出总投资、折现率及合理利润率的“优惠下浮率”及投标报价，中标后此“优惠下浮率”作为政府购买服务费（可用性服务费和运维管养服务费）的计价依据，不再调整。

③项目采购控制价

●项目总投资优惠下浮率：本项目由村落污水收集处理工程和生态塘库工程两个子项组成，可研批复总投资为178510.10 万元。投标人就两个子项分别报价，两个子项报价在评分时权重为50%：50%。

村落污水收集处理工程批复概算投资为77879.96万元，总投资优惠下浮率≥5.000%；

生态塘库工程批复概算投资为100630.14万元，优惠下浮率≥3.000%（如示范成功，则生态塘库工程结算按中标的优惠下浮率结算；如示范不成功，则示范区结算不需优惠下浮）。

 ●折现率≤7.000%

 ●合理利润率≤7.000%

注：任何一项指标投标报价超过控制价即为废标

④结算方式

政府付费依据与项目总投资、年度运营服务费、折现率及合理利润率之间关系参照《财政部关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21号）文中补助公式。具体为:

●明确项目建设总造价的含义

在招、投标时“总造价”指以批复的可研“投资估算”为基数×（1-优惠下浮率）的投标报价；

项目施工期间“总造价”指按施工图编制并经审定的“预算造价”×（1-优惠下浮率）；

竣工决算时“总造价”指以“审定决算价”为基数计算的决算造价×（1-优惠下浮率）。

审定决算价为竣工决算时由政府或其授权委托的第三方中介机构审定的各单项工程的竣工决算价。

●明确工程费计价规则、工程建设其他费计价规则、预备费、建设期贷款利息、“审定决算价”中材料（设备）价格的确定方法、年度运营成本及调价机制、税金及附加等认定方法。

⑤投标报价对后续工程可能不实施的考虑及承诺

因生态塘库工艺和技术尚不成熟，生态塘库项目的设计、施工拟采用一次规划、分段分期实施的原则，先确定一定范围内（示范区）需实施的工作内容，开展相应的初步设计、施工图设计和施工工作。示范区建设完成后，采购人组织相关机构和专家对已实施的项目效果进行监测和评价，若示范区实施效果能够初步达到可研预期的经济和社会效益，采购人将对前期设计进行完善和优化，设计文件经相关部门批准后开展其余部分的施工工作。若检测和评估结果不能达到可研预期的经济和社会效益，且经过评估论证，设计优化仍然存在项目实施后不能达到预期效果的风险后，业主将终止该项目后期的实施工作。投标人应充分考虑本项目终止实施导致的项目范围、合同价款及结算价格发生重大变化的风险，该部分风险由投标人承担，采购人将不予任何补偿，已经完成的项目按照招标文件约定的计算方法进行竣工决算。

投标人应承诺充分考虑了生态塘库工程终止实施导致的项目范围、合同价款及结算价格发生重大变化的风险，该部分风险由投标人自行承担。

（2）总体评分和推荐候选人办法

第二阶段评分分值90分，其中：

技术部分总分40分，包括技术方案20分、建设方案与施工组织管理方案10分、运维管护方案10分；

商务部分总分30分，包括项目总投资优惠下浮率15分、折现率12分、合理利润率3分；

企业综合实力部分总分20分，包括投融资方案5分、保险方案2分、投融资、建设、运营及项目负责人业绩10分、法律方案3分。

评审小组根据两个阶段评审结果，按照综合评审得分由高到低的顺序推荐3名候选投标人，如出现总分并列的情况，则按技术部分得分最高者优先。如总分和技术部分得分相同的，按商务部分得分最高者优先。

（3）评标结果

向8家提交设计方案的投标人发出二阶段的招标文件，7家递交了投标文件。最终通过综合两阶段评审结果，排名第一的中标候选人为云南省建设投资控股集团有限公司（牵头人）与中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司组成的联合体，并完成了后续合同谈判和签约工作。商务竞价结果：

①项目投资

●村落污水收集处理工程：优惠下浮率12%，报价：68534.365万元；

●生态塘库工程：优惠下浮率9%，报价91573.427万元；

②折现率：优惠下浮率28.571%，报价5%；

③合理利润率：优惠下浮率7.429%，报价6.48%；

④服务周期：17.5年。

本项目根据项目特点采取公开招标两阶段招标方法，第一阶段主要评审投标人提交方案设计，第二阶段在优化、合并一阶段方案设计基础上，各投标人提交技术方案并投标报价，第一阶段和第二阶段招标按照10%:90%设定权重分值，最终根据综合评分确定预中标候选人。通过这种方式，既能选出设计能力强、综合实力强的社会资本，又能在技术方案相对统一的基础上通过多指标竞价实现充分竞争，显著减少政府付费支出，经招标后，根据中标价计算政府运营期补贴支出与实施方案测算相比，减少政府运营期补贴支出69949.06万元，降低率为21.16%。同时，在分阶段的招标文件中，明确采购人对各方提交方案设计文件产权保护条款，约定部分中标工程可能不再实施的风险，招标文件综合了财政部和国家发改委关于政府和社会资本合作文件相关内容编制而成，创新编制了PPP项目二个阶段招标文件及合同草案特定条款，具有典型性和推广价值。

（一）制定采购方案上会批准，在采购工作内容、要点及时间计划获得政府支持的前提下，确保采购工作顺利实施

我们在接受本项目PPP采购咨询和采购代理业务后，通过前期调查了解到本项目采购需要解决的难点和问题，制定了《大理市洱海环湖截污工程（二期）PPP项目采购阶段咨询和采购代理工作方案》，对采购工作组织形式及采购方式选择、采购原则和资格要求、投标报价要求及结算方式、竞标条件和评标办法、采购咨询及采购代理工作的组织机构搭建和保障措施、采购工作流程等内容进行了详细的策划，方案中包括政策文件依据和多种采购方式对比分析，提请采购人组织各部门及专家讨论，集中各方讨论意见，修改完善招标方案后报市政府审议后实施，做到了采购工作内容、要点及时间计划获得政府支持的前提下，采购工作得以顺利实施。

（二）首次将二阶段招标方法运用在PPP项目采购招标过程

二阶段招标是将国际竞争性招标和国际选择性招标相结合的一种国际通行招标方式，我们国家相关文件规定来源于《中华人民共和国招标投标法实施条例》，这种招标方法不是一种完全独立的采购方式，而是在招标采购活动中作为公开招标或邀请招标的一种特殊执行程序和招标方法，即在选取公开招标或邀请招标方式后，招标过程不是一次完成，而是分两个阶段完成，一般适用于技术复杂的大型招标项目。本项目在分析比较公开招标二阶段招标方法和竞争性磋商方式后，选取公开招标二阶段招标方法不仅创新了PPP项目采购招标社会资本的方法，同时在招标文件编制过程中，结合PPP项目特点，对不同阶段招标文件要点、评标办法进行了创新，整个招标程序规范、有序，投标人能够按照不同阶段的招标要求积极参与，最终结果保证了在充分竞争、公开公平的基础上招选中标社会资本、降低政府付费支出并确保项目及时开工建设，实现多方共赢。

（三）一阶段方案设计在评标专家评审后，充分发挥投标人的作用，全部提交投标人进行合并、优化

在8家投标人提交方案设计文件后，评标专家针对本项目技术标准和要求提出了三点意见，并建议对一阶段设计方案的汇总和运用采取以下两种方式：一是，聘请第三方设计单位将本次得分排名前三的投标人所递交的方案设计进行优化、合成。二是，以本次得分最高的投标设计方案作为主方案，得分排名分别为第二、三的设计方案为辅助方案，其余方案可作为参考，同时发各投标单位进行优化。

鉴于本项目属于洱海保护治理七大行动中的一项重点工程，且项目时间紧、任务重，评审专家组建议采用第二种方式对设计方案进行汇总、运用；在优化、合成过程中应当采纳评审专家提出的三点意见。

经采购人向政府请示，同意采纳了专家意见。从二阶段采购文件提交技术方案反映，这种方式充分发挥了各投标人的专业优势和技术特点，有利于采购人获得更为合理的技术方案。

（四）二个阶段评分办法，均强调技术方案的重要性，综合评分结果实现了采购人招标需求

针对本项目所含生态塘库工程工艺技术无法事先明确的情况下，在二个阶段招标分值设置中，一阶段评分分值为10分，二阶段技术部分分值40分，二个阶段综合评分后决定预中标候选人，技术方案分值所占比重较大，体现了采购人对本项目招标重对技术方案的重视度，整个招标评分办法较为合理，最终结果也实现了采购人招标需求。

总之，随着大量PPP项目完成“一方案二论证”进入采购合约阶段，招标代理机构从业人员应该充分关注PPP项目招投标的特点，关注PPP项目合作周期长达10年以上，招选合适的合作伙伴对PPP项目成功运行的重要性，在PPP项目招投标过程中充分考虑到各相关利益方诉求，不断提高招标工作的质量，如招标方式的选择、招标文件的编制、评标办法的设置、招标流程的运作等，以最大程度规避招投标风险，保障PPP项目进程的顺利推进。

【延展阅读】

【1】为什么竞争性磋商是PPP项目的主要采购方式

【2】PPP与政府采购有何关联

【3】权威解读——PPP项目采购管理的那些事儿

【4】PPP项目与非PPP项目竞争性磋商有啥区别？看看对照表吧

【5】PPP项目政府采购方式中，“竞争性谈判”与“竞争性磋商”究竟有哪些区别？

【6】PPP模式大潮流入中国政府采购

【7】政府购买环境服务能否借鉴PPP？

【8】PPP项目政府采购方式的选择及采购流程

【9】PPP项目采购中的质疑和投诉之考量