李开孟：PPP模式下政府购买服务的新内涵
来源：开孟观察；摘自：《中国投资》2015年第10期
公共服务的提供可以采用公共部门直接提供（即传统采购模式），或者在政府的规制约束下通过私人部门直接提供（即私有化模式），以及在PPP模式下通过特许经营、政府采购和股权合作等方式提供。其中，PPP模式下政府购买服务的项目运作模式，在英国被称为PFI（Private Financing Initiative）模式，在法国被称为CP（Contract of Partnership）模式，仅是向社会提供公共服务的众多方式之一。
我国政府制定政府和社会资本合作（PPP）模式的相关政策，主要借鉴了英国PFI的经验，并将政府购买服务的内涵进行了极大地扩展。我国目前发布的几十项国家层面的政府文件，绝大多数文件所称的PPP，实际上讲的是英国的PFI，或者是法国的CP，且都按照政府购买公共服务的思路对PPP项目提出规范性要求，但其指向主要是特许经营项目。正确理解PPP模式下政府购买服务的真正内涵，对于促进我国PPP模式的健康发展意义重大。
国际上普遍认为PPP模式有两种基本类型，一是使用者付费类特许经营PPP模式，二是政府购买服务类PPP模式。无论采用哪种模式，只要是提出采用PPP模式，都强调要求由私人部门来负担项目的建设投资。也就是说，PPP模式强调政府退出项目初始投资，政府财政资金仅根据项目运营绩效进行补贴或购买服务。
两种模式的主要区别，在于回收项目建设投资和运营成本的方式不同。对于使用者付费类PPP模式，要求采用特许经营的方式，向项目产品和服务的使用者收取费用，用以回收项目建设和运营成本，这种模式主要适用于能够建立市场化运作机制，能够明确锁定项目产品或服务的使用对象，能够向使用者收取费用的各类基础设施和社会事业投资项目。
对于政府购买服务类PPP项目，则通过政府向项目提供的公共服务支付购买费用来回收私人部门前期建设投资及运营费用。这类项目往往难以锁定具体的受益对象，或者难以向使用者收费，只能由政府通过税收等方式筹集财政资金完成公共服务的购买。
政府购买服务类PPP模式，在英国称为PFI，在法国称为CP。英国由于基础设施和社会事业投资建设领域的私有化程度很高，使得使用者付费类特许经营PPP模式很少使用，绝大部分PPP项目都是PFI项目，因此英国习惯上将PPP和PFI两个概念等同使用，即英国所讲的PPP，就是指政府付费类购买公共服务PFI模式，但英国同时不否认，在广义的PPP概念中，也应包括特许经营PPP模式。
与此对照的是，法国基础设施和社会事业投资领域私有化程度相对较低，目前还存在大量特许经营项目，认为特许经营和政府采购公共服务同属于PPP模式的具体实现形式。
政府采购公共服务可以采用运营维护合同（Operation and Maintenance，O&M）、管理合同（MC）、租赁合同等多种模式。我国当前由于受到投融资体制及经济发展阶段的影响，特许经营仍然是我国PPP的主要采用模式。随着我国市场化程度的提高，尤其是财政体制改革的推进，“小政府、大社会”公共治理格局的形成，政府采购类PPP模式在我国PPP中的地位将逐步提高。
同时，由于当前我国政府投资在引导社会投资，促进基础设施和社会事业健康发展方面仍然具有举足轻重的重要地位，使得股权合作成为当前阶段我国PPP模式的重要实现形式之一。我国当前不宜提出政府投资从PPP模式中退出。因此，特许经营、股权合作和购买服务同为我国PPP模式的重要实现形式。
《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
《中华人民共和国政府采购法实施条例》规定，政府采购所需的财政性资金，应纳入预算管理。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。因此，根据我国现行法律法规规定，“政府采购”必须要有财政资金的投入，必须纳入政府部门的预算管理。政府采购所形成的债务必须体现为政府负债。
但是，我国政府出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）却明确提出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）要求，所有PPP项目都要经过识别、准备、采购、执行和移交等环节进行运作，并根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度履行采购程序。
国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）进一步明确要规范PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，并提出财政部门要强化统筹协调，会同有关部门对相关要求的落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。
因此，目前全国各地普遍认为，我国所有类型的PPP项目都属于政府购买服务项目，都应该纳入政府采购的框架体系，不应该再履行我国已经实施数十年的基本建设程序，并且得到国务院的肯定和支持，已经形成全国共识。
我国将所有PPP项目都视为政府购买服务，源自于我国制定的很多PPP政策文件，主要借鉴英国财政部推广应用PFI的相关经验。如前所述，英国PPP和PFI两个概念通用，是因为英国很少有特许经营项目。特许经营和政府购买服务分属于PPP的不同类型，得到全世界的普遍认可。
我国政府《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）要求，应在全国范围内选择一批以“使用者付费”为基础的项目进行PPP示范。也就是说，我国目前所推行的纳入“政府采购”流程管理的PPP项目，绝大部分不属于政府购买服务类PPP项目，而是属于“使用者付费”类的特许经营PPP项目。
政府付费类PPP和使用者付费类特许经营PPP项目的关键区别是二者的付费机制不同。政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。
PFI的概念起源于英国，且英国是采用政府付费型PPP模式（即PFI模式）最充分的国家。但据英国基础设施局（IUK）提供的数据，PFI占英国整体公共部门投资的比例也仅有11%。PFI仅是政府购买公共服务的众多方式之一，而不是全部。
也有学者认为，应该从广义的角度去理解“政府采购”的内涵，不能狭隘地认为政府财政资金的投入才是政府采购。对于基础设施和社会事业项目，特许经营公司向使用者收取费用，实际上是政府对项目实施主体授予了公共服务的收费权，这种收费权的让渡也是政府付费的一种重要体现方式。我们认为，这种理解与我国建立市场经济体制的改革方向明显不符。
在市场经济条件下，落实企业自主权，企业向使用者收取其提供产品和服务的费用，是企业经营自主权的重要体现，这种权利不是政府的让渡，更不是政府的恩赐。将基础设施和社会事业项目的使用者收费视为政府付费，将使用者和政府视为一体，并因此将使用者付费类PPP项目纳入政府采购的范畴，不符合市场经济环境下对项目运作的基本认知。
我们强调不能将特许经营视为政府采购，不仅是基于逻辑分析所得出的结论，更是基于完善我国PPP项目监管机制的需要。
如果过分强调从财政资金的投入（事实上，一些特性经营项目根本没有财政资金投入）的环节对PPP项目进行监管，过分扩大政府采购的范畴，就会削弱从国家经济发展战略、行业规划、准入标准、法律法规等层面对PPP项目进行监管，就会脱离我国现行的工程项目基本建设管理程序，仅强调通过物有所值评价和财政承受能力评价，通过财政资金投入及采购方式的合理性分析来代替整个项目的可行性研究和项目评价工作，造成我国工程项目管理体系的混乱。
我国当前完善PPP项目监管体系，应从促进国家PPP事业健康发展的高度，按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，明确提出特许经营项目不属于政府购买服务，不应再按照政府采购的思路来评价特许经营项目。
同时，对于政府采购类PPP项目，应明确评价的重点，应在可行性研究和项目评价的基础上，将采用PPP模式（实际上是英国的PFI模式）与传统政府采购模式进行对比分析，确保从项目全生命周期角度分析，采用PPP模式能够提高政府采购服务的质量和效率，降低采购成本。
项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、服务产出标准（Output Specification）、关键绩效指标（Key Performance Indicators）、财政支付方式、项目融资方案和财政支付成本等要素，确保实现激励相容，提高公共服务的质量和效率。
同时，要明确推广应用真正的政府付费类PPP模式对推动我国财政体制改革的重要作用。当前我国公共服务领域的政府采购改革不到位，仍然呈现“大政府、小社会”的运作特征，大量公共服务仍然由公共部门直接提供。我国虽然已经启动政府采购公共服务的改革，但仍然处于初始的启动阶段。所以，我国政府采购服务类PPP模式的运用范围仍然狭窄。
随着我国在政府购买服务领域体制机制改革的不断深化，通过PPP模式探索政府购买服务的实现路径，在我国推广运用的潜力很大。这种探索有利于培育专业机构的服务能力，深化财政体制改革，提高公共服务供给的质量和效率，降低公共服务的提供成本。
在实际操作方面，应按照PPP模式运作理念的要求，沿着政府购买公共服务这条主线，研究制定出台采购主体资格的确认，采购价格的形成，采购程序的规范，采购服务标准的制定，以及跟踪、监测、绩效评价等活动，努力构建一种长期的、稳定的、专业性的、互惠共赢的政府和社会资本合作伙伴关系，切实提高公共服务的质量和效率，而不是把精力过多地放在基础设施和社会事业领域使用者付费类特许经营PPP项目上。将特许经营项目视同政府购买服务项目，不仅造成思路混乱，也不利于PPP模式在我国的健康发展。
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