完善PPP“新规则”不意味着要它扛起所有问题

中国经济导报 记者潘晓娟

日前举行的2017年中国投资协会PPP年会的主题是“聚焦PPP新规则、新格局、新领域”，其中“新规则”即关于PPP立法的问题尤为引人关注。众多专家学者围绕着今年7月21日，国务院法制办会同国家发展改革委、财政部共同起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》（以下简称“《条例》”）进行了激烈的讨论，成为了此次年会最大的热点。

亮点

  总体来看，《条例》的发布确实得到了大多数专家学者们的肯定。
  

  像君合律师事务所高级合伙人刘世坚就称其为我国PPP发展中的“里程碑”。
    

北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民也表示，现在有很多企业、投资者正逐渐将投资目光转向PPP领域。但他们最担心的，就是PPP到底能不能长久。“从这个角度上讲，《条例》这样一个步骤、一个举动，代表了国家将推进PPP模式作为一个长期政策的决心，对关注PPP的各方堪称一个‘定心丸’，意义重大。”
    

上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎指出，从2014年开始，掀起了新一轮PPP发展高潮。在三年多的时间里，其在促进我国投融资体制改革、拓宽融资渠道等方面，都取得了很多成就。但同时，实践中也暴露出了一系列问题，包括顶层设计不完善、法律制度缺失、对民营资本的保护不足、咨询机构能力不足等，尤其是PPP项目实施过程中跟现有的法律法规存在很多矛盾，如何进行协调更是各方关注的重点。“可以说，这三年多来，参与PPP各方都深刻体会到，通过制度设计、法制建设进一步改进PPP发展环境的紧迫性，《条例》的出台可谓顺应了大家的呼声，是国家规范PPP发展的重要举措之一。”
   

 在年会上，作为起草《条例》的参与者，来自国家发展改革委法规司法规一处的赵成峰处长介绍了《条例》中的一些亮点：首先，体现简的思路，即在程序设计上力求简，没有新增的程序，反而尽可能简化审核程序、批准程序，体现简政放权；其次，突出政府和社会资本权利义务的配置，尽可能清晰界定权利义务的边界，有助于解决后续出现的争议和权利义务的错配；最后，体现了机制的多元化，第一个层面体现在《条例》更多地关注了公共服务的保障、监管，第二个层面是在争议解决上体现多元化思路，允许仲裁，允许协商、和解，以及诉讼的机制，与国际接轨。
  

 现代集团总裁丁伯康也总结了《条例》的四大亮点：其一，包容性，照顾到了方方面面的思考和对未来工作的指导作用；其二，创新性，突破了以往将PPP仅作为减轻政府债务或者是作为融资的工具的狭义理解，从政府投资体制机制的深化改革，以及对于未来基础设施和公共服务效率提升方面，都做了一些制度上的创新安排；其三，前瞻性，针对当前如何规范现有市场问题，未来如何进一步用国际通行的模式再结合中国特色进行有力推动，预留了一定的空间；其四，规范性，《条例》对于规范国内推进PPP当中的一些问题，有明显的加强。例如，在PPP项目运营的领域、操作流程，以及在未来政府年审制度上，都提出了较具体的要求等。
  

 在张燎看来，“分工不分治”是《条例》的一大进步。《条例》规定，国务院有关部门在各自的职责范围内，负责政府和社会资本合作的指导和监督。政府和社会资本合作的综合性管理措施，由国务院有关部门共同制定。国务院建立政府和社会资本合作工作协调机制。合作项目实施方案经本级人民政府审核同意，本级人民政府应组织有关部门对合作项目实施方案进行联合评审。“这样可以一定程度上避免‘政出多门’的情况，‘联合评审’的机制也弱化了牵头部门的角色。”

不足

 说到《条例》存在的不足，各方代表畅所欲言，年会现场气氛颇为活跃。
   

 像赵成峰就谈到，PPP立法对于现实应给予更多的关注。具体来说，就是对一些乱象要究其根源，《条例》对问题导向还需做更多的改进。“个人认为，今年PPP发展的关键词就是规范，但《条例》在规范上，或者在政策导向上还有进一步完善的余地。”
    

丁伯康认为《条例》在深度上有待加强。主要表现在PPP项目推进的具体操作方面，比如金融政策、税收政策、土地政策等方面现在还有很大问题。
    

盈科律师事务所高级合伙人闫拥军则从一个律师的角度，指出《条例》中的一些不足：如PPP合同的性质到底是行政性质还是民事性质，现在在条例中给了一定的答案，但不是很明确。“个人认为，《条例》确实坚持了问题导向，并对问题提出了解决方案，但其还是有一定的不足。”

 陈民作为一位咨询师，掌握着大量数据，从中也发现了一些问题。他认为，《条例》中的表述是“公共服务项目和基础设施领域”，这是传统的表述方式，也确实契合国际上对于PPP领域的定义。但通过对目前落地的PPP项目分析，其中区域综合开发的项目，在数量上占比为5%，在投资规模上占比为10%。而区域开发是中国特有的一类城镇化项目，这类项目在立法的地位上对它的承认是不够的。另外，我国这两年做了很多新概念的尝试，比如海绵城市、智慧城市、综合管廊，新的概念跟传统边界比较清楚的项目外延已经不一样，“由此，个人认为，如何扩展PPP适用范围，与中国城镇化建设的特色相适应，这是很重要的一件事情。”

完善

目前，《条例》还在广泛征求意见的过程中，由此在年会上代表们各抒己见，提出了许多完善《条例》意见和建议。
  

 像张燎就提出，未来的PPP立法，应着力两个方面的调整，来寻求行业的进一步改善和提升。其一，通过立法在组织架构、管理架构上做调整，重点是要明确管理的程序和合作的机制，尤其是政府方的；其二，PPP市场主体结构的调整，目前我国PPP的市场主体结构中，政府方和社会资本里面的承包企业非常强势，而金融机构、专业运营商则相对很弱，未来可以通过立法采取制度设计、推进管理等措施，调整这些市场主体的力量对比，“这样，可能会使我国PPP发展更加健康。”

 而陈民就期待未来能够解决好合同管理和行业管理之间的关系。具体来看，20年前的PPP项目合同，普遍很复杂。究其原因，很大部分来自当时的制度环境，而如今我国的制度环境有了很大改善，但PPP项目合同依然很复杂。“个人认为，这其中在管理方面，完全可以进行一定程度的简化。具体来说，就是应把我们的PPP项目的管理和行业管理统筹起来。体现在立法上，则是应跳出技术立法的视角。”
  

 刘世坚对《条例》的建议有3点：首先，PPP立法应是框架性立法、体系性立法，而不应是工具性立法；其次，应更多做划定边界的定义型的立法，理清市场上一些模糊的概念；最后，PPP立法应立足现实，锁定共识，并为目前还解决不了的工具和操作的问题留出接口。
    

张燎也同样表示：“不应指望在一部法律里面解决所有的问题”。在他的设想中，应构建一个金字塔状的PPP法律制度和技术规范体系，《条例》应该是目前位置最顶上的，应是框架式的，着重于重要主体之间的法律关系，包括一些重要核心概念、意义等；而通过下一位阶的行政法规、法令和技术指引，构建与之呼应的进一步的细节文件。

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