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中国PPP产业大讲堂，连接企业资源的另一种方式
作者：贺沛，来源：PPP产业大讲堂
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财预〔2017〕87号文件强调“严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围”。任何PPP项目都应兼具公共性和运营性。单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性（棚改等公益项目除外），它们都不具备PPP模式运作的条件，政策也不允许。如果把运营内容与土地一级开发搭配起来，或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备PPP模式运作的条件了。
财预〔2017〕87号文件再次强调土地一级开发不允许使用政府购买服务，而财预〔2017〕62号文件又鼓励发行土地储备专项债券解决土地一级开发的融资问题。因此，可以预见未来土地储备专项债券的发行将成为土地一级开发主要融资渠道。本文从土地一级开发的收益模式、二级开发的PPP项目操作要点等方面进行了全面梳理，并结合操作此类项目的实务经验进行了简要解析。
一、PPP土地开发的政策问题
（一）土地开发PPP模式运作的范围和条件
PPP模式是政府近年来鼓励的一种投融资运作模式。PPP模式的本质是公共基础设施和公共服务的市场化运营，它包含两个重要涵义：一是公共（益）性，二是运营。
任何PPP项目都应兼具公共性和运营性。单纯的土地一级开发不具备运营性质，单纯的土地二级开发不具备公共性（棚改等公益项目除外），它们都不具备PPP模式运作的条件，政策也不允许。如果把运营内容与土地一级开发搭配起来，或者把公共内容与土地二级开发搭配起来，就具备PPP模式运作的条件了。
项目用地是PPP项目建设和运营的基本要素。土地一级开发是否捆入项目以PPP模式运作的判断依据是：土地一级开发成本是否入PPP项目总投资。据此，一般有几种情况：第一，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发（征地、拆迁、前期基础建设等），将熟地直接打包入PPP项目。相关开发成本由政府投入，不计入PPP项目总投资。第二，政府相关部门已经完成了项目所需用地的一级开发，但相关开发成本计入项目总投资。第三，生地直接打包入PPP项目，社会资本方按合同要求承担土地一级开发的施工任务，相关开发成本计入项目总投资。显然，后两种都属于将土地一级开发纳入PPP项目运作模式中，在实践中也非常普遍。第一种则更为规范，只有财力充裕并且对长远负责的政府才具备条件。
土地二级开发必须与公共内容结合起来，才具备PPP模式运作的条件，如：产业园区开发、产业小镇、养老综合开发（小镇）、文旅小镇、科技小镇、体育小镇，等各种各样的综合开发和特色小镇。由于项目原本定位的公益性质，项目的收益不能覆盖成本，因此可以（根据规定）以资源性补偿的方式把二级土地打包入其中，通过土地相关收益对项目进行补贴，形成了附带二级土地开发性质的各种园区和小镇。
（二） PPP土地一级开发的政策可行性存疑，但实践普遍
关于土地一级开发是否适宜打包入PPP项目中，现有的政策法规解释比较混乱。例如，财金[2016]91文指出，PPP项目主体或其他社会资本不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。但国土资发[2007]277、国土资发[2012]162以及财综[2016]4则指出，土地收储和前期开发的相关工作应由土储部门承担，但前期开发中的基建工作还需通过公开招标的方式选择有资质的第三方单位进行。
总之，关于PPP土地一级开发的政策解释比较混乱，各家理解也不同。在实践中，一般含有少量土地一级开发的项目，会将其打包入PPP项目中，含大规模土地一级开发的园区或小镇也会将土地一级开发纳入PPP模式中。类似华夏幸福、万达等各大上市公司及央企在运行园区和特色小镇项目时，普遍把土地一级开发打包入项目中，实现土地一、二级联动开发。
（三）87号文禁止土地一级开发的政府采购服务模式
87号文严禁将土地一级开发作为政府采购服务的方式运作。
虽然PPP模式也包含政府付费类，但PPP与政府采购服务是两种不同的投融资模式。首先，政府采购服务没有经过物有所值评价、财政承受能力论证和严格的实施方案审定，难以保证项目的运营性和风险合理配置。其次，政府采购服务要求是三年以内（政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排），而PPP项目要求是十年以上；再次，所有PPP项目的政府付费受到10%的公共预算支出的限制，而政府购买服务则不受此限制。
总之，87号文针对的是此前许多土地一级开发以政府购买服务的方式，直接由平台公司或其它公司承担的运作模式。87号文并没有针对含有土地一级开发的PPP项目。
（四）土地一级开发的收益模式：来自土地收入，但不得挂钩
单纯的土地一级开发是不适用于PPP模式的，因为土地一级开发不涉及运营。但是土地一级开发包含大量的基础设施和公共设施建设内容，打包入项目是符合PPP模式应有之义的。
土地一级开发的主要收入来源为土地出让收入，但不得挂钩。第一，一系列国土和财政的相关法规都严格限定了土地财政收支两条线的原则，也即土地相关收入只能进入国库。第二，PPP付费模式中的政府付费和缺口补助，都可以以财政列支，既包括一般预算，也包括政府基金预算（土地）。简而言之，土地出让收入必须进国库列入收入预算，然后再通过支出预算从国库转出来。
针对现有部分园区开发类PPP项目对土地收支两条线的模糊化处理、甚至违规操作，一系列规范文件都要求把项目收益来源与土地分隔开。例如，财综（2016）4号《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》指出，项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得已项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。财金[2016]91号文指出：“PPP项目主体或其他社会资本……不得变相取得土地收益”、“PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩”。
实践中，PPP付费来自政府基金预算比例也较低。政府基金支出预算中的支出科目中征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等科目都是可以用来偿还开发成本。但实际上，由于时间不匹配（土地开发的周期一般为2~3年，PPP模式的付费周期则至少10年），以及地方政府意愿，政府基金支出预算土地支出主要用于作为新一轮的土地储备或者其它，PPP付费来源主要还是来自一般预算支出。并且近年来，预算调整也不断提高了政府基金预算调入一般预算的比例。
（五）二级土地开发：“两招并一招”
根据我国土地法规，PPP项目用地可以通过无偿方式和有偿方式取得。无偿方式主要是指划拨，有偿方式主要是指出让、租赁和国有土地使用权作价出资入股，其中出让方式有包括招、拍、挂和协议出让。
PPP的社会资本采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购；土地出让则必须按照《土地管理法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定进行。因此，依法采购的PPP项目社会资本方有可能摘不到项目包含用地。这种情况一般有两种解决方式：第一，社会资本方可在PPP合同中约定不能成功摘地的补偿措施或替代解决方案。第二，采取“两招并一招”的操作模式。
“两招并一招”即以公开招标的方式，将采购社会资本与土地出让的招标同步进行。财金〔2016〕91号、发改投资〔2016〕2231号、国土资厅发〔2016〕38号都为“两招并一招”提供了依据。如财金〔2016〕91号）规定：“依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”
另外，“两招并一招”原则上只限于PPP项目用地， PPP项目包外的宗地不在此列。
（六）涉及土地二级开发的PPP项目操作要点
一般涉及建设内容的PPP项目，如果社会资本方自己可以承建项目建设内容的，可以通过公共招标的采购方式，把社会资本方与建设施工承包方同步选定。
涉及二级土地开发的PPP项目，由于土地二级出让必须走招、拍、挂的方式进行，根据相关法规，也可以通过公共招标的采购方式，把社会资本方与二级土地用地者同步选定。在具体操作上主要有几点注意：
第一，在PPP项目立项和规划阶段，考虑到要把经营性用地打包入PPP项目。因此，用地规划、与PPP项目捆绑都必须得到国土部门的确认并完成手续，例如：列入年度供地计划，规划、用地预审等。
第二，项目立项之后，国土部门与原项目业主组成联合实施机构。在采购咨询机构进入后编制PPP项目的实施方案之时，要对项目的公益性、运营性、风险、财务测算、缺口补贴等相关问题进行严格的评估。尤其是二级土地开发模式、产业导入及项目盈利模式及风险，是评估的重要环节。
第三，社会资本招标与土地招标同步进行。社会资本公共招标要一般要通过资格预审、招标公告等程序；土地招标也要进行工作方案制定、招标文件编制、公告等程序。至于以谁为主，可能通过政府协调。
第四，招标结束之后，中标社会资本方不仅与实施机构签订PPP合同，还要与国土部门签订土地出让合同，并在规定的时间内缴足土地出让金。
第五，PPP项目进行时，涉及土地用地变更、抵押担保等事项，应获得联合实施机构的同意。
二、操作要点
（一）单纯的土地一级开发PPP不可行，应赋予项目运营性。可以考虑包装成为产业（工业）园区或者特色小镇PPP项目，赋予项目好的概念和规划，既符合公共性，又能获得收益。把一级开发纳入PPP项目总投资，并把相关建设施工任务通过公开招标方式交给社会资本方。
这种涉及土地一级开发的园区PPP项目，虽然法规上存疑，但当前普遍都是这样运作的。
（二）PPP项目合作期至少是10年。
（三）项目收益来源可以是土地出让金，但不能形式上挂钩。土地收支两条线是铁则，土地出让金必须先进入国库，再以基金预算（或者调入一般预算）支出的形式对项目进行补助。
（四）必须要求政府把项目的缺口补助纳入财政预算（包括一般预算或基金预算）。金融机构融资时，会强制要求缺口补助必须纳入财政预算，并且会要求PPP项目入库。
（五）为了减少政府财政补助支出，可以增加二级土地供地额度。
（六）考虑土地出让金周期（两三年）与PPP项目回款的期限（10年）匹配问题，可以将土地滚动开发。
（七）可以引入央企，组成联合体社会资本方。联合体协议就施工比例、融资条款等达成一致。
（八）二级土地联动不存在法规障碍，可以实行“两招并一招”。————
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