PPP还是BOT？——对高速公路项目运作的思考
本文发表在《交通内参》2016年第6期，交通内参是由交通运输部新闻中心主办，主要针对我国交通运输行业热点及重点问题，邀请业内专家进行研究，并提出政策建议，作为交通运输行业领导决策参考。
近两年，PPP已经成为热门词汇之一，各行各业都在推进PPP，而PPP在快速升温的同时，也面临“落地难”的问题。作为特许经营最成功的高速公路模式，BOT已有多年成功的运作经验。而在推进PPP的过程中，由于增加了更多的审批环节，延缓了项目推进进度，一些高速公路规划项目的实施受到了影响。因此，建议在高速公路领域，按照“分类推进、循序渐进”的原则，有地方财政投入的项目，按照财政部门的PPP流程推进；无地方财政投入的项目，还是按照原有的BOT模式运作。
（一）管理权责不清晰，审批流程环节长。
首先，国家发展改革委与财政部都在争取PPP的主导权。作为基础设施公私合作的管理部门，国家发展改革委与财政部在基础设施PPP及特许经营合作方面的管理职责不清。2014年5月，财政部PPP工作领导小组正式成立。随后，国家发展改革委也推出了80个PPP示范项目，并重新启动特许经营立法工作。自2014 年下半年开始，财政部、国家发展改革委陆续出台了20多项政策。在这些政策文件中，国家发展改革委立足于特许经营，财政部立足于PPP，二者管理范畴基本一致，但管理方式差异较大。2014 年年底，财政部成立PPP中心，承担PPP工作的政策研究、信息统计等职责；2016年年初，国家发展改革委与欧洲经贸委签订谅解备忘录，将建立PPP中国中心。
其次，国家发展改革委与财政部对PPP的认识有一定差异。第一，在PPP适用领域方面，国家发展改革委鼓励一切泛基础设施，而财政部倾向于市政公用类行业。第二，在PPP运作模式方面，国家发展改革委2724号文列举了经营类（BOT，BOOT）、准经营类的（BOT，BOO）及非经营类的（BOO），没考虑存量项目。在财政部列举的6种模式中，4种与存量相关。第三，在社会资本资格方面，国家发展改革委认为地方融资平台也能作为社会资本参与，而财政部在最早的要求中明确将本级政府所属的融资平台排除在外，认为凡是符合现代企业制度的企业法人均能作为社会资本参与。第四，对实施机构的要求，财政部认为必须是政府的职能部门或者是行业的主管单位，而国家发展改革委认为只要是地方政府授权的单位就可以，对单位的性质不作要求。第五，涉及到投资人选择的问题，国家发展改革委起草的《招投标法》和财政部起草的《采购法》，对投资人的选择有不同的要求。企业在具体项目操作过程中，难以分清适用于哪个体系，而两个部门又都有责任，令企业感到迷惑。
最后，审批环节长，落地过程难。按照财政部相关文件要求，一个PPP项目需要经过项目识别（项目发起、项目筛选、物有所值评价、财政承受能力论证）、项目准备（财务模型构建、风险分配方案优化、项目交易结构、回报机制设计、项目实施方案撰写）、项目采购阶段（市场测试、设置资格预审条件、核心边界条件）等五个环节19道程序。项目能否成功，至少会涉及发展改革、财政、土地、规划、住建、银监会及行业主管部门等，各个部门都从不同的角度推进PPP，有不同的意见和做法，企业往返于审批部门，阻碍了项目进程，增加了投资风险。
（二）政策体系不完善，可参照案例少，都在摸索着前行。
目前，国家还没出台特许经营法和PPP法，虽然国家发展改革委与财政部都发布了大量的PPP政策文件，但多是一些大而化之的指引，普遍没有具体的实施细则，尤其是行业实施办法，导致在PPP项目执行过程中涉及许多细节性问题难以处理。如存量项目边界的确定、新建项目的报价、采购方式的选择等，这些具体问题在已经出台的政策中并不明确，再加上PPP在我国真正兴起才两年，属于新事物，仍处于探索阶段，可参考的案例并不多，无论是法律制度的完善，还是项目风险的规避，都需要摸着石头过河。因此，当项目变得无法可依、没有惯例可循的时候，问题就会接踵而至，项目推进的不确定性加大，落地的比例也就大幅降低。
（三）社会资本积极性高，但投资能力弱及对政府信用存在疑虑，多持观望态度。
由于地方政府信用背书，PPP项目受到社会资本青睐，据统计，社会资本投资主要集中在交通、税务等领域，税务占29%，交通占24%，市政占23%，因为这几个领域有多年的BOT或BT成功经验，相关审批流程完备而且有一定的收费保障机制。但在其他领域，社会资本对政府信用存在疑虑，持观望态度较多。
首先，一些地方的公用事业价格调价机制不够明确，项目未来收益的不确定性较大。其次，有些地方往往把未来收益不好的项目交给社会资本，在选择投资人过程中厚此薄彼。第三，政府存在信用问题，尤其是遭遇政府换届，新官不理旧事，导致部分项目成为烂尾工程（难以按期回款）。最后，一个PPP项目动辄10年，最长可达30年，投资规模大，收益相对较低，社会资本尤其是民营企业投资能力有限，对这类项目会非常谨慎。再加上受经济下行影响，很多企业目前只能处于观望状态。
PPP模式为缓解政府基础设施供给与社会需求之间的结构性矛盾提供了方向，使一些尚不具备投资条件的项目变为可能，有助于提高公共设施和服务的供给能力和效率，未来政府还贷收费公路发展空间有限，PPP模式将是收费公路发展的主要方向。但由于我国高速公路正处于建设高峰期，每年投资需求较大，而财政支出能力较小，高速公路建设可持续资金来源是行业发展的主要矛盾，而非是BOT还是PPP模式选择问题。
（一）PPP是国际上高速公路普遍采用的模式，而BOT才是我国高速公路主要推动者。
PPP、BOT、TOT是国际上普遍采用的三种高速公路投资运营模式，政府希望通过社会资本的参与引入其他资金来源，减少财政的债务压力，从而控制资本支出预算。此外，政府也希望充分利用社会资金和技术，通过激励机制，以提高交通基础设施供给效率。在世界公路建设实践中，相比完全由政府提供模式，通过PPP或BOT模式，交通基础设施供给效率明显提高。
短短30年，我国高速公路建设规模就超过美国，成为世界上通车里程最多的国家，这主要归功于通过BOT模式，充分调动社会资本的积极性和主动性。我国已建成的12万公里高速公路中，地方交通集团（平台）占60%至70%，上市公司占10%至15%，建设施工企业占10%至15%，民营及外资接近10%。整体而言，除了政府直接投资建设外，剩余40%左右的高速公路基本上是通过BOT方式建立起来的。
（二）交通运输需求与财政支付能力是高速公路主要矛盾，而非具体模式选择问题。
我国高速公路建设已经开始向边远、非主干道转移，面临着桥隧比较高、投入规模巨大的现实，而交通流量又相对较少，在现有的收费政策下（最长不超过30年收费，收费标准平均0.45元），大量高速公路难以收回投资成本。截至5月22日，财政部PPP中心已经入库159个高速公路新建项目，总投资规模1.29万亿元，平均每公里造价1.12亿元。多数项目通过使用者付费难以满足投资回报要求，若没有政府补助，社会资本实在难以完全投入。实际上，民营资本进入高速公路领域主要是在20世纪末至21世纪初，目前，由于投资收益难以达到预期，民营资本正在逐步退出高速公路领域。
车购税作为统筹区域平衡的中央专项资金，是公路投资建设的主要财政资金来源，但每年仅有2000多亿元，而且很大一部分还要用在普通公路及航道建设中（2015年全国公路建设投资规模达到1.65万亿元）。尽管高速公路收费收入有3500亿元（2014年），但由于大量的还本付息，高速公路收支缺口达1360亿元（2014年）。可见，高速公路发展的主要矛盾是财政支出能力不足与交通投资需求大之间的矛盾，并非选择高速公路建设及管理模式的问题。
（三）BOT原则上属于PPP，但在具体管理上差别较大。
无论是财政部文件、国家发展改革委的政策文件，以及学术界的观点，BOT与PPP是统一的，普遍认为BOT是PPP的一种具体实现方式，强调的是社会资本提供本应由政府提供的产品 。具体到高速公路行业，由于属于准公共产品，按照特许经营政策，采用BOT及使用者付费的模式，由社会资本提供基础设施并通过使用者付费的原则获取合理回报。在此过程中，尽管政府没有财政资金投入，但在建设用地上普遍采用划拨用地，用远低于市场价格的方式提供建设用地，因此，在高速公路建设过程中，实质上也有政府的投入，与PPP 模式强调政府和企业共同投入、风险共担的原则相一致，只是在具体项目风险分担过程中，投资风险主要由企业承担，工程烂尾或维护不及时影响到政府的声誉，政府也承担了一定的运作风险。在原有的高速公路BOT项目过程中，主要由交通部门来主导，发展改革部门主要负责项目立项审批，财政部门主要负责列入财政预算并进行资金拨付。这种模式运转过程中也曾经出现过问题，如腐败及工程烂尾等问题，但随着招投标制度的推进及市场准入资格体系的建立，这套体系已经成熟，市场证明是行之有效的方式。而目前推进的PPP模式，业务的推进主体由行业主管部门转向财政部门，财政部门对所有项目要进行财政可承受能力论证，并且PPP项目不能超过财政收入的10%。这种管理模式的转变，有利于遏制行业管理部门超前建设的冲动，长远来看，有利于交通基础设施平稳有序的发展。但在当前宏观经济低迷的情况下，交通基础设施也肩负着拉动国民经济的重任，而且在我国西部地区，高速公路建设也肩负着改善地区生存环境、提供普适服务的重任 ，但这些项目在当地进行财政可承受能力评估是很难通过审核的。因此，在PPP模式下，高速公路建设的步伐势必会降低。
完全按照财政部PPP的指引，高速公路项目要经过五个程序、19个节点，审批环节及工作量大幅增加；单一项目财政能力论证及路网整体财政能力论证均没有统一认识；PPP项目不能超过财政收入10%；可行性研究报告期限只有两年有效期；特许经营期限不超过30年；由专家库评审，而且评审时间仅为一天……诸如此类的政策，与当前的高速公路项目建设的实际需求相距甚远。
因地制宜，不搞一刀切，分类推进高速公路特许经营
我国发展PPP总共才两年时间，目前的政策依据均为部门规章，相关配套措施还不完善，尚处于摸索阶段，推进PPP在交通领域应用，不能一蹴而就，需要循序渐进。
（一）地方财政投入作为PPP还是BOT是取舍关键。
我国推进PPP模式的根本原因在于控制地方政府债务规模，通过物有所值及财政可承受能力论证，确定是否需要并由社会资本投资建设该项公益基础设施。在我国高速公路30年的发展过程中，资金来源原则上由四部分构成：中央车购税投入、地方财政投入、银行贷款及投资者资本金投入，但在实际过程中，地方财政并未真正投入到高速公路，或很少投入到高速公路，高速公路主要还是依靠车购税资金及银行贷款及部分投资者资本金投入。从资金投入角度看，由于高速公路投资过程中地方财政并未投入，就没有必要论证地方财政能力能否承受，因此，也就没有必要走财政部门的PPP管理流程。
BOT项目更多地是由社会投资者经营决策，如果在没有财政投入的情况下，社会投资者仍然认为符合企业投资要求，就没必要进行地方财政可承受论证，即使需要财政投入，由于投入也是中央财政，即交通建设专项资金，地方财政部门也无权确定投入范围及金额，地方财政也没有必要论证地方财政的可承受能力。从推出PPP模式的目的看，结合高速公路建设的实际情况，建议将地方财政投入作为PPP还是BOT的取舍关键，有地方一般财政投入的项目，按照PPP模式报批；如果没有地方财政投入，就按照BOT或“BOT+EPC”模式，用原有的程序办理。
（二）资产及权益分离，降低社会资本投入，清晰政企边界。
中央车购税资金对高速公路项目的投入分为两类，一类是股权投资，一类是财政补助。股权投资由于属于权益类投资，即使政府投入部分不确认收益，但由于资产需要折旧摊销，无法减少项目开通后的亏损，对项目投资收益无直接影响。
另一类是财政补助，即财政投入不计入项目资产，不确认收益，由于不计入资产，社会资本的实际投入就会降低，投资收益就会提升，但根据目前的税务政策，财政补助要缴纳所得税，由于项目处于在建期，费用可以资本化，项目公司建设期无亏损，无法抵税，因此，25%的所得税使得政府的补助效益大幅度降低。
目前交通基础设施领域真正的公私合营或PPP案例，有北京地铁4号线、京台高速公路北京段、深圳外环高速公路。由于深圳市及北京市地方财政充裕，对项目的投入能力较大，这几种模式很难在其他区域推广。但是，北京地铁4 号线的思路可作为其他高速公路项目的借鉴，具体可由政府授权代表，用车购税资金承担征地拆迁或部分独立桥隧的投入，形成资产后租赁给公路运营企业，财政投入不进入运营企业的财务报表，社会资本仅核算自身投入部分。当然，地方财政能力较强的区域，可参照深圳或北京的案例，由社会资本依据项目未来经营期内的收益现值作为投入依据，不足部分由政府承担。
（三）严格市场准入制度，明确风险分担机制。
高速公路PPP模式特许经营期经历的时间长，普遍在25年至30年之间，参与者较多，关系错综复杂，风险贯穿于项目特许经营期的全过程。高速公路建设从立项、预可、工可、施工图设计到投资建设，涉及周期较长，而且近年来征地拆迁费用大幅攀升，工程材料价格波动较大，导致诸多高速公路最终的建设成本远高于当初的设计，部分项目甚至高出预算50%。与此同时，高速公路工可报告基本上由地方交通设计院编制，社会投资者主要依据工可报告来投资，多数高速公路建成通车后，流量及收费标准均达不到预期，最差的情况甚至开通后的交通量只达到预测的 9%。由于缺乏相应的收益补偿机制，导致许多高速公路大面积亏损，而这种亏损只能由社会资本来承担。
（四）发挥存量资产带动作用，降低投资者当期亏损。
公私合营强调风险共担、收益共享，然而，地方政府在投入过程中缺乏相应的资金来源，而大量高速公路存量资产又由地方管理，部分存量资产有较好的当期收益，完全可以通过存量资产对新建高速公路进行交叉补贴。
我国接近12万公里的高速公路存量资产，50%以上属于收费还贷公路，按照相关政策，这部分资产属于财政性资产。由于这些项目建设时间较早，成本低且属于骨干路网，是优质的公路资产，在推进PPP模式的过程中，可发挥存量收费公路资产的带动作用，将收费还贷公路纳入吸引社会资本的财政支出中。以青岛海湾大桥为例，海湾大桥投资规模超过100亿元，按照当时的测算，作为经营性收费路桥，海湾大桥在25年内难以收回投资。为此，山东省政府批准将平行的胶州湾高速公路的剩余收费权作为财政支持，无偿交由海湾大桥公司运营，作为对海湾大桥投资的支持，从而满足了社会资本的投资回报要求。
（五）出台符合实际情况的PPP及BOT实施细则。
我国高速公路发展至今有30年的历史，已经形成完备的市场化投资建设政策，这些程序经过几十年的运作基本成熟。作为在中国公私合作最成功的高速公路行业，按照财税体制改革的精神，推动PPP模式，关键是要立足于高速公路建设实践，巩固已有的成功经验，简政放权，创新管理模式。因此，高速公路公私合营项目，应按照已有的公路基础设施建设管理程序，结合国家财政管理体系改革的要求，结合PPP的政策法规，逐步优化管理措施。
根据目前PPP或特许经营的相关政策，涉及到发展改革、财政、交通、地方政府等相关部门，而且政府采购的主管部门为财政部门，如果将高速公路项目视同PPP的政府采购服务，这就需要按照一般政府采购程序办理，这就可能将高速公路30年来形成的成熟投资建设体系打破。考虑到高速公路建设的专业性，以及在公私合营方面成熟的管理体系，应由交通主管部门牵头完成项目的规划设计、投资招商及运营管理。为此，国家需建立高速公路PPP（BOT）项目的操作指引，并简化项目审批程序，在此过程中还需进一步优化相关政策。如：尽快对《收费公路管理条例》进行修订，出台中央车购税资金补贴经营性高速公路的政策，废除收费公路权益转让的审批政策，出台高速公路运营管理的政府负面清单等。
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