谈谈如何做PPP实施方案、物有所值评价以及
财政承受能力论证的评审工作
随着多方面加强PPP运作的规范管理，目前，各地对PPP实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的评审工作更加重视。但是，在实际操作中，相关评审的组织又五花八门，面对这一乱象，相关部门很有必要进一步就相关工作做出规范。笔者这里以财政系统的流程为例，就如何做PPP实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的评审工作提出几点不成熟的意见：
一、相关评审的政策依据
从目前的政策看，PPP实施方案的评审，没有明确的规范；而对于物有所值评价和财政承受能力论证做了明确的规定。在财金〔2014〕113号《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中规定，项目实施机构应组织编制项目实施方案，财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。其中，财政部以财金[2015]167号和财金[2015]21号分别做出了物有所值评价和财政承受能力论证的指引。
在物有所值评价方面，规定财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量；在财政承受能力论证方面，各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作，财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作，必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。
二、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的关系
从目前的实际操作看，在各地也已出台的实施方案模板中，往往在涉及项目可行性必要性部分，需要谈到项目物有所值评价、财政承受能力论证的结论。而项目物有所值评价、财政承受能力论证则本身则是依据实施方案做出。同时，在做物有所值评价时，涉及PPP值的计算时，PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。
三、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的评审操作现状
目前各地各级对于这三个文件的评审，采取了不同的操作方式，主要是以下几种方式：
（一）单项物有所值定性专家评审制：
即财政部门会同行业主管部门（或项目识别确定的实施机构，下同）组织对专业咨询机构做出的物有所值定性评价文案进行专家评审，定量评价及综合文本直接由专业咨询机构做出，财政承受能力论证由财政部门自行或委托专业咨询机构做出，实施方案直接由政府以某种会议形式（如行政首长办公会、常委会、PPP领导小组会等）审核；
（二）物有所值定性定量评审制
财政部门会同主管部门组织对专业咨询机构做出的物有所值定性评价、定量评价及综合文本进行评审，财政承受能力论证由财政部门自行或委托专业咨询机构做出，实施方案直接由政府以某种会议形式（如行政首长办公会、常委会、PPP领导小组会等）审核；
（三）实施方案、物有所值专家评审制
主管部门组织专业咨询机构拟订实施方案，并送财政部门审核修订后，由主管部门或财政部门联合组织专家评审；财政部门会同主管部门组织对专业咨询机构做出的物有所值定性评价、定量评价及综合文本进行评审，财政承受能力论证由财政部门自行或委托专业咨询机构做出，实施方案再由政府以某种会议形式（如行政首长办公会、常委会、PPP领导小组会等）审核；
（四）全面专业评审制
专业咨询机构做出实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证，财政部门会同主管部门及相关单位（如拟出资机构、其他政府相关部门）对实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证组织专家进行联合审核，再连同审核结论一并交政府审核；
（五）其他方式
还有的地方进行物有所值定性评价书面评审等方式。当然，还有很多政府直接由专业咨询机构做出实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证后，由主管部门和财政部门分别直接发文批准等等。
四、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证评审的操作建议
（一）评审内容
虽然目前并没有实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证评审的操作文件，但是鉴于前述的评审依据以及相互关系，并结合现在政府机构的实际能力、咨询机构的专业现状等因素，尤其是规范PPP项目的现实需要，应该对实施方案、物有所值（定性、定量）评价、财政承受能力论证全部进行审核。评审以对实施方案、物有所值（定性、定量）评价、财政承受能力论证进行联合评审为宜。
（二）评审组织及流程
1.审核方式和职责
审核应该包括专家审核和行政审核两项内容，专家审核作为行政审核的参考依据。
专家对评审结论负有专业审核责任，行政部门对评审结论负有行政决策责任。
2.专家审核
（1）评审准备
①文案（含资料、政策依据、打分标准等等，以下所称文案同）准备
由行业主管部门负责实施方案、物有所值（定性、定量）评价文案准备，财政部门准备财政承受能力论证文案准备。两者均也可委托专业咨询机构负责准备。
②专家选取
由当地PPP领导小组或相关机构，选取经济（财政、资产评估【涉及存量】、会计、金融等专业）、行业（项目所属行业、PPP行业两方面）、相关规划设计环境建设工程技术和项目管理（如有新建改扩建等）、法律等方面的专家。为保证全面覆盖，以不低于7人单数为宜。
对于现场专家，实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证可以由全部专家参与评审。同时，由于财政承受能力论证的特殊性，也可以单独对财政承受能力论证设置经济、法律专家（亦选取单数）评审。
为切实保证专家队伍建设，各地以当地PPP领导小组或相关机构主导，建立与PPP相关的专家库，明确相关制度并进行规范动态管理。
（2）评审
①召开评审预备会议，发放评审资料，解答评审专家疑问
②对实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证进行评审
评审依据相关依据和表格，对物有所值定性评价实行打分制，对实施方案、物有所值定量评价、财政承受能力论证实行票决制。
根据以上结果，集中或分别得出通过或不通过的评审结论。同时，对评委提出的修改意见，也做出评审结论，存在重大修改意见的，修订后可以采取二次评审。
（3）其他相关工作
评审提出意见的修改、相关信息的报送等工作，由评审准备的相关单位负责完成。
3.行政审核
（1）评审准备
由行业主管部门负责实施方案、物有所值（定性、定量）评价文案准备，财政部门准备财政承受能力论证文案准备。两者均也可委托专业咨询机构负责准备。
（2）评审
物有所值评价由行业主管部门和财政部门按照联合发文的程序（或依据各自专门制订PPP物有所值审核的规定）进行审核，并联合行批复文件。
财政承受能力论证由财政部门按照内部发文审核程序（或依据财政部门专门制订PPP财政承受能力论证审核的规定）进行审核，并自行发布批复文件。
PPP领导小组拟订实施方案审批制度并报当地政府审批发布，依其规定，实施方案由PPP领导小组报请当地政府行政首长办公室或相应机构审批，政府组织项目涉及的部门联合审批，并发布批复文件。
（3）其他相关工作
同专家审核一样，评审提出意见的修改、相关信息的报送等工作，由评审准备的相关单位负责完成。