其他

说明

在2016年度湖南省社科规划办立项批准的30项省级法学课题中,人和人律师事务所申报的《PPP模式中政府的风险管理与行为规制研究》课题获得湖南省社科基金年度项目立项资助,这是此次唯一一项以PPP理论为核心研究对象的课题。人和人律师事务所将首发该项课题的相关理论成果,并在近期持续推出系列文章,敬请关注!


《PPP模式风险的实证考察与分析》

前期回顾(点击下方标题即可阅览)

(一):国际失败案例

(二):中国失败案例回溯

(三):PPP模式风险的基本特征

(四):PPP项目的宏观层面风险类型

(五):PPP项目的中观层面风险类型

(六):PPP模式的微观层面风险类型

(七):“利益冲突”视角下的PPP项目风险根源

(八):PPP模式的固有缺陷


 作者 

潘萍

江帆

自2014年,财政部与发改委先后发布有关推广适用政府与社会资本合作模式的通知与意见以来,中国的PPP模式进入到新规制下的飞速发展时期,无论是投资总额还是项目数量均出现了大幅增长。据财政部全国PPP综合信息平台项目库第7期季报资料的显示[1]:截止至2017年6月末,全国入库项目共计13554个,累计投资额16.3万亿元,覆盖31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。其中,已签约落地项目2021个、投资额3.3万亿元,覆盖除天津、西藏以外的29个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个领域,落地率34.2%(落地率指执行和移交两个阶段项目数之和与准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和的比值,不考虑识别阶段项目)。6月净增入库项目422个、投资额5,164亿元;净增落地项目93个、投资额1,483亿元。而如前所述,不仅PPP的项目运作充满了各种复杂风险的挑战,同时该模式自身也存在着难于克服的固有弊端。因而,作为PPP模式适用的决策者与PPP项目运作的主导者,政府应当同时警惕PPP规模化推广适用后所可能引发的各类风险,如财政风险、垄断风险、民营化风险、发展规划风险、服务供给风险等。

[1]资料来源:http://www.cpppc.org/zh/pppjb/5422.jhtml


   一、财政风险   


在很多人看来,PPP是解决地方债务的“利器”,还能提高建设与服务供给的效率,但其实并不必然。债务视角下的PPP融资是否果真优越于传统的政府举债模式?或者说,PPP在暂时解决当期财政支出问题的同时,是否会使政府的债务问题变得更加严重?对这些问题的判断目前仍然还存在着较大的争议。但较为直观的逻辑事实是,由于充满风险性的PPP融资相对昂贵,并总会转化为项目的成本而由政府买单,因而如果被无度滥用,项目风险便可能转化为财政风险,进而形成债务危机。

例如,1989至1994年间,为弥补交通投资能力的不足,墨西哥政府推行了大规模的“收费公路工程”计划,通过PPP模式将55条公路的收费权特许授予给私人部门。这一“计划”的推行虽然确实吸引了超过100亿美元的私人投资,并促进了这一时期的高速公路建设,建设里程从1989年的4500公里迅速增长至1994年的9900公里。但是,由于快速推进的项目特许经营方案设计并不合理,建设成本普遍超支,市场收益低于预期,再加上1994年12月该国爆发的“龙舌兰酒危机”导致比索大幅贬值,23家私营项目公司因而纷纷倒闭。为此,墨西哥政府不得不成立专门的政府信托基金来接手经营这23条已经陷入营运困境的收费公路,同时还需代替破产公司向各家银行及建设公司偿付总额高达76亿美元(相当于当时该国GDP收入的1%)的债务。再如上个世纪90年代,为鼓励私人部门参与公用事业投资,哥伦比亚政府也推出多个机场及收费公路的PPP项目,并给出了优惠性担保。但截止到2005年,由于项目收入低于预期,哥伦比亚政府按照协议向私人部门支付的“担保”费用便已高达20亿美元。与此同时,这些项目的运营期限还普遍长达30-50年,因而哥伦比亚政府未来的“担保之路”还极其艰难与漫长。还如08年世界金融危机爆发后,葡萄牙政府为刺激国内经济增长,滥用PPP模式变相举债,结果直接引发了2011年葡萄牙政府的财政危机,不得不向欧盟寻求援助,并受到欧盟的严厉警告。

而参照他国的失败经验,反观中国的当前实践,则必须警惕PPP“大跃进”式的冒进,警惕某些地方罔顾财政的可承受能力而盲目大量上马项目,警惕某些地方假借PPP之名伪装、包装项目,或利用PPP的“表外债务”形式扩大政府隐性负债。目前城镇化建设的加速必然产生旺盛的PPP项目需求,因而也可能存在政府过度担保,过度投资,过度承诺缺口补助等问题。PPP的推广适用需要坚持“积极稳妥、量力而行”的原则,秉持“财政可承受”的标准,并进行“纳入预算”的硬约束。在PPP模式得到大力推广适用的当下,任何一个PPP项目的财政投入、或有风险以及隐性债务都可能经由项目风险而转化为财政风险,并进而恶化地方财政收支状况、挑战地方政府债务可持续性、影响宏观经济平稳增长、威胁金融系统的安全。


   二、垄断风险   


基础设施与公共服务领域的建设项目通常具有投资规模大,沉没资本高、运作周期长等基本特征,因而多数都呈现出“自然”垄断的性质,并在传统建设模式下经由政府的管控而进一步固化为“行政”性的垄断。而通过PPP的引入,不反映市场规律的低效“行政垄断”将被打破,但同时也可能引发出一些新的垄断。首先,在采购招投标过程中,PPP项目庞大的投资规模、复杂的交易结构、不菲的投标成本与交易费用将客观排除许多规模较小的企业的参与,从而降低招投标的竞争性,加速某些大型企业在PPP领域的市场垄断。而项目进入执行阶段后,由于PPP项目本身具有“自然”垄断的特征,且通常还附有特许经营权的授予或至少得到政府的相关协助,因而社会资本便成为了一定区域范围内某一特定公共产品或服务的垄断经营者,并既可以借此实现规模经济下的生产效率,也可以借机控制价格、服务的供方市场,获得垄断利益。例如,1990年,卡洛斯·埃鲁收购了控制着全墨90%以上电信业务的墨西哥国家电信公司(Telmex),取得了该国电信市场的垄断地位。其后,利用这一地位,埃鲁对全国的电信收费“自由”定价,标准甚至超过了其他任何发达国家,墨西哥民众除了接受高价外并无他法。其后,Telmex还通过吞并“美洲移动”公司“抢占”了墨西哥72%的移动电话和70%的互联网市场份额,进而借助更加“巩固”的垄断地位排斥竞争,阻碍技术进步,大肆攫取巨额垄断利润。2013年,卡洛斯·埃鲁取代比尔·盖茨成为福布斯排行榜上的世界首富,而墨西哥却是世界上电信收费最为昂贵的国家之一,并由此拖累了经济增长的速度。为此,墨西哥政府于2013年推出电信改革方案,旨在引入国际资金扩大竞争,以削弱Telmex的市场垄断地位。

而在中国当前的PPP建设热潮中,同样也需要警惕社会资本利用PPP模式所形成的垄断实施侵害公共利益的不当行为。如项目公司利用市场控制地位进行搭售,限定交易,或者通过在交易条件上设置的差别待遇,损害消费者或其他经营者的利益;一定范围内的项目公司通过“辛迪加”的组织形式形成企业同盟,并借助签订共同采购原材料或服务的协议来协调相关产品的价格,从而获得垄断利润等。尤其是在当前的PPP实践中,参与合作的社会资本方大多包括大型的建筑企业。这些建筑企业参与PPP的核心目的是获取建造利润,投资策略的倾向是获得施工利润以后尽快地退出项目运营。而这样一种客观现实就为某些存在垄断意图的企业通过大量低价收购项目资产,进而形成PPP市场垄断地位创造了条件。通过复杂的资本运作,某些大型社会资本也可能借助PPP快速地完成在特定领域的垄断性资产布局。而一旦出现这样的结果,整个国民经济的正常运行便将受到威胁。


   三、民营化风险   


在“市场—政府”的二元范式下,以英国于20世纪80年代启动的“私人融资计划”为楷模,西方国家纷纷开展了以民营化为基本方向的公共服务供给机制改革。但是,资本利润最大化的市场逻辑使得市场主体的逐利欲求必然会影响公共服务的公益性质,于是PPP模式的适用成为了一种修正“市场教义”的新思路。“与民营化将服务或企业的所有权转交给私人部门不同,公私伙伴关系的目标是在将投资与效率引入系统的同时保持政府的所有权。从本质上来说,公私伙伴关系是曾经在一段时间里狂飙突进的民营化改革浪潮的一种修正、折中和均衡,是民营化在某些领域遭遇阻力后产生的替代方案。”[1]这就是说,PPP与民营化是两个完全不同的概念或治理模式。在民营化的框架中,既未建立公私部门的共同基金与组织,也未形成公私部门协同提供服务的运作机制。而PPP模式下,公共部门与私人部门需要分别投入特定的人力、财力与物力,共同承担风险、享有权威、履行责任,为实现一致的目标一起计划、组织并协同完成工作。

然而,尽管PPP并不是民营化,但在历史上确是衍生于公用事业民营化改革的过程之中,并在现实中与民营化也存在着千丝万缕的密切关联。PPP的推广适用在客观上也必将伴生着某些类似于公用事业民营化的风险,如价格上涨、质量下降等,并对公用事业的普遍服务原则形成显著的挑战。许多国家与地区的民营化经验已经显示,当自然/行政垄断产业民营化后,民营企业便可能会对高成本地区的消费者索取较高的价格,从而加重高成本地区消费者的负担,加剧地区间的贫富差距与发展差距。与此同时,由于民营企业的经营策略普遍存在着“撇奶油”[2]的欲望与动机,因而如果高成本地区的服务收益不能满足其利润诉求,民营企业便可能会违反普遍服务的可承受性原则与非歧视性原则,中止甚或停止产品与服务的供给,从而形成普遍服务风险,甚至酿成社会稳定危机。例如,自2002年伊始,土耳其加速了基础设施私有化的进程,至2009年,共有6个港口、8条高速公路、2座跨海大桥、数家大型电厂、多家公立医院及国家电信企业陆续通过民营化的方式被包括跨国公司的私人部门收购。其后,应对私人部门的涨价行为,政府试图通过向居民发放“生活直补”来解决。然而,丧失了政府有效监管基础的私人部门利用其垄断地位,并以服务断供甚或停供为潜在要挟,不断拉高公共产品与服务的价格,政府的“生活直补”远远跟不上涨价的节奏与幅度。再加上民营化过程中所存在的权力寻租与官员腐败,以及由普遍服务原则被破坏而产生的贫富分化与地区差异,土耳其民众怨声四起,终于酿成2011年的全国性骚乱。

[1]李延均.公共服务领域公私合作关系的契约治理[J].理论导刊,2010,(6).

[2]指为尽快收回投资,而采取定高价,以期获取短期厚利的定价策略。这一策略就像从牛奶中撇取其中所含的奶油一样,只取精华,所以又被称为“撇脂定价”策略。


   四、规划受制风险   


基于PPP项目投资规模大、合作周期长的基本属性,PPP合作协议必将相当严格,应对情势变更的灵活性通常不足。与此同时,PPP项目所有权与经营权的分离也将减弱政府对公共设施的控制力,无法轻易地根据时势变化对项目进行自由、灵活地调整,进而产生社会发展规划受制的风险。具体而言,规划受制风险形成的直接根源在于大量的PPP项目,尤其是使用者付费型的PPP项目合作协议中都存在着“非竞争性”条款。这些旨在确保项目唯一性的非竞争性条款既是促成社会资本进行PPP投资的先决条件,也是确保项目实现预期收益的必要基础,但同时也限制了政府未来的建设规划能力。

例如,美国加州91号公路项目中,政府曾作出承诺:至2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围内新建具有竞争性的道路,或升级、拓宽具有竞争性的现有道路。但是,随着当地经济的持续、快速发展,交通量大幅增加,91号公路出现了交通拥堵的问题。迫于民众的压力以及舆情的轰炸,加州交通部犹豫多次后,于1999年1月宣布将在91号公路上新建车道并连接到附近的另一条公路。由于该项目的特许协议同时规定了基于安全因素的考量,可以免除非竞争性条款的限制,所以,加州交通部将新建计划的推出理由解释为是为减少交通事故、提高行车安全,并不构成对竞争性条款的违约。

然而,私营方并不接受这一理由,遂直接起诉至法院,要求加州政府需依约对其进行高额赔偿。而针对加州政府提出的抗辩理由,法院解释了该非竞争性条款的内涵,指出其立约目的是为了“保护私营方的原始投资以及该项目的合理收益”,同时“限制加州交通部在非竞争条款所保护的地理范围内建设任何公共交通设施,并限制加州交通部以任何方式负面地影响该项目的车流量以及收益”,即认定了加州政府以降低交通事故率、提高行车安全为理由的新建道路计划构成违约。加州政府最终不得不以比实际造价高出8000万美元的价格回购了项目。

这一案例突出反映了含有竞争性条款内容的PPP项目对于政府的宏观规划能力的限制。为了突破这种限制,政府需要支付高昂的违约对价,否则便只能搁置建设的推进。与此同时,PPP项目总归需要社会资本的积极响应与现实参与,因而,从总体上看,由政府主宰的PPP项目规划路径实际上也必将融合社会资本的投资意愿,政府的PPP规划也将受到“私益”诉求的影响。PPP模式的推广适用将使得传统模式下“大一统”的公共服务发展呈现出以PPP项目为单位的“碎片化”特征,而独立运作的各个PPP项目作为公共服务有机网络中的一个“碎片”,在通过长期的合作协议对政府行为形成约束的同时,也必将在一定程度上降低政府之于发展全局的规划能力。


   五、服务供给风险   


PPP项目的适用动力来自于公共服务的需求,适用目标集中于提高公共服务的效率,检验PPP模式是否成功的标准并非仅是经济效益的获得,而更加在于社会效益的实现,即通过PPP,公共服务的供给数量是否得到了增加,供给质量是否得到了提高。但是,PPP提高公共服务供给效率的美好初衷与项目运作的现实结果之间并不存在着“顺理成章”的逻辑必然。相反的,通过一些典型的PPP失败案例,可以观照到的负面事实是,采用PPP模式供给的公共服务非但没有得到效率的提高,反而却出现了服务价格上涨、服务质量下降的问题。

当然,失败项目所呈现出的这些负面问题,并不能归因于PPP模式本身。换言之,并不是PPP模式,而是失败了的PPP模式导致了问题的发生。PPP能够提高公共服务的效率,不仅是理论逻辑的分析推理,同时也是许多案例的深刻证明。然而,在PPP得到规模化适用的历史当下,需要重视的是,由于公共服务通过PPP被普遍化地交由社会资本负责提供,政府对于项目的直接掌控权力被弱化,因而一旦项目失败,公共服务供给风险的后果影响将会更广泛、更巨大、甚至更恶劣。例如,自上个世纪90年代起,澳大利亚通过系列电力改革计划将国有的电力设施交由私人部门负责运营,并实施“竞价上网”的全国联网供电制度,供电价格随行就市。而澳大利亚的电力市场存在着阶段性供需变化的特征,用电高峰时段的电量需求超过产电能力,因而此时的“竞价上网”变成了“竞价售电”,电费价格不断上涨。并且,由于商业用电的价格高于居民用电,许多企业便采取了限量供应居民用电的策略,以将更多的电力出售给商业机构。与此同时,高昂的电价甚至使得政府亦无力支付公共场所的电费,一些公益设施,如公立医院的用电也受到限制,甚或停供。由此,在2009年的持续高温天气中,许多公共场所、民居宅舍的降温避暑设施因为缺电而无法工作,进而使得数量不少的老人和儿童因高温而丧生。

另外,在PPP模式推广适用的时代背景下,政府还应警惕因大量同类项目的集中上马所可能引发的产能过剩风险。如上世纪80年代,菲律宾的电力严重短缺,有时甚至每天平均停电8-10小时,而国家电力公司又无力投资扩建,政府遂自1987年始开放电力市场,允许私人部门以BOT模式建设独立电厂,所产电力由国家电力公司负责购买。从1991年至1993年,短短三年内,国家电力公司就签署了25个BOT协议。1993年,政府宣布已经度过电力短缺的危机,但普遍舆论仍认为,缺电危机解决后,未来的电力需求也将随着经济的快速增长而同步增长。由此,国家电力公司仍不断推出新的BOT项目以备未来的可能之需,全国BOT电厂的数量到1997年已达37个。而随着亚洲金融危机的爆发,菲律宾电力供给能力过剩的问题开始凸现。至2002年,全国实际的电力需求仅相当于全部BOT协议购电总量的三分之二。并且,由于国家电力公司缺乏运作PPP项目的能力和经验,所有的BOT购电协议均采用了“take-or-pay”条款,即购电量恒等于电厂产电量,而非对等于市场需求量。由此,国家电力公司最终不得不将多余电力的购买费用转嫁给消费者,造成电价高涨[1]。而且,这些BOT协议的合作周期均长达数十年,长期高企不下的电价也削弱了菲律宾制造业的国际竞争力,对该国经济的发展产生了深远的不利影响。

[1]菲律宾的电价在亚洲地区一直仅次于日本,目前的零售价格约为2元人民币/度。


未完待续

下期将发布《PPP模式风险的实证考察与分析——PPP与地方政府债务风险》,敬请期待!

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