财政部PPP项目最严新规来了！踩七条红线将被清理

一场规范PPP模式发展的风暴将起。财政部PPP（政府和社会资本合作）项目库中的超1.4万个项目将被集中清理，不符合规范项目将被清退。而新入库项目将执行更加严格的标准。

核

心

提

要

       2017年11月16日，财政部正式公布了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（下称《通知》），以项目库为抓手来规范PPP模式的”靴子”正式落地。《通知》列出了入库项目负面清单。这包括不适宜采用PPP模式、前期准备工作不到位等项目将被清退出库。

　　PPP模式爆发式增长四年后，风险逐步显现引起官方警惕。在防风险大势下，近期财政部官员频频吹风，要求规范PPP模式发展，而主要招数之一就是规范PPP项目库管理。

       《通知》要求，各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，并明确了七大红线。

红线一：不适宜采用PPP模式实施。

       这包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

　　PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，因此不属于政府职责范围内的公共服务领域不得采用PPP模式。

红线二：前期准备工作不到位。

       这包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

　　PPP模式异常复杂且合作期达10年以上，因此合规性非常重要，前期准备工作到位是项目在长达几十年中成功实施的关键。

红线三：未按规定开展“两个论证”。

       这包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

　　物有所值评价确保项目采用PPP模式优于其他模式，而财政可承受能力论证确保财政风险可控。目前财政部明确了每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

红线四：不宜继续采用PPP模式实施。

       这包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

　　由于PPP模式比较复杂，因此一般项目启动需要大约1年时间。而一年内无实质性进展则意味着该项目并不适宜采用PPP模式。

红线五：不符合规范运作要求。

       这包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

　　根据此前官方文件，融资平台做PPP项目必须满足一些条件，即已经建立现代企业制度、实现市场化运营，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算得到妥善处置，并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。而财政部一直严禁采用BT模式，因为这种模式只是政府纯粹融资工具。

　　此前财政部金融司司长王毅在强调规范PPP发展时表示，要坚持“穿透管理、公开透明”的原则，一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。

　　因此，此次明确了，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的PPP项目将被剔除项目库。

红线六：构成违法违规举债担保。

       这包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

　　此举主要为了防止地方政府借PPP模式变相融资，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，防控财政风险。

红线七：未按规定进行信息公开。

       这包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

　　信息公开是PPP规范发展的关键，财政部希望通过加大信息公开力度来加大社会监督。

　　除了对现有项目进行集中清理外，财政部也对新入库项目严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。

　　比如，对未建立按效付费机制的项目不得入库。这主要指的是通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的项目等。

专

家

解

读

被业内称为“史上最严”的文件出台，专家表示：主要从“存量”和“新增”两个角度对PPP项目库内或即将入库的项目提出规范性的要求。

       全国PPP综合信息平台项目库，一直被行业内认为是最权威的项目信息统计和收集平台。多家金融机构在发放贷款时直接将项目贷款的发放与入库进行挂钩。截止2017年9月底全国入库项目已有14220个，投资额17.8万亿元。从项目库建立伊始就强调实行“能进能出”的调整机制，但一直未明确实际调整标准。

       此次规范的提出对于未达到标准，适用退出的要求作了明确。同时明确了项目管理责任主体，要求省级财政部门做好项目审查和清理。

       对于新增项目要求中，最引起业内讨论的是“项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的”不适合入库，30%这一比例的提出或将带来多个方面影响，项目可用性付费是否能覆盖金融机构融资额？计算基础仅是建设静态成本还是期间所以可用性服务费？这些问题都有待于我们从业人员去沿着最规范文件去执行解答。

（来源：一财网、搜狐财经等，编辑整理|中建政研 张正学）

财 政 部

关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知

财办金〔2017〕92号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

　　为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理有关事项通知如下：

　　一、总体要求

　　（一）统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。

　　（二）分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。

　　（三）严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

　　二、严格新项目入库标准

　　各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

　　（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

　　（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

　　（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

　　三、集中清理已入库项目                   

　　各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

　　（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

　　（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

　　（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

　　（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

　　（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

　　四、组织实施

　　（一）落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心（以下称“财政部PPP中心”）负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。

　　（二）健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。

　　（三）明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

　　（四）确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

　　财政部办公厅

　　2017年11月10日

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