【规范适用】最高检解释起草者谈《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》的理解与适用
《最高人民检察院、公安部关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》的理解与适用
张晓津 尚洪涛 刘涛
为进一步加强和规范补充侦查工作，提高办案质效，确保公正司法，最高人民检察院、公安部结合补充侦查工作实际，在充分调研论证和征求意见的基础上，于2020年4月2日共同制定印发了《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），于印发之日起施行。为便于司法实践中正确理解和适用《指导意见》，现解读如下。
一、《指导意见》制定的背景和过程
近年来，随着司法体制改革的不断深化、社会主要矛盾的变化、人民群众对公平正义期待的提高，检察机关积极履行法律监督职能，会同公安机关不断提升办案质效。尤其是检察机关内设机构改革之后，检察机关内部职能进行了配置重组，实行了“捕诉一体”，实际上是把审查逮捕到审查起诉阶段对侦查取证的引导连贯起来，这有助于将起诉和审判的证据要求向前端传导，消除“捕后诉前”监督盲区，尽可能把证据问题解决在移送审查起诉之前，从而不断提高办案质效，积极推进以证据为核心的刑事指控体系的完善。
在司法办案过程中，补充侦查工作对于及时固定完善证据、依法惩治犯罪、保障当事人合法权益具有十分重要的作用。各地检察机关和公安机关适应新形势新要求，采取有效措施，研究制定相关文件，积极推动补充侦查工作的完善。但是同时也发现，退回补充侦查工作的好坏成为影响案件质量的重要因素，且退补率居高不下，退回补充侦查必要性把握不严、质量不高、效果不好等问题依然存在，如有的对案件管辖、诉讼文书补正等不需要通过补充侦查解决问题的案件适用补充侦查；有的出于非退回补充侦查程序目的适用退回补充侦查，补侦提纲质量不高，影响补侦效果；有的退补提纲内容过于简单，只写要求，不写理由，或只写工作目的，不写开展工作的方法，导致侦查人员难以领会补侦意图，影响补查工作，例如，高检院2019年9月派员对部分基层院案件进行实地阅卷，发现有的案件退补提纲仅表述为一句话，即“在案证据显示，×××尚有部分犯罪事实未查清，请继续侦查”；有的缺乏及时有效沟通，“文来文往”多、“面对面”交流少，在证据的把握和补充上存在隔阂，导致补充侦查质量不高。鉴于做好补充侦查工作对于提升案件质效具有重要意义，高检院党组对此十分重视，张军检察长在大检察官研讨班、全国检察机关刑事检察工作会议等重要场合，多次对做好补充侦查工作作出指示，要求今后凡开列侦查提纲，必须把案件的侦查方向、案件定性问题，以及取证目的、意义等写清楚，否则就是不合格，写不出来或者过于简单原则、不得要领，说明能力素质不符合办案要求。为落实中央和高检院的有关部署，进一步规范和指导刑事案件补充侦查工作，有效解决案件在检察环节审查起诉周期长、多次补充侦查等影响办案效率的问题，进一步提高办案质效，充分保障当事人合法权益，我们会同公安部研究起草了本《指导意见》。
起草过程中主要做了以下工作：一是深入调查研究。一方面，我们结合相关数据，深入各级检察机关进行了多次调研，并多次进行了实地阅卷，了解相关检察机关在开展补充侦查工作中存在的问题和工作建议，增强《指导意见》的针对性、指导性和可操作性。另一方面，要求各省级院上报补充侦查提纲，并对上报的文书进行了深入的研究，为《指导意见》的起草工作打下坚实的实证基础。二是梳理法律文本和相关制度规定。我们全面梳理了《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》《公安机关办理刑事案件程序规定》和北京、江苏、福建、河南、四川等经验较好的省（市）关于补充侦查工作的规范性文件，在充分研究论证的基础上予以吸收借鉴，形成初稿。三是广泛听取意见。在起草过程中，一方面我们加强高检院内部各刑检部门的沟通，就《指导意见》的具体内容、补充侦查提纲的文书样本等问题达成共识；另一方面，专门召开研讨会，高检院相关业务部门和北京市三级检察机关对《指导意见（草稿）》逐条进行了研究，并在此基础上进行了修改，形成了征求意见稿，分别征求了公安部、高检院各内设业务机构和各省级检察院的意见，公安部在向全国公安系统征求意见的基础上提出了修改意见。四是反复认真修改。我们对收到的171条修改建议按《指导意见》条文进行归纳梳理和逐条分析，对《指导意见》进行了修改。同时，高检院与公安部前后进行了多次会商，共同对《指导意见》进行了逐条研究，最终会签印发。
二、《指导意见》的主要内容
《指导意见》共22条，主要包括以下几个方面的内容：
一是总则性规定（第1条至第4条）。明确了《指导意见》的目的、适用范围、补充侦查工作的原则和补充侦查提纲入卷的要求。
二是补充侦查工作的具体要求（第5条至第14条）。根据法律规定和司法实践，明确了补充侦查各种形式的具体工作要求。其中，第5条明确了检察机关审查批捕阶段补充侦查的适用；第6条至第9条明确了检察机关审查起诉阶段“退回补充侦查”的适用范围、补充侦查提纲的主要内容、引导补充侦查情形和方式、不适用退回补充侦查的情形；第10条和第1 3条明确了“调取证据材料”的适用；第11条和第12条明确了“自行侦查”的适用情形和措施、程序；第14条明确了“要求公安机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料”的适用。
三是补充侦查的制约和监督（第15条至第18条）。明确了对侦查机关开展补充侦查工作的制约和监督手段。
四是相关工作机制（第19条至第21条）。包括与公安机关的协作机制，联席会议、情况通报会和案件侦查引导机制，对补充侦查工作的评析通报机制，办案人员旁听法庭审理机制，以及补充侦查内部协同机制。
三、《指导意见》的适用
（一）关于《指导意见》的适用范围
根据《刑事诉讼法》第175条的规定：“人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料；认为可能存在本法第五十六条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。”该规定明确了“补充侦查”“提供法庭审判所必需的证据材料”“对证据收集的合法性作出说明”“退回补充侦查”和“自行侦查”等方式。同时，根据《刑事诉讼法》第90条规定：“人民检察院对于公安机关提请批准逮捕的案件进行审查后，应当根据情况分别作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。对于批准逮捕的决定，公安机关应当立即执行，并且将执行情况及时通知人民检察院。对于不批准逮捕的，人民检察院应当说明理由，需要补充侦查的，应当同时通知公安机关。”《人民检察院刑事诉讼规则》第284条规定：“对公安机关提请批准逮捕的犯罪嫌疑人，人民检察院经审查认为符合本规则第一百二十八条、第一百三十六条、第一百三十八条规定情形，应当作出批准逮捕的决定，连同案卷材料送达公安机关执行，并可以制作继续侦查提纲，送交公安机关。”司法实践中，为突出检察机关的主导责任、实现监督关口前移，各级检察机关在审查逮捕过程中，对证据不足不捕和批准逮捕后需要继续补充证据的，也会要求公安机关补充侦查或者提出侦查意见。因此，《指导意见》第2条第2款明确规定：“人民检察院审查逮捕提出补充侦查意见，审查起诉退回补充侦查、自行补充侦查，要求公安机关提供证据材料，要求公安机关对证据的合法性作出说明等情形，适用本指导意见的相关规定。”
（二）开展补充侦查工作应当遵循的原则
《指导意见》坚持问题导向，在充分调研的基础上，针对司法实践中存在的问题，主要明确了以下五个原则：
一是必要性原则。调研中发现，司法实践中，部分检察机关存存对退回补充侦查必要性把握不严的问题。如有的对案件管辖、诉讼文书补正等在审查起诉期间可以解决的问题，通过退回补充侦查的方式解决；有的对证据比较充分的案件，一些办案人员为了增强内心确信要求退回补充侦查细枝末节的证据；有的存在公安机关借用检察机关审查起诉期限办案或借助补侦提纲进行取证要求检察机关退回补充侦查；有的检察机关存在工作效率不高但是通过退回补充侦查延长办案期限的情况。因此，《指导意见》明确规定：“补充侦查工作应当具备必要性，不得因与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查。”
二是可行性原则。司法实践中，有的检察机关对关键证据在侦查终结时已灭失，导致根本无法收集，而公诉部门的承办人出于过于谨慎等原因将案件退查。因此，《指导意见》明确规定：“要求补充侦查的证据材料应当具备收集固定的可行性，补充侦查工作应当具备可操作性，对于无法通过补充侦查收集证据材料的情形，不能适用补充侦查。”
三是说理性原则。司法实践中，有的检察机关起草的退补提纲内容过于简单，只写要求，不写理由，或只写工作目的，不写开展工作的方法，导致侦查人员难以领会补侦意图，影响补查工作。张军检察长也多次强调，必须高度重视退回补充侦查提纲。今后凡退回补充侦查，必须列明退回补充侦查的理由、案件定性的考虑、继续侦查的方向、每一项具体取证要求的目的和意义，只有把理由和要求讲清说透，提出的意见才能得到侦查人员的认可和执行，否则就是不合格。因此，《指导意见》明确规定：“补充侦查提纲应当写明补充侦查的理由、案件定性的考虑、补充侦查的方向、每一项补证的目的和意义，对复杂问题、争议问题作适当阐明，具备条件的，可以写明补充侦查的渠道、线索和方法。”
四是配合性原则。司法实践中，存在案件退回后补查证据不到位的情况。有时虽然做了补查工作，但由于沟通不顺畅，导致补查不到位，如询问证人问不到点子上，查找的物证、书证与案件无关等；有的公安机关、检察机关对证据确实、充分的衡量标准不一致，导致退查比例较高；有的缺乏及时有效沟通，“文来文往”多、“面对面”交流少，在证据的把握和补充上存在隔阂，导致补充侦查质量不高。因此，《指导意见》明确规定：“人民检察院、公安机关在补充侦查之前和补充侦查过程中，应当就案件事实、证据、定性等方面存在的问题和补充侦查的相关情况，加强当面沟通、协作配合，共同确保案件质量。”
五是有效性原则。司法实践中，有的检察机关出于办案期限的考虑，将补充侦查局限于审查起诉阶段；有的侦查阶段没有及时调取，检察机关介入时提出或者一次退补时提出，因为取证周期长，又往往导致案件二次退补；有的补充侦查工作及时性不强，导致关键证据灭失。为了提高固定收集证据的及时性、有效性，《指导意见》明确规定：“人民检察院、公安机关应当以增强补充侦查效果为目标，把提高证据质量、解决证据问题贯穿于侦查、审查逮捕、审查起诉全过程。”
（三）关于补充侦查提纲入内卷
司法实践中，有的检察机关对侦查提纲不够重视，存在不将补充侦查提纲进行归档的情形，导致后续程序审查案件时，如果不查阅补充侦查卷，就无法根据补查提纲核对公安机关补充收集的证据情况，影响案件办理的质效；检察机关开展案件质量评查时，看不到补查提纲，也不利于对补查工作进行准确、全面的评价。对此，高检院提出明确要求“补充侦查提纲必须入卷，这是规范办案的硬性要求”。因此，《指导意见》第4条明确规定：“人民检察院开展补充侦查工作，应当书面列出补充侦查提纲。补充侦查提纲应当分别归入检察内卷、侦查内卷。”需要说明的是，考虑到补充侦查提纲不同于不批准逮捕决定书、批准逮捕决定书、退回补充侦查决定书等具有决定诉讼进程、计算时间节点等作用的法律文书，是一种工作文书；公安机关在补充侦查之后，会形成补充侦查报告入补充侦查卷，补充侦查卷能够反映补充侦查工作的情况；由于所有侦查案卷在审查起诉阶段向辩护人开示等原因，《指导意见》明确将补充侦查提纲纳入“检察内卷、侦查内卷”。提纲入内卷备查，对办案人员来讲是一种更高的工作要求，并无隐匿补充侦查提纲之意。
（四）关于审查逮捕阶段补充侦查的适用
检察机关对公安机关提请审查逮捕的案件，经审查需要作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。同时，由于检察机关承担着司法办案的主体责任，因此，审查决定并非消极地决定批捕或者不批捕，而是要在作出审查决定的同时，积极推进案件证据的收集、固定，从而确保办案质量、司法公正，防冤防错，保证犯罪的人依法受到追究，没有犯罪的人不受刑事追究。当然，人民检察院在审查逮捕环节审查出来的问题和疏漏，要体现其价值：一是要告知侦查机关，这样有利于侦查工作的继续开展，保证收集证据的及时性和全面性；二是为今后的审查起诉工作奠定好的证据基础；三是案件移送审查起诉之后，方便核查继续补查工作的落实情况。
根据法律规定，在审查逮捕阶段，检察机关因审查决定的不同，需要适用不同的补充侦查方式。对于不批准逮捕的，根据《刑事诉讼法》第90条和《人民检察院刑事诉讼规则》第257条的规定，《指导意见》明确，“人民检察院对于因证据不足作出不批准逮捕决定，需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲”。这里需要注意的是，适用补充侦查的不批准逮捕的情况，仅限于因证据不足作出不批准逮捕决定，因为这种不批准逮捕的案件，并未排除犯罪嫌疑人构成犯罪的可能性。对于因不构成犯罪、无社会危险性、不适宜羁押等情形作出的不批准逮捕决定，则不要求适用补充侦查。这种限制性的规定，也体现了保证公平正义与保障当事人合法权益的统一。
对于作出批准逮捕决定案件，考虑到批准逮捕的同时，有的案件证据仍然需要继续补充，有的案件存在遗漏罪行或者遗漏同案犯罪嫌疑人等情形，为了保证案件在起诉时达到事实清楚、证据确实充分的标准，避免逮捕后消极取证，《指导意见》明确规定：“确有必要的，人民检察院可以根据案件证据情况，就完善证据体系、补正证据合法性、全面查清案件事实等事项，向公安机关提出捕后侦查意见。逮捕之后，公安机关应当及时开展侦查工作。”在具体文书的适用上，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第257条规定，“对于批准逮捕后要求公安机关继续侦查、不批准逮捕后要求公安机关补充侦查或者审查起诉阶段退回公安机关补充侦查的案件，人民检察院应当分别制作继续侦查提纲或者补充侦查提纲，写明需要继续侦查或者补充侦查的事项、理由、侦查方向、需补充收集的证据及其证明作用等，送交公安机关”。因此，可制作《继续侦查提纲》，阐述捕后侦查意见。
需要说明的是，为了避免不批准逮捕适用的随意性和补充侦查的有效性，根据公安机关与检察机关分工负责、互相配合、互相制约的刑事诉讼原则，《指导意见》明确规定了“公安机关应当按照人民检察院的要求开展补充侦查”，“公安机关提请人民检察院审查批准逮捕的，人民检察院应当接收”，“对于人民检察院不批准逮捕而未说明理由的，公安机关可以要求人民检察院说明理由”，“对人民检察院不批准逮捕的决定认为有错误的，公安机关可以依法要求复议、提请复核”等内容。当然，接受案卷、要求复议、提请复核等诉讼程序要依法进行，按照《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定执行。
（五）关于审查起诉阶段退回补充侦查的适用
审查起诉阶段，补充侦查的方式主要是退回补充侦查。《指导意见》主要从以下几个方面进行了明确：
一是关于退回补充侦查的适用条件。为了避免审查起诉阶段退回补充侦查适用的随意性，根据补充侦查工作必要性原则，《指导意见》从正反两方面明确了退回补充侦查的适用条件和不适用退回补充侦查的情形。根据《刑事诉讼法》第171条和《人民检察院刑事诉讼规则》第342条的规定，《指导意见》第6条明确规定：“人民检察院在审查起诉期间发现案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关并引导公安机关进一步查明案件事实、补充收集证据。”因此，退回补充侦查主要适用于“案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形”。同时，《指导意见》第9条明确了一般不退回补充侦查的六种情形，即“（一）查清的事实足以定罪量刑或者与定罪量刑有关的事实已经查清，不影响定罪量刑的事实无法查清的；（二）作案工具、赃物去向等部分事实无法查清，但有其他证据足以认定，不影响定罪量刑的；（三）犯罪嫌疑人供述和辩解、证人证言、被害人陈述的主要情节能够相互印证，只有个别情节不一致但不影响定罪量刑的；（四）遗漏同案犯罪嫌疑人或者同案犯罪嫌疑人在逃，在案犯罪嫌疑人定罪量刑的事实已经查清且符合起诉条件，公安机关不能及时补充移送同案犯罪嫌疑人的；（五）补充侦查事项客观上已经没有查证可能性的；（六）其他没有必要退回补充侦查的”。出现上述六种情形的，检察机关应根据案件证据情况，作出起诉或者不起诉的决定，从而避免办案期限的拖延，确保办案效率，有效降低“案一件比”，保障当事人合法权益。
二是对二次退回补充侦查适用作出限定。司法实践中，有的检察机关因办案量大等原因，利用二次退回补充侦查延长办案期限；有的检察机关本来可以一次补查到位的案件由于考虑不周，导致二次退回补充侦查适用随意；还有的检察机关对二次退回补充侦查必要性把握不严，两次退回补充侦查提纲完全雷同。为了强化办案责任心，提升办案质效，《指导意见》第6条第2款明确规定：“人民检察院第一次退回补充侦查时，应当向公安机关列明全部补充侦查事项。在案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位、或者重新报送的材料中发现矛盾和问题的，可以第二次退回补充侦查。”因此，对于二次退回补充侦查的适用，应主要把握“案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位、或者重新报送的材料中发现矛盾和问题”等情形。
（六）补充侦查提纲的主要内容
补充侦查提纲是根据定罪量刑标准，表达检察机关对案件审查判断思维和想法的主要载体，也是侦查机关根据检察机关意见对证据进行补充、收集、固定的重要依据。司法实践中，有的检察机关制作的补充侦查提纲过于简单，甚至存在仅有一句话的补充侦查提纲。这不仅不利于案件证据的收集、固定，也有损司法机关办案的公信力和权威性。高检院党组高度重视补充侦查提纲的制作，明确要求凡开列“侦查提纲”必须把案件的侦查方向、案件定性问题，以及取证目的、意义等写清楚；写不出来，或者过于简单原则、不得要领，说明能力素质不符合办案要求。因此，《指导意见》根据补充侦查工作可行性、说理性的原则，在第7条明确了补充侦查提纲一般包括的七项主要内容，即“（一）阐明补充侦查的理由，包括案件事实不清、证据不足的具体表现和问题；（二）阐明补充侦查的方向和取证目的；（三）明确需要补充侦查的具体事项和需要补充收集的证据目录；（四）根据起诉和审判的证据标准，明确补充、完善证据需要达到的标准和必备要素；（五）有遗漏罪行的，应当指出在起诉意见书中没有认定的犯罪嫌疑人的罪行；（六）有遗漏同案犯罪嫌疑人需要追究刑事责任的，应当建议补充移送；（七）其他需要列明的事项”。同时明确，该要求适用于审查逮捕阶段的补充侦查提纲和捕后侦查意见、审查起诉阶段的退回补充侦查提纲。
（七）关于检察机关与公安机关的沟通配合
检察机关与公安机关均承担着惩罚犯罪、保护人民、保障国家安全和社会公共安全、维护社会秩序的职能。《刑事诉讼法》第7条明确规定，检察机关和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责、互相配合、互相制约。同时，检察机关和公安机关的充分沟通、密切配合，对于提升补充侦查工作的效率和有效性具有十分重要的作用，可以有效避免因沟通不畅、信息交流不完整导致案件证据收集、固定出现瑕疵。因此，《指导意见》从多个方面明确了检察机关和公安机关在补充侦查的过程中应加强沟通配合。
一是明确了对补充侦查提纲内容的沟通交流。由于补充侦查提纲是公安机关根据检察机关意见进一步补充完善证据的重要依据，如果双方理解存在偏差，会影响工作效率和质量。因此，除了“文来文往”外，必须加强“面对面”的沟通交流。《指导意见》第8条第1款明确，“案件退回补充侦查后，人民检察院和公安机关的办案人员应当加强沟通，及时就取证方向、落实补证要求等达成一致意见。公安机关办案人员对于补充侦查提纲有异议的，双方及时沟通”。第16条明确，公安机关“对于补充侦查提纲不明确或者有异议的，应当及时与人民检察院沟通”。
二是明确了补充侦查方式的协作配合。《指导意见》第19条明确，“人民检察院、公安机关在自行侦查、补充侦查工作中，根据工作需要，可以提出协作要求或者意见、建议，加强沟通协调”。
三是明确了补充侦查过程中，检察机关对公安机关开展具体工作的引导和配合。在补充侦查提纲充分交流阐明的前提下，补充侦查过程中，还会遇到一些问题，需要通过沟通交流进一步明确方向、把握标准。因此，《指导意见》第8条第2款明确了在补充侦查过程中检察机关与公安机关的协调配合。该条内容同时也是检察机关对公安机关介入侦查引导取证的具体体现。具体适用中，要重点从以下两个方面进行把握：第一，适用的范围。考虑到检察机关办案力量的有限性，该条适用范围主要集中在“事实证据发生重大变化的案件”“可能改变定性的案件”“证据标准难以把握的重大、复杂、疑难、新型案件”和“公安机关提出请求的案件”。第二，适用的方式。包括了解补充侦查开展情况、查阅证据材料、提出相关建议和列席公安机关案件讨论等方法。
（八）关于《调取证据材料通知书》的适用
《指导意见》明确了《调取证据材料通知书》的适用。在司法实践中，对于《调取证据材料通知书》的适用，需要重点说明和把握以下几个方面：
一是《调取证据材料通知书》取代了《提供法庭审判所需证据材料通知书》。虽然《刑事诉讼法》第175条规定，人民检察院审查案件，可以要求公安机关提供法庭审判所必需的证据材料。但是该规定明确的是检察机关的职权，是一种补充侦查方式，并非规定了检察机关适用的文书类型。因此，用《调取证据材料通知书》完全可以实现工作目的，没有必要再增加一种文书；另外，考虑到在审查逮捕和审查起诉期间，案件是否能够移送法院审判还不确定，不宜用“提供法庭审判所必须的证据材料”的表述，避免有罪推定的嫌疑，因此，《指导意见》规定，将《提供法庭审判所需证据材料通知书》取消，统一用《调取证据材料通知书》代替。
二是关于《调取证据材料通知书》适用于检察机关审查案件的全过程。《人民检察院刑事诉讼规则》第340条规定，人民检察院对监察机关或者公安机关移送的案件进行审查后，在人民法院作出生效判决之前，认为需要补充提供证据材料的，可以书面要求监察机关或者公安机关提供。但是由于补充侦查、捕后侦查意见适用于审查逮捕阶段，退回补充侦查适用于审查起诉阶段，考虑到：第一，在审查批捕过程中，时限较短，有的证据需要及时提供；第二，在审查起诉期间，一些证据材料具有即时调取的可能性，无法也不需适用退回补充侦查，以提高诉讼效率；第三，在案件审判阶段和适用审判监督程序阶段，无法适用退回补充侦查，但有些证据需提交法庭供审判需要，因此，《指导意见》明确《调取证据材料通知书》适用于检察机关审查案件的全过程。当然，对于侦查机关不能及时提供的，应当将案件退回侦查机关补充侦查。
三是严格把握适用条件。《指导意见》第10条明确规定：“对于具有以下情形可以及时调取的有关证据材料，人民检察院可以发出《调取证据材料通知书》，通知公安机关直接补充相关证据并移送，以提高办案效率：（一）案件基本事实清楚，虽欠缺某些证据，但收集、补充证据难度不大且在审查起诉期间内能够完成的；（二）证据存在书写不规范、漏填、错填等瑕疵，公安机关可以在审查起诉期间补正、说明的；（三）证据材料制作违反程序规定但程度较轻微，通过补正可以弥补的；（四）案卷诉讼文书存在瑕疵，需进行必要的修改或补充的；（五）缺少前科材料、释放证明、抓获经过等材料，侦查人员能够及时提供的；（六）其他可以通知公安机关直接补充相关证据的。”
（九）关于检察机关自行侦查的适用
检察机关开展自行补充侦查，是补充侦查工作的重要组成部分。《刑事诉讼法》第175条第2款规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。《人民检察院刑事诉讼规则》第342条规定，人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关补充侦查。人民检察院也可以自行侦查，必要时可以要求公安机关提供协助。上述规定，为检察机关开展自行补充侦查提供了充分的法律依据，据此，《指导意见》第11条、第12条对自行补充侦查工作作了具体化的规定。在司法实践中，要重点把握以下几个方面：
一是检察机关自行侦查应作为其他几种补充侦查方式的有益补充适用。在具体司法实践中，考虑到检察机关自身队伍资源和技术条件的因素，在符合相关条件的情况下，应当优先考虑适用补充侦查、提出捕后侦查意见和退回补充侦查。
二是准确把握和适用检察机关自行侦查的条件。《指导意见》第11条第1款规定：“人民检察院在审查起诉过程中，具有下列情形之一，自行补充侦查更为适宜的，可以依法自行开展侦查工作：（一）影响定罪量刑的关键证据存在灭失风险，需要及时收集和固定证据，人民检察院有条件自行侦查的；（二）经退回补充侦查未达到要求，自行侦查具有可行性的；（三）有证据证明或者有迹象表明侦查人员可能存在利用侦查活动插手民事、经济纠纷、实施报复陷害等违法行为和刑讯逼供、非法取证等违法行为，不宜退回补充侦查的；（四）其他需要自行侦查的。”因此，检察机关自行补充侦查要在具备自行侦查条件、具有自行侦查可行性和不宜退回补充侦查的必要性的情况下适用。
三是检察机关自行侦查必须依法规范开展。自行侦查由检察官组织实施，必要时可以调配办案人员。开展自行侦查的检察人员不得少于二人。自行侦查过程中，需要技术支持和安全保障的，由检察机关的技术部门和警务部门派员协助。同时，要遵守《人民检察院刑事诉讼规则》第348条的规定，人民检察院在审查起诉中决定自行侦查的，应当在审查起诉期限内侦查完毕。
四是检察机关自行补充侦查可适用刑事诉讼法规定的侦查手段。司法实践中，有的检察院提出，开展自行侦查的措施不明确，希望有授权。考虑到《刑事诉讼法》第175条第2款规定人民检察院可以自行侦查，从理论上讲，刑事诉讼法规定的各种侦查措施都可以适用，因此，《指导意见》第12条第3款明确，“人民检察院自行侦查，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的讯问、询问、勘验、检查、查封、扣押、鉴定等侦查措施”。
五是人民检察院通过自行侦查方式补强证据的，公安机关应当依法予以配合。
（十）关于要求公安机关对证据的合法性作出说明的适用
依法规范开展侦查活动是保证司法公正、保障当事人合法权益的重要基础。检察机关在办案过程中，充分发挥法律监督职能，对可能存在非法收集证据情况要求公安机关对证据合法性作出说明，可以有效地排除非法证据、补强瑕疵证据，使案件证据更加完善，因此，构成了检察机关补充侦查的重要形式之一。在司法实践中，需要注意以下几点：
一是要求公安机关对证据合法性作出说明适用于案件办理全过程。《刑事诉讼法》第175条第1款规定：“人民检察院审查案件……认为可能存在本法第五十六条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求其对证据收集的合法性作出说明。”《人民检察院刑事诉讼规则》第74条规定：“人民检察院认为可能存在以刑讯逼供等非法方法收集证据情形的，可以书面要求监察机关或者公安机关对证据收集的合法性作出说明。说明应当加盖单位公章，并由调查人员或者侦查人员签名。”第410条第4款规定：“在法庭审理期间，人民检察院可以要求监察机关或者公安机关对证据收集的合法性进行说明或者提供相关证明材料。”由此可以看出，要求公安机关对证据合法性作出说明不仅适用于审查批捕、审查起诉期间，同样适用于法庭审理期间。
二是检察机关可以行使自行调查核实职权。虽然检察机关可以依法要求公安机关对证据合法性作出说明。但是，这项职权并非消极行使，在必要时，检察机关可以自行调查核实，以便切实有效地排除非法证据。
（十一）关于补充侦查工作中的监督制约
刑事诉讼法明确了公安机关与检察机关在刑事诉讼中的相互制约原则，检察机关作为法律监督机关，也承担着保障法律统一正确适用的职责。这种监督制约同样应当贯穿于补充侦查活动全过程。因此，《指导意见》分多条予以明确，主要体现在以下几个方面：
一是明确了制约的互相性。补充侦查活动中，不仅检察机关承担着法律监督职责，公安机关对检察机关的工作也具有制约性。因此，《指导意见》一方面明确“公安机关开展补充侦查工作，应当按照人民检察院补充侦查提纲的要求，及时、认真补充完善相关证据材料”，另一方面也明确了“人民检察院办理公安机关对不批准逮捕决定和不起诉决定要求复议、提请复核的案件，应当充分听取公安机关的意见，相关意见应当附卷备查”，“公安机关补充侦查后，应当单独立卷移送人民检察院，人民检察院应当依法接收案卷”等规定。当然，检察机关在依法接收案卷后，可以根据证据情况，依法作出不批捕、不起诉决定，而不能简单地因为认为公安机关补证不全面而拒收案卷。
二是明确了检察机关依职权进行程序性监督。公安机关经补充侦查重新移送后，人民检察院应当接收，及时审查公安机关制作的书面补充侦查报告和移送的补充证据，根据补充侦查提纲的内容核对公安机关应补充侦查事项是否补查到位，补充侦查活动是否合法，补充侦查后全案证据是否已确实、充分。经审查，公安机关未能按要求开展补充侦查工作，无法达到批捕标准的，应当依法作出不批捕决定；经二次补充侦查仍然证据不足，不符合起诉条件的，应当依法作出不起诉决定。同时，根据法律规定，对人民检察院不起诉决定认为错误的，公安机关可以依法复议、复核；对公安机关要求复议的不批准逮捕案件、不起诉案件，人民检察院应当另行指派检察官办理。需要强调的是，对于已经批准逮捕需要继续侦查的案件，检察机关应当加强对公安机关延长羁押期限的审查，对于公安机关没有按照继续侦查提纲的要求开展实质性补证工作的，在决定是否延长羁押期限、是否撤销逮捕决定时，依法从严把握。
三是明确了检察机关充分运用纠正违法、检察建议和非法证据排除等手段对公安机关补充侦查活动进行监督。《指导意见》根据刑事诉讼法的相关规定，明确对公安机关未及时有效开展补充侦查工作的，人民检察院应当进行口头督促，对公安机关不及时补充侦查导致证据无法收集影响案件处理的，必要时可以发出检察建议；公安机关存在非法取证等情形的，应当依法启动调查核实程序，根据情节，依法向公安机关发出纠正违法通知书，涉嫌犯罪的，依法进行侦查；公安机关以非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言等证据材料，人民检察院应当依法排除并提出纠正意见，同时可以建议公安机关另行指派侦查人员重新调查取证，必要时人民检察院也可以自行调查取证。
四是明确了对公安机关补充侦查后不重新移送案件和自行撤案的监督。司法实践中，有些地方存在公安机关补充侦查后认为证据不足、不应当追究刑事责任而不重新移送案件或自行撤案的情况。《公安机关办理刑事案件程序规定》第184条规定：“需要撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查的，办案部门应当制作撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查报告书，报县级以上公安机关负责人批准。公安机关决定撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查时，原犯罪嫌疑人在押的，应当立即释放，发给释放证明书。原犯罪嫌疑人被逮捕的，应当通知原批准逮捕的人民检察院……”因此，公安机关存在撤销案件的情形，应当规定相关的监督内容。《人民检察院刑事诉讼规则》第347条也规定，“补充侦查期限届满，公安机关未将案件重新移送起诉的，人民检察院应当要求公安机关说明理由。人民检察院发现公安机关违反法律规定撤销案件的，应当提出纠正意见”。因此，《指导意见》明确，案件补充侦查期限届满，公安机关认为原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任而未将案件重新移送审查起诉的，应当以书面形式告知人民检察院，并说明理由。公安机关应当将案件重新移送审查起诉而未重新移送审查起诉的，人民检察院应当要求公安机关说明理由。人民检察院认为公安机关理由不成立的，应当要求公安机关重新移送审查起诉。人民检察院发现公安机关不应当撤案而撤案的，应当进行立案监督。公安机关未重新移送审查起诉，且未及时以书面形式告知并说明理由的，人民检察院应当提出纠正意见。
（十二）关于补充侦查工作机制建设
为了充分发挥补充侦查对司法办案的有效性，《指导意见》从两方面对相关机制建设作出规定。
一是明确了检察机关与公安机关之间应加强机制建设。《指导意见》明确，人民检察院、公安机关应当建立联席会议、情况通报会等工作机制，定期通报补充侦查工作总体情况，评析证据收集和固定上存在的问题及争议；针对补充侦查工作中发现的突出问题，适时组织联合调研检查，共同下发问题通报并督促整改，加强沟通，统一认识，共同提升补充侦查工作质量。同时明确，要推行办案人员包括检察人员和公安侦查人员旁听法庭审理机制，推动办案人员了解指控犯罪、定罪量刑的证据要求和审判标准，从而提升办案效率、保证案件质量。当然，这些制度机制需要各级检察机关在司法实践中加强与公安机关的沟通，研究制定相关制度规定，从而切实将这些协调配合机制落到实处。
二是明确了检察机关内部相关部门之间应加强协作配合。《指导意见》明确，人民检察院各部门之间应当加强沟通，形成合力，提升补充侦查工作质效；人民检察院需要对技术性证据和专门性证据补充侦查的，可以先由人民检察院技术部门或有专门知识的人进行审查，根据审查意见，开展补充侦查工作。
附：最高人民检察院关于印发补充侦查工作文书样式及补充侦查提纲参照范例的通知（2020年4月14日）（略）
作者简介：张晓津，最高人民检察院第一检察厅副厅长；尚洪涛，最高人民检察院第一检察厅二级高级检察官；刘涛，最高人民检察院第一检察厅二级高级检察官助理。
来源：《刑事检察工作指导》2020年第1辑（总第5辑）
关于印发《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院、公安厅（局），解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院、公安局：
为进一步加强和规范补充侦查工作，提高办案质效，确保公正司法，最高人民检察院、公安部共同制定了《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》，现予印发，请结合实际贯彻执行。
最高人民检察院 公安部
2020年3月27日
最高人民检察院 公安部
关于加强和规范补充侦查工作的指导意见
第一条 为进一步完善以证据为核心的刑事指控体系，加强和规范补充侦查工作，提高办案质效，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》《公安机关办理刑事案件程序规定》等有关规定，结合办案实践，制定本指导意见。
第二条 补充侦查是依照法定程序，在原有侦查工作的基础上，进一步查清事实，补充完善证据的诉讼活动。
人民检察院审查逮捕提出补充侦查意见，审查起诉退回补充侦查、自行补充侦查，要求公安机关提供证据材料，要求公安机关对证据的合法性作出说明等情形，适用本指导意见的相关规定。
第三条 开展补充侦查工作应当遵循以下原则：
1.必要性原则。补充侦查工作应当具备必要性，不得因与案件事实、证据无关的原因退回补充侦查。
2.可行性原则。要求补充侦查的证据材料应当具备收集固定的可行性，补充侦查工作应当具备可操作性，对于无法通过补充侦查收集证据材料的情形，不能适用补充侦查。
3.说理性原则。补充侦查提纲应当写明补充侦查的理由、案件定性的考虑、补充侦查的方向、每一项补证的目的和意义，对复杂问题、争议问题作适当阐明，具备条件的，可以写明补充侦查的渠道、线索和方法。
4.配合性原则。人民检察院、公安机关在补充侦查之前和补充侦查过程中，应当就案件事实、证据、定性等方面存在的问题和补充侦查的相关情况，加强当面沟通、协作配合，共同确保案件质量。
5.有效性原则。人民检察院、公安机关应当以增强补充侦查效果为目标，把提高证据质量、解决证据问题贯穿于侦查、审查逮捕、审查起诉全过程。
第四条 人民检察院开展补充侦查工作，应当书面列出补充侦查提纲。补充侦查提纲应当分别归入检察内卷、侦查内卷。
第五条 公安机关提请人民检察院审查批准逮捕的，人民检察院应当接收。经审查，不符合批捕条件的，应当依法作出不批准逮捕决定。人民检察院对于因证据不足作出不批准逮捕决定，需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，列明证据体系存在的问题、补充侦查方向、取证要求等事项并说明理由。公安机关应当按照人民检察院的要求开展补充侦查。补充侦查完毕，认为符合逮捕条件的，应当重新提请批准逮捕。对于人民检察院不批准逮捕而未说明理由的，公安机关可以要求人民检察院说明理由。对人民检察院不批准逮捕的决定认为有错误的，公安机关可以依法要求复议、提请复核。
对于作出批准逮捕决定的案件，确有必要的，人民检察院可以根据案件证据情况，就完善证据体系、补正证据合法性、全面查清案件事实等事项，向公安机关提出捕后侦查意见。逮捕之后，公安机关应当及时开展侦查工作。
第六条 人民检察院在审查起诉期间发现案件存在事实不清、证据不足或者存在遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形需要补充侦查的，应当制作补充侦查提纲，连同案卷材料一并退回公安机关并引导公安机关进一步查明案件事实、补充收集证据。
人民检察院第一次退回补充侦查时，应当向公安机关列明全部补充侦查事项。在案件事实或证据发生变化、公安机关未补充侦查到位、或者重新报送的材料中发现矛盾和问题的，可以第二次退回补充侦查。
第七条 退回补充侦查提纲一般包括以下内容：
（一）阐明补充侦查的理由，包括案件事实不清、证据不足的具体表现和问题；
（二）阐明补充侦查的方向和取证目的；
（三）明确需要补充侦查的具体事项和需要补充收集的证据目录；
（四）根据起诉和审判的证据标准，明确补充、完善证据需要达到的标准和必备要素；
（五）有遗漏罪行的，应当指出在起诉意见书中没有认定的犯罪嫌疑人的罪行；
（六）有遗漏同案犯罪嫌疑人需要追究刑事责任的，应当建议补充移送；
（七）其他需要列明的事项。
补充侦查提纲、捕后侦查意见可参照本条执行。
第八条 案件退回补充侦查后，人民检察院和公安机关的办案人员应当加强沟通，及时就取证方向、落实补证要求等达成一致意见。公安机关办案人员对于补充侦查提纲有异议的，双方及时沟通。
对于事实证据发生重大变化的案件，可能改变定性的案件，证据标准难以把握的重大、复杂、疑难、新型案件，以及公安机关提出请求的案件，人民检察院在退回补充侦查期间，可以了解补充侦查开展情况，查阅证据材料，对补充侦查方向、重点、取证方式等提出建议，必要时可列席公安机关的案件讨论并发表意见。
第九条 具有下列情形之一的，一般不退回补充侦查：
（一）查清的事实足以定罪量刑或者与定罪量刑有关的事实已经查清，不影响定罪量刑的事实无法查清的；
（二）作案工具、赃物去向等部分事实无法查清，但有其他证据足以认定，不影响定罪量刑的；
（三）犯罪嫌疑人供述和辩解、证人证言、被害人陈述的主要情节能够相互印证，只有个别情节不一致但不影响定罪量刑的；
（四）遗漏同案犯罪嫌疑人或者同案犯罪嫌疑人在逃，在案犯罪嫌疑人定罪量刑的事实已经查清且符合起诉条件，公安机关不能及时补充移送同案犯罪嫌疑人的；
（五）补充侦查事项客观上已经没有查证可能性的；
（六）其他没有必要退回补充侦查的。
第十条 对于具有以下情形可以及时调取的有关证据材料，人民检察院可以发出《调取证据材料通知书》，通知公安机关直接补充相关证据并移送，以提高办案效率：
（一）案件基本事实清楚，虽欠缺某些证据，但收集、补充证据难度不大且在审查起诉期间内能够完成的；
（二）证据存在书写不规范、漏填、错填等瑕疵，公安机关可以在审查起诉期间补正、说明的；
（三）证据材料制作违反程序规定但程度较轻微，通过补正可以弥补的；
（四）案卷诉讼文书存在瑕疵，需进行必要的修改或补充的；
（五）缺少前科材料、释放证明、抓获经过等材料，侦查人员能够及时提供的；
（六）其他可以通知公安机关直接补充相关证据的。
第十一条 人民检察院在审查起诉过程中，具有下列情形之一，自行补充侦查更为适宜的，可以依法自行开展侦查工作：
（一）影响定罪量刑的关键证据存在灭失风险，需要及时收集和固定证据，人民检察院有条件自行侦查的；
（二）经退回补充侦查未达到要求，自行侦查具有可行性的；
（三）有证据证明或者有迹象表明侦查人员可能存在利用侦查活动插手民事、经济纠纷、实施报复陷害等违法行为和刑讯逼供、非法取证等违法行为，不宜退回补充侦查的；
（四）其他需要自行侦查的。
人民检察院开展自行侦查工作应依法规范开展。
第十二条 自行侦查由检察官组织实施，必要时可以调配办案人员。开展自行侦查的检察人员不得少于二人。自行侦查过程中，需要技术支持和安全保障的，由检察机关的技术部门和警务部门派员协助。
人民检察院通过自行侦查方式补强证据的，公安机关应当依法予以配合。
人民检察院自行侦查，适用《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的讯问、询问、勘验、检查、查封、扣押、鉴定等侦查措施，应当遵循法定程序，在法定期限内侦查完毕。
第十三条 人民检察院对公安机关移送的案件进行审查后，在法院作出生效判决前，认为需要补充审判所必需的证据材料的，可以发出《调取证据材料通知书》，要求公安机关提供。人民检察院办理刑事审判监督案件，可以向公安机关发出《调取证据材料通知书》。
第十四条 人民检察院在办理刑事案件过程中，发现可能存在《中华人民共和国刑事诉讼法》第五十六条规定的以非法方法收集证据情形的，可以要求公安机关对证据收集的合法性作出书面说明或者提供相关证明材料，必要时，可以自行调查核实。
第十五条 公安机关经补充侦查重新移送后，人民检察院应当接收，及时审查公安机关制作的书面补充侦查报告和移送的补充证据，根据补充侦查提纲的内容核对公安机关应补充侦查事项是否补查到位，补充侦查活动是否合法，补充侦查后全案证据是否已确实、充分。经审查，公安机关未能按要求开展补充侦查工作，无法达到批捕标准的，应当依法作出不批捕决定；经二次补充侦查仍然证据不足，不符合起诉条件的，人民检察院应当依法作出不起诉决定。对人民检察院不起诉决定认为错误的，公安机关可以依法复议、复核。
对公安机关要求复议的不批准逮捕案件、不起诉案件，人民检察院应当另行指派检察官办理。人民检察院办理公安机关对不批准逮捕决定和不起诉决定要求复议、提请复核的案件，应当充分听取公安机关的意见，相关意见应当附卷备查。
第十六条 公安机关开展补充侦查工作，应当按照人民检察院补充侦查提纲的要求，及时、认真补充完善相关证据材料；对于补充侦查提纲不明确或者有异议的，应当及时与人民检察院沟通；对于无法通过补充侦查取得证据的，应当书面说明原因、补充侦查过程中所做的工作以及采取的补救措施。公安机关补充侦查后，应当单独立卷移送人民检察院，人民检察院应当依法接收案卷。
第十七条 对公安机关未及时有效开展补充侦查工作的，人民检察院应当进行口头督促，对公安机关不及时补充侦查导致证据无法收集影响案件处理的，必要时可以发出检察建议；公安机关存在非法取证等情形的，应当依法启动调查核实程序，根据情节，依法向公安机关发出纠正违法通知书，涉嫌犯罪的，依法进行侦查。
公安机关以非法方法收集的犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言等证据材料，人民检察院应当依法排除并提出纠正意见，同时可以建议公安机关另行指派侦查人员重新调查取证，必要时人民检察院也可以自行调查取证。公安机关发现办案人员非法取证的，应当依法作出处理，并可另行指派侦查人员重新调查取证。
第十八条 案件补充侦查期限届满，公安机关认为原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任而未将案件重新移送审查起诉的，应当以书面形式告知人民检察院，并说明理由。公安机关应当将案件重新移送审查起诉而未重新移送审查起诉的，人民检察院应当要求公安机关说明理由。人民检察院认为公安机关理由不成立的，应当要求公安机关重新移送审查起诉。人民检察院发现公安机关不应当撤案而撤案的，应当进行立案监督。公安机关未重新移送审查起诉，且未及时以书面形式告知并说明理由的，人民检察院应当提出纠正意见。
第十九条 人民检察院、公安机关在自行侦查、补充侦查工作中，根据工作需要，可以提出协作要求或者意见、建议，加强沟通协调。
第二十条 人民检察院、公安机关应当建立联席会议、情况通报会等工作机制，定期通报补充侦查工作总体情况，评析证据收集和固定上存在的问题及争议。针对补充侦查工作中发现的突出问题，适时组织联合调研检查，共同下发问题通报并督促整改，加强沟通，统一认识，共同提升补充侦查工作质量。
推行办案人员旁听法庭审理机制，了解指控犯罪、定罪量刑的证据要求和审判标准。
第二十一条 人民检察院各部门之间应当加强沟通，形成合力，提升补充侦查工作质效。人民检察院需要对技术性证据和专门性证据补充侦查的，可以先由人民检察院技术部门或有专门知识的人进行审查，根据审查意见，开展补充侦查工作。
第二十二条 本指导意见自下发之日起实施。
（文字：郭洪平 编辑：史红美）
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