张贵 | 中国式区域治理体系、机制与模式
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原文刊于《甘肃社会科学》2023年第3期，第130-141页。
张贵，南开大学京津冀协同发展研究院秘书长，南开大学经济行为与政策模拟实验室教授，博士生导师。
提 要
中国式区域治理是习近平经济思想的重要组成部分，是习近平治国理政的具体实践，科学地回答了为什么要治理、治理的目标是什么、治理什么和怎样治理等一系列重大理论和实践问题。在新发展格局下，区域发展是区域内、区域间竞合共赢的动态演化过程。中国式区域治理呈现出从单中心到多中心向网络化治理发展的共生演化逻辑，更加注重通过系统架构、创新驱动、优势再造、实现共同富裕以及构建新发展格局，来破解“集体行动困境”，突破区域发展的各种约束，寻找新动能，为中国式现代化开辟新的发展空间。基于此，提出“体系-机制-模式”（SMP）的中国式区域治理分析框架，建议完善以政府网络为核心、市场网络和社会网络共同参与的“一核多元”治理体系，拓展网络化、生态化等多样化区域治理，提升区域治理体系和治理能力现代化水平；明确区域治理的核心机制，构建以科层、契约和合作“三位一体”为主的多元化治理机制；通过有效的区域治理，在政府层面形成价值共同体，在市场主体层面形成经济共同体，在社会民众层面形成命运共同体，最终为推进区域高质量发展提供“三重共同体”模式这一新思路。
关 键 词
中国式区域治理；网络化治理；区域发展；共同体；区域治理
中国区域协调发展经历了一个从“行政区行政”到“区域行政”向“区域治理”演化的实践过程。中华人民共和国成立后，我国生产力布局经历了几次重大调整。改革开放初期，我国采取了设立经济特区、开放沿海城市等一系列重大举措。20世纪90年代中后期，我国相继实施了西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起等重大战略决策，不再局限于个别城市和特定省份。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央先后提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等新的区域重大战略。我国区域发展战略正在从区域合作演变为跨地域融合互动，从单独依靠中央政府规划到通过多种合作途径实施，从单一资源互补型合作到促进不同能级、不同类型区域间优势互补等，使得区域合作向纵深发展并逐步规范。党的十八届二中全会提出要以职能转变为核心推进行政体制改革，要求“深刻认识深化行政体制和政府机构改革的重要性和紧迫性，处理好政府和市场、政府和社会、中央和地方的关系”，突出强调“社会”的地位，要求“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，进一步指出要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。党中央提出在“十四五”时期要优化区域经济布局，推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充，健全区域协调发展体制机制，构建更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的区域高质量协调发展新格局。党的二十大报告再次强调要深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。特别是当前外部环境更趋复杂严峻，我国加快建设全国统一大市场，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这些伟大的中国特色社会主义实践，正在形成一套完整的、科学的中国式区域治理理论。
一、当前区域治理的重大任务
区域治理是有效推动我国区域协调发展的新选择，其实质是国家空间选择性权力的下放过程。国家空间选择性权力经历从中央到地方的转移，是对行政区划的调整、空间规划的引导和区域制度重建，尤其是面对当前区域治理主体权责边界不清、治理过程中多元主体参与失衡等问题，需要完成以下四大任务。
第一，系统架构是区域治理的核心关键。区域协调发展是一个由多种因素组成的动态演化的复杂系统。每一个构成要素，都从不同角度、在不同程度上影响着一体化进程。因此，在区域治理过程中，零敲碎打的调整和碎片化修补都是不行的，必须进行全面的、系统的改革和改进，推动各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。系统架构就是要破解区域发展中的体制机制不畅、区域定位不清、优势区域辐射力不强、利益冲突、城乡二元结构等系列问题，促使要素、资源、产业和政策等实现系统性、完整性、匹配性和协调性，构建一个高质量的区域系统，进而加快建设以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，最终形成高效规范、公平竞争的国内统一市场。由此，未来中国区域发展战略会更加关注系统动态平衡。
第二，创新驱动是区域治理的动力源泉。从根本上说，区域发展的目的是通过行政性力量，基于对市场规范的共识，促进区域经济增长最终依赖于各地区之间的协同发展，推动要素流动和发挥作用，促进新兴产业形成与发展，共同形成引领经济增长的新动力。实施创新驱动发展战略，正是我国区域治理转向现代化的内在动力。区域创新不同于一般的创新活动，也不同于传统体制下的地区合作，而是全面完整贯彻新发展理念、建立在分享共同利益的基础之上的合作行为。因此，它会引发从自上而下的行政管理向多元主体参与、多层次协作的联合治理模式的转变，能为政府、市场和社会力量协调配合提供战略指引、政策空间及制度支撑。当前，区域经济亟需从主要依靠要素投入的原有增长模式转向以提高质量和效率为主的新增长模式，持续释放地区经济活力，协调区域关系，完善区域政策体系，推动经济圈、经济带、城市群等区域空间一体化组织结构成为高质量发展的重要支撑。
第三，优势再造是区域治理的重要途径。优势再造是为了满足对地方政府、企业、社会力量等主体的某项或多项功能的跨地区需求，推进生产要素和公共资源的有序流动与最优配置。它包括基础设施、市场、产业、资源、金融和发展规划等核心内容。再造涵盖地方政府、企业、社会力量等多元主体在内的新型区域治理体系，形成新的府际关系协调机制和区域治理机制，这也是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。可见，再造不是对过去发展成就的“否定”，而是完整全面准确贯彻新发展理念、系统性优化升级的高质量发展，包含两个过程：一是合理化，即对前期发展的优化配置，促进彼此协调发展；二是高新化，即培育和发展这一地区的活力、动力和自生能力，提升其区域乃至国际竞争力。因此，在推进跨区域功能再造的过程中，需要实施跨区域功能治理体系的再造，根据新情况、新要求不断改革创新，建立更加科学、更加有效的区域发展新机制。
第四，共同富裕是区域治理的最终目标。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。我国各地区自然资源禀赋差别较大，在区域发展总体趋好的同时，也存在区域发展不平衡不充分的新情况，部分地区经济社会发展出现了分化态势，区域内部发展极化现象突出。基于此，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了逐步实现全体人民共同富裕的目标，“我们追求的发展是造福人民的发展，我们追求的富裕是全体人民共同富裕”。这就要求完善政府治理，调整优化区域政策体系，着力解决地区、城乡、收入分配三大差距；完善市场治理，发挥各地区比较优势，破除资源流动障碍，促进各类要素合理流动和高效集聚；完善空间治理，推动形成主体功能明确、国土开发适度的空间发展新格局；完善公共治理，保障民生底线，实现基本公共服务均等化，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。
二、区域治理的理论逻辑与中国式区域治理的SMP理论分析框架
“治理”是一个地道的外来词。J.N.Rosenau、Gerry Stoker和Oliver E.Williamson等人的研究尽管视角有所不同，但都强调治理是一种社会统治方式，也是一种社会关系反应，是政府、市场、社会力量等相互协调、协作管理其共同事务，以保证社会秩序和集体行动的过程。
（一）区域治理理论的演化逻辑
区域治理理论的源流可以追溯到20世纪早期的区域经济学。区域治理的研究主要缘起于四个方面的问题：全球化下区域主义的崛起、经济市场化下区域间竞争的加剧、区域公共问题的日益凸显、组织间协作的大量出现。区域治理理论经历了由单中心到多中心再到网络化的演化过程。
1.单中心的区域治理理论强调政府的领导作用，也称“政府控制型”理论
在相关研究中，David Rusk提出若关键的规划和区划权力都集中在一个有支配地位的政府手中，则有能力实施政策，促进更大的经济一体化。吴缚龙认为中央政府在遏制城市间无序竞争、优化区域治理方面发挥着重要作用。进一步地，汪伟全主张区域治理的核心是利益协调，区域治理的过程和效用是区域协调发展的内核，而通过治理达到的内部同一、互惠共赢则是实现区域协同发展的基本内涵。以往的区域治理实践均以政府为主导，对其他利益诉求考虑不充分。但是随着地区社会公平、公共资源和环境问题的频繁爆发，区域治理必须从过去依赖于单一的大都市政府正式机构来执行，转向强调政府与各利益相关者的多元、多维协作机制，并强调区域治理应由相关行动者之间的稳定网络关系达成，构建跨区域治理联动共生体系，真正实现区域治理的一体化。这就需要重视政治、经济、文化、社会、生态等系统之间的交叉联系，达到一种平衡状态，于是多中心治理理论应运而生。
2.多中心治理理论严格地说属于公共管理研究范畴
美国经济学家Elinor Ostrom认为，强化层级节制、权责界限清晰、同一件事情必须交由一个部门完成的、集权式的政府单中心统治未必能够保证或提高效率，以往用于分析公共事务的Garrit Hadin“公地悲剧”、Dawes等人“囚徒困境”以及Mancur Olson“集体行动逻辑”等理论模型存在“不是市场的、就是政府的”之天然缺陷。由此，她提出了公共事务管理可以由多种组织和多种机制参与（多中心主义）的新观点。这种理论被引入区域治理中，形成了“社会治理共同体”概念，进而推动建立了多元合作关系共同体。还有学者从公共服务供给角度分析大都市区治理结构。Richard Tomlinson认为，区域治理意味着政府虽然确保公共服务供给，但其本身并不提供全部服务，私营部门和民间社会也能提供。汉克·V.萨维奇等人也认为良好的公私合作伙伴关系有助于大都市区治理，并能有效推动大都市区的协调发展，因此多中心治理也被称为“政社合作型”治理。多中心治理理论的实质是试图解决科层制治理范式的弊端，引入市场主体、社会力量等多元主体，促进政府与非政府主体合作。多中心治理理论的特征表现在：在治理理念方面，主张从分隔到共享的价值追求、从片面到全面的发展理念、从补缺到普惠的政策理念；在治理结构方面，主张从单中心结构到多中心结构、从集中化权力结构到制衡性权力结构、从统一化供给到差异化供给的治理模式；在治理技术方面，强调从碎片式管理转向构建整合式治理组织平台，从粗放式管理转向精细化治理机制；在空间布局方面，强调为在一定区域范围内实现单个城市无法达到的规模经济和集聚效应，需要使地理位置、生产要素、产业结构各不相同的城市承担各自的经济功能，进而形成区域协作组织和机制，推动单中心的大都市区向多中心、圈层结构的网络空间转变，最终形成环状节点城市群。然而，在多元共治实践中，社会力量尽管被纳入了政府治理体系，却未能充分有效发挥主体治理能效，表现为政府不同层级和政府不同部门之间、不同主体之间的联结有限、互动较少、协作薄弱，“多元共治”出现了“形式大于内容”的现象。
3.网络化治理是20世纪末兴起的新兴治理理论
伴随着信息通信技术（ICT）迅猛发展，个体与个体、个体与组织、组织与组织呈现网络化的关系模式，组织形态与运作机制得以重构。传统的单中心的科层制已不适应现代社会的治理需要，部分学者比如Eva Sorensen提出了网络化治理模式，总结出依赖性、统治性、治理性和集成性四种不同类型的网络治理。斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯将网络化治理发展成为一门成体系的治理理论，即非营利组织、营利组织等广泛参与公共服务的供给；改变传统式央地组织结构，采取横向“协调”、纵向减少层级的做法，使行政管理序列变得更为扁平化，提供更为整体化的公共服务；利用网络化技术减少合作伙伴间的合作成本，促使网络化组织模式的发展，并且有效地管理公私合作网络，从而在多元服务需求和多用户服务管理的基础上建立互动，发展成倾向于网络化运行的服务模式。网络化治理同时受到新一轮科技革命深刻影响，产业发展呈现出强劲的网络化态势，地理聚集、相互竞争的企业相互合作，并与邻近的大学、研究机构等联合起来，组建网络化集群管理组织；在此过程中，网络化治理跳出了“更多政府还是更多市场”的无休止争论，主要依赖于技术联结整合集群资源，赋予多元治理主体以平等自主的主体地位和相应的治理权力，构建政府与非政府主体间信任、合作、协调以及权责共享等治理机制，形成合作共治的网状治理结构。进入21世纪后，随着新公共服务、整体性治理和数字化治理等理论的产生和发展，国内外学者进一步解释并发展了网络化治理理论，更强调区域治理是一个共生演化的、充满不确定性的社会生态系统，同时是一个面对着不同时空范围内多层次复杂性的生态系统。社会系统和生态系统之间是互动演化的，复杂性和不确定性是相互关联的。对区域治理理论的研究更趋于发现具体的行动情境中社会面和生态面的微观变量，并对嵌入这些变量的政治、社会和经济环境进行分析，挖掘区域治理中“公地悲剧”的深层根源，进而探寻出那些能够促进公共资源可持续发展的因素。
（二）中国式区域治理的新内涵与新解释
中国式区域治理是一项庞大而复杂的系统工程，涉及治理主体的协作共治、治理资源的优化配置、治理目标的多元兼顾，是一种兼容多元治理力量，兼具政治、经济、社会、文化、生态多重治理目标，兼有灵活运用行政与市场多种治理手段的复合型治理理论。创新区域治理理论也是推进区域治理体系和治理能力现代化的应有之义。
中国式区域治理本质上是一种制度的系统创新。区域治理是内生于一个区域的正式或非正式的制度安排。随着我国区域合作深入发展，地方政府治理形态正在从行政区行政、区域行政向区域治理转变，多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠的区域合作环境给我国政府治理带来新的挑战。其中，多主体参与区域治理的多元关系日益成为区域可持续发展的必要条件，亟需从有限政府角度深刻理解简政放权，淡化行政区划界限，推动平等、协商、对话、互通、互动、互信的跨区域合作治理实践，积极探索区域治理体系和治理模式。可见，区域治理的实施过程是一场民主促民生的生动实践，是一次从区域“行政管理”到“区域治理”、从“善政”理念到“善治”行动的自我革命，“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。它体现了国家治理现代化中人民性与国家性的统一。
从区域发展角度来看，中国式区域治理实质上是国家治理体系和治理能力现代化在重大生产力布局层面的具体实践，是政府之间竞争性治理的结果和竞合发展、共生演化的过程，呈现出科学化、规范化、程序化、法制化和包容性、多元性的“四化两性”新特征。第一，区域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。区域治理要顺应时代变化，即改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。第二，区域治理是区域国土空间开发优化的必然选择，使其成为深入推进生态文明建设的新内容，成为国家治理体系现代化的新抓手。第三，区域治理是从“国家+区域”角度，共同构建“中央+地方”层面的区域政策新体系，推动“专业化分工、市场一体化和集聚”，进一步发挥要素在空间重新优化配置对经济增长的带动作用。第四，区域治理是区域约束型、限制性政策的新运用，实现从注重激励发展型政策向激励与约束并重的（甚至约束更重）区域政策的新转变，突出区域环境承载能力监测预警机制的新作用。第五，区域治理要求区域发展必须适应国土空间精细管理的新形势，区域的新战略、新规划和新政策必须建立在科学决策和民主决策的基础上，并合理运用以大数据为支撑、科学研究为基础的区域治理新模式。
从区域制度角度来看，中国式区域治理是按照“理念→制度→机制”的思路，进行以“良法善治”为目标的制度创新过程。第一，要求达成治理理念的新共识，即治理博弈的新共识、治理主体的新共识、治理原则的新共识。第二，要求构建治理制度的新框架，即改革治理体制、完善政策体系、健全法规制度、建立考核评估制度，构筑更加集中、更为集成的区域治理系统，保障发展的公平性，强化经济增长所需的治理能力。第三，要求推动治理机制的新实践，支持设立小规模、自治的地方政府和多中心区域组织，建立健全公共协商机制、社会参与机制、利益补偿机制、信息传递机制，形成有效的区域制度集体行动框架。此外，在世界经济面临新挑战的背景下，理解区域治理问题的基础、框架、治理本质，是维持和提高全球竞争力的必然要求。
从区域治理结构角度来看，中国式区域治理是区域网络创新的过程。它具有多主体参与、多功能类型和多层次耦合的特征。首先，要求“政府-政府”联结关系的创新，建立一套政府主体间协商谈判、行动调试及重复博弈的联结新体系。其次，要求“政府-市场主体”联结关系的创新，建立一种集合理化与科学性于一体的“政府-市场主体”关系，形成“政府→合作共同体←市场主体”的新型关系模式。再次，要求“政府-社会主体”联结关系的创新，建立和完善“互联网+服务治理”、公益创投以及“多元共治”等新型关系形式，在实现“合法性秩序→合作性秩序”转变的基础上，形成以对称互惠、合作共生为原则的合作治理新模式。最后，要求“政府-企业主体-社会主体”联结关系的创新，促进多元治理主体共同参与、主动合作，形成多层架构、网状结构、功能融合、优势互补的新型组织体系，实现从“统治”到“共治”的区域治理价值。
综上，中国式区域治理的着眼点是促进人民全过程参与，着力点是激发社会活力，落脚点是保障和改善民生，增进人民福祉，实现共同富裕。由此，中国式区域治理既不是在区域社会管理基础上的单一性变革，也不是对西方治理理论的照搬照抄，它的核心要素主要包括尺度重构、府际关系、邻近效应、利益分配和程序化治理（如图1所示），它们是相互独立的变量，发挥着影响区域治理结构体系、连接治理主体和治理客体的治理绩效的作用。尺度重构成为新区域主义研究全球化、空间治理、区域发展的重要视角。它是指中央政府主动调节其对经济、社会、空间发展实行干预的权力的过程，包括将权力上移至区域组织或下移至地方政府。中国式区域治理是以新发展理念为指导，以区域公共利益最大化为目标，是“经济-社会-空间”尺度重构的内在要求和必然结果。府际关系是指各政府部门基于政策制定或执行而形成的纵横交错的网络关系，主要体现为多边、多级政府之间通过利益博弈与权力互动建立的利益关系。此外，邻近性是区域治理中的重要影响因素，主要包括地理邻近性、技术邻近性、组织邻近性、文化邻近性、认知邻近性、制度邻近性、关系邻近性、社会邻近性以及社会-经济邻近性等。利益分配是区域治理最核心内容，关注的焦点是具体利益的分配及评价，主要包括疏解承接企业的税收、产业项目的投资与运营、园区平台的开发与合作、交通基础设施（港口、机场、高速、高铁、地铁等）的建设与运营等。程序化治理是强调以各种制度体系特别是“一整套紧密相连、相互协调的国家制度”为准绳，按照一定程序，通过协商、谈判、合作和协作等机制对区域公共事务进行集体行动，使得区域治理行为具有遵循规则、合乎规范、照章办事的特征。
当前，中国式区域治理的主体向多元化、多样化方向发展。区域事务管理主体包括政府（中共中央、国务院和地方各级政府）、市场主体、行业协会商会、社会团体和社会民众等，由多元治理主体形成自主自治网络。区域治理的客体呈现网格化、整体性特征，体现为涉及多个成员共同利益的、跨行政区的公共事务。区域治理的结构体系具有自组织、生态型特性，是通过区域治理组织的结构设计所形成的组织内部利益相关者之间的制衡机制。利益分配和程序化治理通过区域建制来体现。主客体之间存在客体主体化与主体客体化的辩证运动，交替往复。
（三）中国式区域治理的SMP理论分析框架
中国式区域治理是新时代国家治理的重要实践，是进一步理顺和解决区域发展战略的重大理论和实践问题的深入探索。本文引入新区域主义理论、公共选择学派理论、新制度理论等，构建了SMP理论分析框架。它作为治理领域的一种新的分析方法和新实践，正在被运用于大都市圈和城市群治理、区域府际关系协调、区域契约行政、区域公共治理构建等领域以及区域产业一体化、区域生态环保、区域空间布局和公共服务等方面研究中。SMP区域治理分析框架强调区域治理是一项复杂工程，需要建立以政府网络为核心、市场网络与社会网络共同参与的“一核多元”治理体系（System），形成网络化、生态化、多样化的区域治理形态；强调从战略视角探究区域协调发展的内生机理，认为区域治理的核心机制不再基于单一机制，而是通过政府、契约和合作“三位一体”为主的多元化治理机制（Mechanism）解决区域治理问题；基于具有特定的共同利益或共同职业、共同兴趣、共同语言并遵循某种共同规范，引入“共同体”概念，由此建立以“三重共同体”为基础的中国式区域治理模式（Pattern），即在政府层面形成价值共同体、在市场主体层面形成经济共同体、在社会民众层面形成命运共同体，逐步将其应用在区域政府治理、创新治理、产业治理、空间治理、社会治理和公共治理之中，解决“系统架构、创新驱动、优势再造、共同富裕”四大任务，破解区域发展各种约束，进而总结、提炼出能够表达中国话语和体现中国特色、蕴含丰富内涵的中国式区域治理理论，进一步促进区域高质量发展（如图2所示）。
三、“一核多元”的中国式区域治理体系构建
中国式区域治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序。政府治理、市场治理和社会治理是中国式区域治理体系中三个最重要的次级体系，从治理现代化的视角对区域协调发展的功能定位、地方政府间关系、要素市场一体化与空间承载形式、区域间联动共建、城乡融合发展等进行审视，最终形成以政府治理为核心、多主体参与的多样化融合式区域治理格局。
（一）以政府为核心的网络治理体系
第一，政府是区域治理的主导者，也是区域治理最重要的参与者，在区域治理中处于核心地位，对应形成政府网络体系。我国地方政府网络具有多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合作区重叠的特点，但在传统政府网络体系下，中央政府、中央政府派出机构、地方政府在共同提供公共物品或服务时会面临制度性“集体行动困境”，地方政府基于短期利益的决策往往导致交易成本增加、负外部性以及“搭便车”等问题。因此，新形势下政府网络体系的构建主要应当包括三个层次内容：一是央地职能的改革与转变。党的十八届三中全会以来，我国以深化“放管服”改革为抓手，集中理顺中央政府和地方政府之间的关系，体现为政府向市场、社会放权，加强监管，完善政府公共服务。二是地方政府功能重塑。应将本行政区发展主动融入区域整体发展之中，平衡好各地自我发展与区域发展战略之间的关系，最终实现共赢共荣、一体化发展，创造良好的政治环境。三是区域内政府间关系重塑。网络化治理体系重在变革政府间的纵向关系，重塑新的政府间合作网络关系，尤其是地方政府网络在结构上可以体现为政府间平等互惠的“共享治理”，也可以形成以某个行动者为中心节点的“领导组织”。此外，跨地域政府之间、政府与非政府主体之间形成的各种合作伙伴关系，也是影响区域决策与管理体制的重要因素。
第二，市场主体是区域治理的重要主体，主要包括三方面内容：一是建立健全区域市场网络体系与运行机制，重点是建立商品和要素市场体系，健全区域统一开放市场，着力完善市场运行机制，规范市场秩序。二是建立区域产业网络体系。通过价值治理与关系治理促进市场的价值颠覆与结构颠覆，推动产业集群式发展，促进区域产业链合理分工和深度融合，构建产业生态系统，加快推进区域现代产业体系建设。三是建立区域企业网络体系。推进企业治理结构改革，支持“链主”企业多维度探索产业横向联合、垂直整合、跨界融合新路径，促进企业跨区域扩张，集聚和壮大区域发展新动能。
第三，社会力量是区域治理的参与者与监督者，主要由各种行业组织、非营利组织、社会团体、嵌入性组织和民众等构成。它们在区域经济社会发展中的角色日益重要，但也不可避免地存在局限性，尤其是在环境不确定性和机会主义倾向的作用下，不足以完全制止“搭便车”“互相推诿”“转嫁责任”等现象的发生。由此，需要推动社会治理共同体的创造性重构：一是健全区域社会信用体系。完善信用数据体系，积极推进医疗卫生、社会保障、劳动、教育、科研、文化、体育、知识产权、环保等领域信用建设，建立特色信用数据库，加快信贷征信体系建设和社会信用立法。二是建立区域社会组织体系。发展和完善行业协会、商会、学会、基金会和专业合作社等社会组织；营造有利于社会组织发展的社会氛围和文化环境，形成合理的文化嵌入和政治嵌入；夯实社会组织参与治理的法律体系和制度结构，健全涉及管理、法定职权、监督程序、评价等相关制度；构建社会组织内部治理结构，建立健全而有效的激励约束机制等，提高社会组织自我治理能力。三是完善处理新形势下人民内部矛盾机制。改进和畅通群众沟通渠道，健全城乡社区治理体系，加快推进市域社会治理现代化，强化社会治安整体防控。
（二）网络化、生态化等多样化治理形态
当前，我国经济发展面临的国内外环境发生了深刻而复杂的变化，以人工智能为代表的数字技术革命引发了国家和社会的深度互嵌，区域经济发展出现了一些值得关注的新情况和新问题，区域治理也出现了网络化、生态化等多样化治理形态。网络化治理作为与传统政府治理及市场治理相对应的理论框架，是一种对政府、市场与社会治理进行高度综合的理论模式，通过由公共部门、私人部门、非营利组织组成的网络联盟来提供公共服务，解决经济社会发展中面临的市场和政府都不易解决的许多难题。网络化治理是以网络社会全覆盖为基础，以“互联网+”技术和平台为管理服务手段，以政府组织、经济组织、社会组织等主体形成的“一核多元”治理网络为核心载体的治理模式。网络化治理主张对治理适用性、治理解构主义倾向、治理工具理性认知进行修正与完善，在限定适用性、建构主义、价值与工具两重性上推动治理体系和治理能力提升。生态化治理也是近年来出现的新变化，是共生哲学理念引导下的多元主体间合作共治模式，注重治理源起的共生共存依据、治理结构的有机互依样态、治理过程的多样性动态统一范式、治理工具配置的整体协调逻辑以及治理效度的互益共享目标等。这种生态化治理的价值主要通过政府内外共生系统加以表达。其中，外共生系统致力于实现政府与其他主体在协同中产生的共生价值，以突显政府在社会生态系统中的治理职能；内共生系统致力于实现政府进行职能生态化的建构性安排时产生的共生价值，以推动政府更好适应外共生的需要。政府生态化治理的价值规定，既意味着其内外共生系统的整体共生规律的实在性，也说明“依共生而共治”原理可以为公共治理结构现代化变革提供必要的方法论指导。政府生态化治理原理在实践中的体现，就是维护各种关于生态权利的意义表达，因为社会就是一个意义共同体。以行政与生态互嵌、共生与共治互融，进而建构起多主体自觉协同的自组织合作共同体，成为政府生态化治理价值实现的理想模式。总之，要做好区域协同发展大文章，以政府治理为核心，发挥各方治理主体的比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，推进区域治理体系和治理能力现代化。
区域作为一个复杂的共同体，存在多种利益相关者，各利益主体都有自身的目标函数和利益导向，形成了复杂的多元治理格局，其治理过程就是多元主体多重利益博弈和利益协调的过程。多元治理的关键是政府建立利益规范机制，激励公众广泛有效参与，建立制度式和非制度式协商谈判机制，以适应快速发展、复杂变化的区域经济社会环境。由此，现阶段区域治理机制设计就是要考虑协同多元利益主体之间的关系，规范区域主体间协同合作的行为，建立平等合作、互惠互利的制度保障，推动公平分配、风险共担，实现合作主体的互利和多赢，最终使区域内的社会资源得到统一配置，从而实现区域治理体系和治理能力现代化。
四、以“三位一体”为主的中国式区域治理机制设计
“善治”是区域治理的一种理想状态，就是要以最低成本有效治理和解决社会公共问题，最大程度维护和增进社会公共利益，推动区域逐步走向良性发展。由此，促进政府、市场和社会的全方位、多层次、跨边界合作，是新时期我国区域发展需要解决的首要的重大问题。
（一）科层为主的治理机制强调通过制度优势保障区域可持续发展
党的十九大报告将“实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当”作为区域发展的三大目标，从微观层面回应了社会主义本质的宏观要求，使区域协调发展进入了更加细密、更为具体、更具操作性的阶段。党的十九届四中全会提出“构建区域协调发展新机制”，并将其作为社会主义基本经济制度的重要内容。党的二十大报告进一步指出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，强调“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”。可见，区域发展和一体化不仅需要中央政府的统一组织和协调，更需要区域内各个地方政府之间的互相配合和支持。对以科层为主的治理机制而言，未来的体制机制创新重点集中在以下两方面：处理好政府短期政治绩效与长期经济发展绩效之间的关系；解决政府、市场和社会在经济发展中的角色定位问题。也可以将上述两方面理解为“扩权”和“扩容”，前者是指把制定和执行公共政策的权力从中央政府转移到地方政府；后者则是指地方政府在区域治理的过程中，逐步吸纳社会组织，共同完成区域治理。在处理这两层关系时，都必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。
（二）契约治理机制是区域治理体系的重要组成部分
在区域协调发展中，契约治理作为一种正式治理机制，如合同和特许经营协议等，其核心问题是将交易成本最小化。发挥契约治理机制在区域治理中的作用，就是健全区域市场机制，通过集聚效应、扩散效应、结构效应、网络效应和生态效应等，充分发挥企业在区域治理中的主体力量作用，运用市场价格、竞争、供求等机制推动区域间合作及区域治理进程。未来，可探索将市场契约机制作为公共资源的配置基础，在注重发挥国家宏观调控和共享网络关系的辅助作用的同时，以企业提供为主供给公共物品，并使用以激励性为主的政策工具。当然，契约治理中也要尽量规避灵活性较差等问题。
（三）合作治理机制强调社会力量参与区域治理实践
社会力量是协调区域内不同利益主体间关系的软因素，主要包括市场中介组织、商会、民间团体等社会中介组织，通过沟通、对话、谈判、协商、妥协、让步等形式，整合起各社会阶层、各社会群体都能接受的社会整体利益，即以合作治理为概念内核，以摒弃政府的垄断权力为导向，将市场和社会共同引入公共事务决策与执行过程，表现为参与式治理、网络化治理、协作治理、适应性治理和整体性治理等治理形式。合作治理归根到底是为了分配社会利益、协调社会关系、规范社会行为，要推动区域内不同利益主体关注短期和长期利益协调，维护区域协调发展的社会环境和运行机制。
总之，站在新的历史起点，中国区域发展到了一个前所未有的高度，对区域治理也提出了新挑战和新需求。这就要求健全科层治理机制，特别是政府要保持宏观经济稳定，推动有为政府和有效市场更好结合，促进共同富裕；要完善契约治理机制，充分发挥微观主体的自主能动作用，综合运用市场供求、价格、竞争等机制促进项目跨区域合作，积极推动区域一体化发展和全国统一大市场建设；要健全合作治理机制，着力提升社会力量参与公共治理的意识和意愿，畅通连接政府和市场的纽带关系；此外，也要规范适应性治理、整体性治理、协同治理、平台治理等不断涌现出来的新机制，最终形成以科层、契约和合作“三位一体”为主的多元化区域治理新机制。
五、基于“三重共同体”的中国式区域治理模式
习近平总书记指出：“治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”随着经济发展、社会进步、公众意识的觉醒以及公共问题与公共议题的发展变化，中国式区域治理模式呈现出沿时空轴演化的趋向。特别是在区域治理主体、客体及治理结构与以往相比发生深刻变化的背景下，区域共同体理念应运而生。由此，积极构建区域内地方政府间的价值共同体、市场主体间的经济共同体以及社会民众的命运共同体组成的“三重共同体”成为区域治理的最终模式。
（一）在地方政府层面形成价值共同体
在区域治理中，地方政府是各类公共服务的提供者，也是关键性资源配置者，推动地方政府合作对区域治理至关重要。由此，应尊重地方政府治理的自主性，积极消除行政壁垒，搭建有效的政府协作治理平台，构建地区政府间互惠性、开放性、包容性、嵌入性的信任关系及协作关系，以地方政府政策的有序变通推动区域治理的有效执行。这就要求各个地方发挥区域内各省市自身优势，破除各种体制障碍，建立各种利益共享机制，共建一批公共服务平台和基础设施等，以此促进区域发展战略实施，带动区域经济增长，最终在政府层面形成价值共同体。
（二）在市场主体层面形成经济共同体
市场在区域资源配置中发挥决定性作用。应加快推进区域的要素、产品与服务、消费等市场一体化建设，借助于区域一体化带来的要素集聚效应、外部效应、市场共享效应等，逐步消弭区域的“双重三元结构”（“双重”是指发达的中心城市、落后的周边及乡村革命老区，“三元”是指城市居民、乡村农民和外来移民），实现共建共享共赢局面。其中最为关键的是“下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置”，最终在市场层面形成经济共同体。
（三）在社会民众层面形成命运共同体
坚持以人民为中心的区域发展思想，这就是回答了区域发展依靠谁、为了谁的根本问题。区域发展要以最广大人民根本利益为出发点和归属点，要解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，扎实推进共同富裕。由此，党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，党的二十大报告再次提出“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。应提高公众参与治理的积极性、完善法律法规、优化权责关系、推动信息共享，着力构建多主体参与的合作体系；大力支持企业、高校院所、社会组织等服务机构共同推动民间交流活动；从创新驱动、结构调整、经济转型和生态合作等多方面入手，激活市场主体，鼓励社会团体和民众参与，增强均衡性和可及性；发挥产业协作联盟、行业协会作用，促进区域政府、企业以及社会力量间的互动和协作，顺利实现区域文化认同、文化自觉。最终，在社会民众层面创建价值、目标和利益相一致的命运共同体。
六、基于SMP的中国式区域治理六大重点领域
（一）以政府治理为区域治理的核心，纵深推进区域发展
在总结我国治国理政实践经验和借鉴西方国家治理基本方法的基础上，立足我国当前技术、经济和社会快速变化带来的经济平台化、商业模式数据化、社会媒体化和媒体社会化等新趋势，明确新发展格局下我国政府治理和政府流程再造面临的新要求。要强化中央政府权威，完善相关法律制度，设立派出机构；中央政府引导下的地方政府要实行结构性整合，建设开放性的区域公共政策体系，完善区域财政税收政策体系，打破区域协同发展过程中的路径依赖；要理顺区域治理中的政府间关系，建立政府间合作机制；加快地方政府治理制度创新，重点包括以民众需求为导向，整合公共服务网络，扩展公共服务的制度空间，动员区域民众的有序政治参与，推动地方政府职能性整合，构建跨界政策网络等。
（二）以创新治理为区域治理的新动能，打造区域发展新引擎
区域发展的根本动力在于协同创新，而协同创新的关键在于能否将创新优势变成产业优势，进而形成产业发展共同体。这是因为区域协调发展根本上要靠创新驱动，发挥创新第一动力的作用，必然要求形成区域协同创新共同体。为此，应强化协同创新支撑，注重搭平台、建机制、促保障，坚持“共享、共育、共引、共用”，着力解决地区创新资源分布不平衡等问题，从创新资源优化配置、协同创新服务升级、创新创业生态培育、创新创业体制机制改革等方面入手，推动实现区域协同创新常态化、区域创新资源配置市场化、区域创新产业适配化及区域创新效能最优化。利益纽带是加速区域协同创新的核心动力。这就需要确立区域发展共同目标以及利益分配格局，针对协同创新中可能出现的冲突建立整体协调机制、利益共享机制和风险分散机制，出台跨区域协同发展政绩考核办法。要强化区域创新开放机制，通过建立良好的开放式创新生态，打破“创新诅咒”和“创新刚性”等现象，以此开创区域协同创新发展新格局。
（三）以公共治理为区域治理的内在要求，增加公共产品供给与社会福利改进
公共治理要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，从生态环境、公共交通、公共服务和公共危机四大治理领域入手，围绕构建治理组织机构、利益协调机制、跨省/市流域生态补偿机制和保障机制四个方面，建立地方政府间公共服务合作共赢的制度体系，健全地方政府间公共服务合作的协调机制，培养相互信任的合作意识，搭建互促共进的合作机制。在区域利益分配过程中，要在多元社会治理前提下，推动不同地区、不同主体之间的沟通与协作，特别是政府与利益相关者在利益和利益分配问题上要能够达成共识，尊重公民合法权益，将体现大多数人利益和弱势群体利益优先相结合，超越特殊利益集团、部门、地方的局部利益和短期利益，完善公共治理网络框架，推进区域性公共治理问题的有效解决。同时，通过树立发展成果全民共享理念、构建合理的区域分配调节机制、健全区域基本公共服务体系和维护人民权益机制，增强区域基本公共服务的均衡性和可及性，提高公共治理水平，扎实推进共同富裕。
（四）以社会治理为区域治理的重要抓手，提升价值观认同与社会力量参与
党的十八届三中全会实现了从“社会管理”到“社会治理”的伟大转变，标志着执政党治国方略的重大转型。党的二十大报告进一步提出“完善社会治理体系”，重点是健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。由此，第一，要构建由政府居主导地位的合作治理体系。政府要为合作治理创造条件、建立平台、提供政策支持，不断创新治理手段和方法；积极发挥政府公共政策对社会治理的导向作用，提升社会民众参与治理的积极性和能力。第二，充分发挥市域社会治理的支点作用。市域是社会治理在宏观、微观和区域空间的转承点，治理半径最优，资源统筹余地较大，是国家治理和区域治理的战略支点、重大风险的终结点和治理方式现代化的集成体。依托现有市域社会治理机制平台，整合各方资源，形成权责明确、高效联动、上下贯通的市域综合治理体系。第三，增强区域社会治理整体性和协同性。区域法治是国家法治的有机组成部分，是国家法治创新发展在区域层面的生动体现。从阶段性进展来看，建立区域协同法治体系，有助于科学合理配置法治资源，推动跨区域公共卫生、营商环境、科技创新等多领域的规则衔接。应以区域法治建设为抓手，加快司法制度等方面授权，推动区域协同立法、司法和执法机关协同探索跨省域规则衔接，为区域高质量发展保驾护航。
（五）以产业治理为区域治理的根本支撑，促进区域产业分工与人口经济密集区优化发展
区域产业一体化是区域协同发展的实质载体和根本支撑。区域产业治理是为实现区域产业发展和国家宏观调控目标而设计并安排的一种制度体系，主要通过对产业进行规划、组织、协调、沟通和控制，构建区域现代产业体系，重塑经济增长的动力源泉，实现产业一体化与区域优势再造。产业治理的重点是促进“产学研用金”深度融合，加快传统产业转型升级，推动新兴产业发展，推行绿色制造新动能。要立足各自比较优势和现代产业分工要求，着力加快推进区域产业对接协作，形成区域间产业合理分工和上下游联动机制；要实现产业链条与创新链、人才链、企业链、园区链、项目链的融合嫁接，持续优化区域产业链与产业结构；从产业生态服务、传导机制、生态环境、生态政策等多维度展开，构建区域产业生态体系；从顶层设计、政策衔接、参与主体、利益纽带、产业生态环境、市场化建设等方面构建区域产业一体化发展的政策保障体系。
（六）以空间治理为区域治理的重要切入点，推进城市区域、都市圈治理与城市群建设
从空间治理角度看，“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”，“一流城市要有一流治理”。优良的空间结构是保持城市群竞争力的必然要求，以空间为治理切入点，遵循新发展理念，探索建设“疏密有秩”“多中心、网络化”“功能互补”和“层级合理”的世界级城市群也是我国区域发展的内在要求。要通过空间治理破除区域发展的难题，遵循特大城市发展和城市群演变规律，形成都市圈引领下的城市群发展模式，以此解决“大城市病”难题；发挥区域核心城市的作用，把城市辐射带动力发挥出来，带动周边一批节点型城市快速发展，共同打造一个完善的城市群功能体系。为此，要合理规划单核城市、中心城市、都市圈和城市群的数量、规模和发展重点，提高核心城市的发展质量，提升资源配置能力；要重视“紧凑城市”“新城市主义”“精明增长”等重要思潮及内容，通过明晰区域空间价值、规范区域空间生产、促进空间权力平衡等各种规划手段，引导人口、产业等各类资源要素在城市及区域范围内合理分布；要建立适宜都市圈空间战略落地的体制机制，区域内所有城市在确立功能定位时，不仅要结合自身资源禀赋优势，还要考虑城市自身所处的新的历史阶段，提高中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口等综合承载能力。
责任编辑：巨虹