李红勃 | 教育法法典化的现实困境及其解决路径

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原文刊于《甘肃社会科学》2023年第4期，第111-119页。

李红勃，中国政法大学法治政府研究院教授，博士生导师，中国政法大学教育法研究中心主任。

提  要

教育法典的编纂是一个长期而复杂的系统性工程，需要具备扎实的基础和充分的条件。法典是对单行法的提升和超越，因而，从理想意义上讲，教育法典应该具备体系的完备性、价值的融贯性、规范的成熟性、气质的中国性等基本品质。就目前情况看，教育法典的编纂还面临着一系列现实困境和问题，比如现有教育法律制度不完善和不协调、教育领域存在复杂尖锐的利益冲突、教育数字技术对传统教育管理模式带来新挑战，以及教育法理论研究在一些核心命题上还存在薄弱和不足等。在此背景下，教育法典的编纂宜从长计议，应确立稳健冷静的立法思路，先完善单行法，再编纂法典法；应将法典的调整范围限定于学校开展的国民教育领域，避免范围过宽和内容泛化；应进一步加强教育执法和能动司法，为法典编纂积累实践经验；应发挥教育政策“立法试验”的功能，围绕教育领域新问题治理开展探索；应围绕核心问题与重点问题开展针对性理论研究，为法典编纂提供学术支撑。

关 键 词

教育法；教育法典；教育数字化；教育执法；教育司法；教育法学

法典是法律科学和立法技术发展到一定阶段的产物，它代表了一个国家在特定领域的最高立法水平。众所周知，在我国，民法典的编纂，经历了一个相当漫长的过程，无论是法学理论还是立法和司法实践，都为其诞生做了长期而全面的准备，因而，民法典的出台可谓是“千呼万唤始出来”。与之相比，教育法典编纂任务的提出，则显得比较仓促和紧急，可谓是“突如其来”。事实的情况是，在国家立法机关提出编纂教育法典的工作计划之前，理论界对这个问题的讨论还非常有限，在教育法“是否需要法典化”以及“如何实现法典化”等问题上尚未进行全面和深入的研讨。因而，当教育法典编纂的目标任务被提出之后，对于教育法学研究者而言，既是鼓舞，更有压力。

编纂教育法典不同于制定教育单行法，它是一个极其复杂而艰巨的系统性工程。教育法典的编纂，需要具备各方面的条件和基础，包括成熟的法律制度、良好的执法和司法体系以及科学的法学理论等。客观来讲，就这些方面的情况来看，教育法典编纂的条件还不是特别充分，还面临着诸多困难和问题。在教育法典编纂的构想提出之后，法学界反应非常及时，围绕相关命题迅速展开了研讨，也发表了相关研究成果，关注点主要围绕在教育法典编纂的必要性、可行性、立法模式、框架体系、主要内容等方面。但是，关于教育法典编纂面临着哪些问题和困难，对于这些困境和问题该怎么解决，目前理论界的关注和分析还不够。

编纂教育法典需要从当前中国教育法治的实践出发，需要客观面对现实存在的问题。因此，本文在“热议论”的同时进行“冷思考”，主要聚焦“教育法典编纂面临的现实困境以及对应的解决思路”的命题，综合运用规范分析、实证分析、比较分析等方法，从教育法典的应有品质的前提出发，总结和展现我国教育法法典化面临的现实困境和存在的主要问题，在此基础上，从立法、执法、司法以及理论研究等方面，针对性地提出解决思路和对策建议，期望能为稳妥推进教育法典编纂提供理论参考和方法指引。

一、教育法典应当具备的品质

“法典编纂并不只是对既有的法律进行搜集、汇编、修改与改革，而且致力于通过新的体系化的且具有创造力的法律来设计一个更好的社会。”理想的教育法典，无论在形式还是内容、价值还是规范层面，都应当达到相对完善的程度，应当具备法典应有的气质和品质。

（一）体系的完备性与自洽性

与传统法律相比，现代法律的突出特征就是其形式理性，而形式理性的内涵之一就是法律的体系化。作为超越单行教育法的更高级形式，教育法典自然要更加注重法典的形式要求，在逻辑体系和框架结构方面，呈现出完备性与自洽性。

法典模式与单行法模式相比，有一个突出优点，就是可以进行整体性筹划，从而最大程度提升法律的体系性。具体到教育法领域，过去的单行法的立法模式，从功能角度讲，主要是“问题应对式”立法，即教育实践中出现了什么问题，就出台一部对应的法律；从立法的时间背景讲，这种立法主要是“历时性”的，即各个单行法往往都是在不同时期出台的，存在时代背景的差异。因此，这种立法模式导致的一个突出问题就是各个单行法之间经常存在“规范错位”和“制度缝隙”，无法形成一个逻辑清晰、严丝合缝、边界清晰的完整体系。

教育法典的编纂，提供了一个契机，可以对现有的法律规范进行整全性的重组，从而提升体系的完备性和自洽性。完备性意味着教育法典在总体上是不存在明显的法律漏洞和制度空白的，它能够为教育治理提供一个系统性的方案；自洽性意味着教育法典的各个组成部分，包括总则和分则、原则和规则、行为模式与法律后果、此法条和彼法条之间具有严密的连接、呼应和互补关系，不存在内容重叠、相互矛盾、前后冲突等问题。

（二）价值的先进性与融贯性

一部高品质的法典，不仅要形式科学，还要实质正当，后者集中体现为法典的价值理念，它贯穿于法典的始终，从而成为法典的灵魂。

教育法典的价值理念首先要有先进性，能够反映教育领域的价值共识，能够指导教育的可持续发展。具体来说，在过去的立法实践中，教育法一直被认为属于行政法范畴，其法律的公权力属性和“教育管理法”色彩特别浓重。然而，随着社会的进步和法治的发展，教育法作为“权利保障法”的一面开始受到越来越多的重视，因而，从立法的价值目标和指向来讲，就需要在公民受教育权和国家教育管理权之间寻求平衡，实现从“管理法”向“平衡法”的价值转向。诚如学者指出，应当以受教育权为核心推进教育法典的立法建构和制度设计，即把公民受教育权确立为教育法典的价值灯塔。

与此同时，教育法典的价值理念还要贯穿、渗透和体现在法典的各个部分，即具有价值融贯性。首先是法律目的，它构成法典的“阿基米德支点”，需要明确法典的价值目标导向，为整体立法指明方向；其次是基本原则，法律原则是法律的精神和价值取向的集中体现，它为具体的规则提供指向和依据；最后是法律规则，即具体的权利、义务以及法律责任的设计，都要能够体现和支持法典的价值目标。总之，通过立法目的、法律原则、法律规则呈现出来的价值体系，引领和贯穿于教育法典的各层次、各领域、各环节，形成一个相互呼应、前后融贯的价值系统。

（三）规范的科学性与可行性

法律不应朝令夕改，法典尤其应具备安定性或稳定性，因而，其法律规范应该是科学合理的，是在实践中可以有效执行的。

教育法典法律规范的科学性，意味着每一项法律制度、每一条法律规范，都是有学理依据的，其权利义务的配置，法律责任的设计，管理手段与纠纷解决机制的安排，都有理有据，是深思熟虑而非任意的结果。这些规范符合教育的内在规律和发展趋势，能够为教育主体提供明确的行为指导，能够为教育治理提供科学的行动方案。

教育法典法律规范的可行性，意味着其法律规范和法律制度是经过实践验证的，具备可操作性，能够解决现实问题，实现预期目标。具体来说，法律规范中的权利和义务之间应该对应和对称，教育行政机关的管理权、学校的自治权、教师的教学科研自由和学生的受教育权之间应该平衡和恰当；法律规范应当具备强制力和可诉性，教育违法行为应该有对应的法律责任，避免其成为“软法”和“没有牙齿的纸老虎”，教育纠纷应该有有效的纠纷解决机制，不会让当事人手足无措和救济无门。

（四）精神和气质的中国性

教育与经济不同，天然具有地域性和民族性。对于国家而言，教育是塑造国民气质和培育家国认同的基本途径；对于民族而言，教育要能够延续、发展和繁荣本民族的文化和文明。因而，教育法典的编纂，要吸收和借鉴域外教育法体系化的经验，但更要强调立足中国大地编法典，要能够反映新时代教育事业发展的新成果，呈现出崭新的民族风格和鲜明的本土化气质。

首先，要从中国教育实践出发。中国古代尊师重教，在教育领域积累了丰富的经验；晚清以来，中国教育受到西方的影响，从而出现了一个近代化的过程；新中国成立以来，逐步探索出了一条中国式的教育现代化发展道路。因此，教育法典的编纂，要立足中国自己的教育传统和教育实践，通过制度归纳，确认和发展自己的教育模式和发展道路。

其次，要能够解决中国本土问题。教育法典的编纂，要在理想和现实之间平衡，要重视功能主义的方向，能够解决中国教育的现实问题。当前，我国教育事业在取得显著成就的同时，也面临着教育资源分配不均衡、教育创新性不足、学校治理体系落后、民办教育竞争力差等现实问题。教育法典的编纂提供了一个契机，可望对解决这些现实问题提供系统性的制度方案。

最后，要能为其他国家的教育法法典化提供中国经验。客观来说，与民法、刑法等部门法的法典化程度相比，教育法的法典化在世界范围内还不是很普遍，可借鉴的经验并不多。因此，我国教育法典的编纂，具有开创性和探索性，而一部高质量的中国教育法典，不仅可以推进本土教育治理体系的现代化，也有望为其他国家教育法的体系化提供参考和借鉴。

二、教育法典编纂面临的困境与问题

法典编纂绝非易事，不仅需要立法机关提前部署和做好顶层设计，还需要扎实的基础和充分的准备。就教育法典的编纂来说，就各方面的情况看，目前的基础和条件还不是特别充足，还面临着不少的问题和困境。

（一）在制度层面，现有教育法律体系还存在缺陷与不足

如果从1980年全国人大常委会颁布《学位条例》算起，我国的教育立法已经走过了近半个世纪的历程，构建起了以宪法为基础、以《教育法》为统领，涵盖义务教育、职业教育、高等教育、民办教育等各个领域的法律体系。但是，如果从法典化的角度审视，当前的教育法律体系还存在一些缺陷和不足。

第一，从体系化角度看，现有教育法缺乏整体性和系统性。

就目前教育法的整体情况看，各个法律法规的制定基本都是按照单行法思路进行的，每部法律都有其特殊的时代背景和独特的立法目标，各个法律并非同步进行，也缺乏总体性思路和整体性统筹，因此导致各领域、各层次的教育法律规范之间出现相互抵牾、不协调、不一致等问题。

首先是内部关系不协调的问题。当前的教育立法，并未按照统一的分类标准和逻辑维度去设计和安排，各个法律之间的逻辑关系比较松散。例如《义务教育法》《高等教育法》的思路属于按照教育阶段进行的设计，而《教师法》则属于教育主体的思路，《学位条例》则属于教育活动过程的思路，尤其是它与《高等教育法》分开立法，在逻辑方面显得突兀和奇怪。

其次是外部关系不顺畅的问题。教育法不像刑法和民法，它并非典型的部门法，而是具有综合性、交融性、 开放性、整合性特征的领域法（field of law），其外部边界不是特别清晰，会和行政法、民商法、社会法、文化法等其他法律之间存在交叉与融合。教育法典编纂，需要明确教育法典在当代中国法律体系中的定位，需要协调好教育法典与民法典、行政法、未成年人保护法以及通用语言文字、图书馆、博物馆等文化法之间的关系。就目前的立法状况看，现有教育立法与外部相关法律的关系尚未完全厘清，还存在一些结构性问题有待解决。

第二，从规范内容看，现行法律存在规范冗余与规范不足并存的问题。

一方面是规范冗余的问题。各个教育单行法在有些领域存在内容重复的问题。比如，以《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》为例，其总则部分关于教育方针、教育原则、教育体制等内容就存在实质性重复，其分则中关于教育经费和教育保障等方面，各个单行法的规定也往往大同小异。

另一方面则是规范不足的问题。在目前的教育法体系中，一些重要的领域还存在法律规定不足甚至整体性缺失的问题。除了《学前教育法》尚未出台、《学位条例》严重滞后等众所周知的问题外，其他方面也存在不少问题。比如，学校是教育的提供者，是教育法律关系中最重要的主体之一，但目前法律关于学校的规定却非常原则和简单；再比如，教育考试是教育过程中一个非常重要的环节，目前的相关立法还无法满足实践需求，存在法律位阶低、调整范围窄、制度不完备等问题。

第三，从实施机制看，现行法律存在程序规定和法律责任不足的问题。

一方面，程序性规定不足。教育法总体上还是属于公法的范畴，管理性的规定占相当大的比例，无论是教育部门的行政管理，还是学校内部的教学管理，都需要遵循正当程序。但是，当前很多教育立法重视实体规定而忽视程序规范，存在“操作性不足”和“可诉性缺失”的问题，从而导致很多法律条款在实践中被虚置。

另一方面，法律责任规定不足。没有强制力的法律，就如同“一把不燃烧的火，一缕不发亮的光”。法律的强制力，最终要体现为法律责任的追究。当前，“教育立法常常缺乏法律责任部分”，以《高等教育法》为例，从体例结构上就没有法律责任的相关篇章。由于法律责任的规定不足，使得很多教育法成了缺乏强制力和执行力的“软法”，影响了法律的实施以及目的的实现。

（二）在社会层面，教育法领域存在着复杂的利益冲突与博弈

立法涉及特定领域中的利益分配。教育与政治、经济、社会、文化紧密联系，面临着利益主体多样、利益关系复杂、矛盾冲突多因、实施主体重叠等多种挑战。教育法的法典化势必会将教育领域的矛盾冲突和利益博弈集中在教育法典的立法过程中，从而极大增加了立法的难度。

首先，从教育利益主体角度分析。在教育内部，教育涉及学生、教师、学校、家庭之间的各种利益冲突，存在素质教育与应试教育的目标导向冲突，存在家庭教育权、学校教育权与政府管理权之间的冲突；在教育外部，教育的外溢效应越来越突出，集中体现在优质教育资源对经济、社会的影响。比如，优质教育资源分配不公，引发城市学区房价格飙升，并间接推动了教育培训产业的畸形繁荣，从而让社会公众产生焦虑和不满。面对教育领域错综复杂的利益冲突，如何平衡政府、社会、企业、家庭、学生的不同利益，在提高教育效率的同时实现教育公平，这是教育法典编纂必须要面对和解决的重大问题。

其次，从教育立法主体的角度分析。教育立法主体较多，不同主体之间的利益博弈往往也会阻碍立法的有效推进。在过去相当长的时期，教育单行法的起草主要是行政部门主导的，由具体的业务主管部门起草法律草案，有利于提高立法效率，但由于部门职权的限制，也会影响法律的体系性和全局性，同时由于主管部门的“管理中心主义”惯性，也会导致法律的行政管理色彩浓厚而权利保护色彩不足。针对新时期的立法工作，《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确指出：“完善人大主导立法工作的体制机制。……健全全国人大相关专门委员会、全国人大常委会工作机构牵头起草重要法律草案机制。”教育法典无疑属于综合性、全局性、基础性的“重要法律”，因此，教育法典的编纂，应当由全国人大常委会主导和牵头，前瞻性做好立法规划，在加强各个部门立法协作的同时，打破各部门之间的利益限制，“克服教育立法中的部门化倾向”，从而使得立法能最大程度体现社会共识，维护公共利益。

（三）在技术层面，教育数字化给法典化带来了巨大挑战

信息技术的发展，深刻影响了人类社会的各个方面，尤其是最近ChatGPT（Chat Generative Pre-trained Transformer）这款人工智能技术驱动的自然语言处理工具的出现，更是对包括教育在内的诸多领域带来了挑战和冲击。基于数字和网络技术的现代教育，与传统的通过教材、课堂、教师、考试主导的学校教育存在诸多区别，呈现出一些新特征：其一是数字化，即教育不再限于面对面的教育，不再局限于课堂和学校，教育通过通讯网络在云端进行，教育产品的呈现方式也是数字化的；其二是去中心化，学校和老师的中心地位和权威性受到挑战，每一个平台都可能成为一个巨大的学校，每一个可以提供知识产品的人都可以成为教师；其三是个性化，传统的教师根据统一的课标、教材进行教学的格局正在被打破，每个个体都有可能获得独一无二的私人定制的教育服务供给；其四是终身化，在打破了学校和学制的约束之后，教育作为公共文化产品的色彩日渐突出，每个人在人生每个阶段都可以获得教育服务，教育将会伴随人的一生。

教育领域已经发生的和还将持续发生的技术变革，对教育立法尤其是法典编纂带来了巨大的挑战。法典的特征之一是安定性，但安定性只有在一定条件下才能成立，就时间向度而言，即法律所调整的社会生活须在总体上处于一个较为静态、变化缓慢的状态。换而言之，法典的安定性需要以调整的社会生活的稳定性为前提。但是，教育的数字化转型，打破了传统格局，使得变动不居成为常态，给教育法典编纂带来了不确定性，提出了诸多新问题。比如，网络教育从业者是否需要持有教师资格证，网络教育机构是否属于学校，能否开展学历教育，能否组织学历考试和颁发学位证书，对其管理应由哪个部门负责，该如何进行管理，等等。

总之，面对数字技术引发的教育革命，教育管理该如何适应教育发展的新形势，该如何平衡法律规范的安定性与教育形态发展的变动性之间的矛盾，这是教育法典编纂必然要面对的一个新问题。

（四）在理论层面，一些基础性法理问题尚未得到有效解决

法典既是立法的产物，同时也是法学的产物。一部成熟的教育法典，需要以成熟的教育法理论为基础和支撑。在法学领域，与民法学、刑法学、行政法学、诉讼法学等学科相比，教育法学还是一个比较小众和相对边缘的学科，现有的研究成果、理论储备与教育法典编纂对教育法理论的要求还有一定的距离。换而言之，“教育法典编纂的研究仍处于起步阶段，理论的支撑和准备仍亟待加强”。

就基础性理论问题研究来说，目前在一些核心问题上还存在争议。比如，（1）教育法的定位问题。“在我国，有关教育法定位问题的论争已经持续了30余年，实为其他国家所少见，而教育法应否独立或者应否归属行政法部门则是两个贯穿于论争始终的问题。”教育法典在我国法律体系应处于什么位置，它属于行政法领域还是社会法领域，或者它应当成为独立的法律部门，在这些问题上，定论尚未确立，争论还在继续。（2）教育法的核心概念问题。“确立教育法典总论的核心概念是教育法典编纂的必要前提。”在民法学中，民事法律行为无疑构成了民法的核心概念之一，那么，在教育法学中，能否寻找和确定其核心概念，是受教育权、教育行为、教育法律行为还是教育法律关系，哪一些能够成为统领法典的核心概念，其内涵该如何确定，这些问题都还需要继续挖掘。（3）教育行为的类型化。在行政法领域，理论上完成了对行政行为的类型化划分，并以此为基础构建起了行政许可、行政处罚、行政强制等单行法体系。那么，在教育法的体系化进程中，除了适用于教育领域的行政行为外，能否对教育领域特有的教育行为也进行类似的类型化划分，比如教育考试、教育督导、教育评价等，从而为教育法典的分则设计提供理论指导，这个问题的研究目前还处在起步阶段。

就应用型理论问题研究来说，也有诸多重要问题还正在讨论中。比如，（1）教育法典编纂的立法模式。在教育法的体系化方面，国际上已有以法国为代表的“统一立法模式”、以美国为代表的“法律汇编立法模式”以及以日本为代表的“总则立法模式”等，那么，我国的教育法典编纂该如何选择，哪一种立法模式更适合我国教育法治的实际，相关讨论还有待深入。（2）教育法典的范围和边界。教育法典到底是包括了家庭教育、学校教育、社会教育在内的“大教育法典”，还是仅限于学校教育的“小教育法典”，这个问题会直接影响到教育法典的框架体例和编纂逻辑，但目前尚未达成共识。（3）教育法纠纷解决机制。由于现行的教育纠纷解决机制，尤其是教育申诉未能发挥理想的作用，因此，在教育法典编纂中需要对其进行重构。那么，对现有教育纠纷解决机制的改造该如何进行，有哪些模式和方案可以选择，教育仲裁以及教育法庭是否可能，这也是需要继续深入研究的问题。 

三、推进教育法法典化的思路与对策

面对上述问题和困难，为稳妥推进教育法典编纂，需要确立稳健的立法思路，做好立法的顶层设计和前瞻性规划，从教育立法、教育政策、教育执法与司法、教育法学研究等方面采取针对性的解决措施，为法典编纂打好基础，做好准备。

（一）确立稳健冷静的立法思路

第一，在立法目标上，定位于打造高质量的精品法典。

从教育治理的现实需求看，现有的单行教育法虽然还不完善，但也基本能够为现实问题的解决提供规范依据，因而，教育法典的编纂不需要进行“大跃进”式的突击立法，应该从长计议，慢工出细活，将目标定位于打造高质量的教育法典。在欧洲，德国民法典的编纂是一个成功的范例，法典的编纂历经了上百年时间，前后有过多次学术争论，几代法学家的一流智慧被投入立法之中，使得德国民法典以其先进的理论、清晰的逻辑、科学的规范、精准的表述而备受赞誉，影响深远。同样，在我国，民法典的编纂也是经过了周密的部署和长期的立法推进，最终形成了具有中国气质、代表了中国立法水准的精品法典。因此，教育法典的编纂，要有定力，不要求快，而应求精求稳，要稳扎稳打，逐步推进，切实保障立法品质。在立法体制机制方面，为避免出现上文所述的各立法主体之间的利益冲突，教育法典的编纂应坚持由全国人大常委会主导，教育、财政、文化、民政、体育等多部门参与，统一筹划，切实协调好各方的利益和关切。

第二，在立法的路径和步骤上，应采取先完善单行法，再进行法典编纂的思路。

民法典的成功出台，为教育法典的编纂提供了经验。民法典的制定不是一次性完成的，而是按照法典的逻辑先通过各个板块的单行法，如民法总则、合同法、物权法、婚姻法、侵权法等，在各单行法经过了一段时间检验被证明是成熟可行后，再按照法典的统一逻辑和体系化思路对其进行挑选、改造，最终整合成统一的民法典。如果定位于打造一部高质量的精品法典，那么教育法典的编纂也应当按照这一思路进行。因此，一方面，教育领域新的单行法要继续制定，包括学校法、学前教育法、教育考试法等。另一方面，现有的单行法要持续进行修订完善，如教师法、学位条例等，需要从“为入典做准备”的高度，结合教育治理现实和教育法治发展趋势，对法律的内容和形式进行全面修订，不断提升法律的规范性和科学性。同时需要提醒的是，无论是新法的制定还是旧法的修订，都需要跳出原来的单行法思维，要从体系化、融贯性的角度，既考虑单行法本身的问题，同时还要考虑它与其他单行法的关系，考虑其在未来法典中的地位，从而提前处理好部分与整体间的协调问题。比如，就《学位条例》的修订而言，如果从法典化的角度思考，将其融入《高等教育法》而非单列出来，可能会是更合理的选择。

（二）合理确定教育法典的调整范围和法律定位

第一，关于教育法典的调整范围，不宜贪多求全，应将其限定于学校开展的国民教育领域。

广义的教育，其外延非常宽泛。以教育主体为标准，大致可以分为学校教育、家庭教育和社会教育等，以教育内容为标准，除了常规的针对学生的国民教育外，还有面向公众的国防教育、环境教育、法治教育、爱国主义教育等。在法典编纂的语境下，教育法典应当包括哪些内容、涵盖哪些领域呢？简单来说，立法上有“大教育法典”和“小教育法典”两种选择，前者涵盖了学校教育、家庭教育、社会教育等各个方面，而后者则限于由学校主导开展的国民教育，包括幼儿园的学前教育、中小学的基础教育、普通高等教育和职业教育等。从教育立法面临的现实情况看，教育法典的调整范围应仅限于学校教育，而不包括家庭教育和社会教育，主要理由有：（1）从地位与功能看，学前教育、基础教育、高等教育、职业教育等学校教育，是教育的核心和主体，在实现个体发展、提升国民素质方面发挥着主导性、根本性、基础性的作用，而社会教育和家庭教育则是辅助性和支持性的。（2）从法律性质角度看，学校教育主要由公法进行调整，由官方主导，而家庭教育和社会教育则主要由私法调整，由个人自主选择，大体来说属于民法商法的范畴。（3）从管理模式角度看，学校教育需要政府的强势介入，包括举办学校、聘任人员、组织教学、提供经费等，都离不开政府积极主动的管理和监督，而家庭教育和社会教育则更多是家庭和社会的事务，政府需要做的往往是消极意义上的扶持、鼓励、引导等。所以，要在一部教育法典中包容性质不同、功能差异的各类教育，理论上很难统合，立法技术上也存在极大难度。

第二，教育法典不是终结性法典，要保持开放性，要为下位法预留立法空间。

教育法典编纂，既不可能期望它无所不包，也不可能期望它超级稳定，尤其是在教育数字化的大变革时代。事实上，随着数字技术的快速发展，随着教育环境和教育方式的改变，法典的稳定性受到了严峻的挑战。因而，一劳永逸的法典越来越不可能，法典必须要在维持一定程度安定性的同时，有自我调适和自我发展的机制。具体来说，一方面，教育法典应有自我修订的制度安排，即法律修正案。宪法和刑法都可以随着社会发展，通过修正案实现与时俱进，这也是教育法典需要确立的自我调适机制。另一方面，在教育法典提供了教育治理的基础性、一般性法律规范的同时，应允许和鼓励其他立法主体继续出台行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章，通过这些下位法细化教育法典，对教育法典无法涉及或者难以调整的问题予以规制。

（三）通过能动的教育执法与教育司法，为法典编纂积累实践经验

在教育执法领域，长期以来，教育执法与其他领域的执法相比，存在着执法领域狭窄、执法力量不足、执法效果不佳等问题；在教育司法领域，经过几十年的发展，虽然司法机关对教育管理“尽量不干预”的消极态度已经发生了转变，但依然存在救济不全面、救济效率低等问题。在法典编纂的背景下，教育行政执法部门和司法机关需要转变观念，确立能动主义的执法观和司法观，既要在法律实施中解决个案纠纷，更要对现有法律进行检验和评估，从而为教育法典编纂提供实践经验。

执法和司法对教育法典编纂的贡献，主要体现在两个方面：其一，对现有教育法律规范和管理体制进行检验和评估。在规范与事实之间、文本中的法（law in book）和行动中的法（law in action）之间，存在着距离和鸿沟，需要执法和司法进行连接和跨越。通过能动主义的教育执法和教育司法，可以对现有的教育法律体系进行全面的检阅，哪些规范是成熟的，哪些规范存在缺陷，哪些领域还存在法律漏洞，执法和司法的经验积累将会为教育法典编纂提供来自实践的源头活水。其二，推动教育法学和教育立法的发展，这一点在司法领域尤其突出。在教育司法领域，自20世纪90年代以来，法院开始将司法审查的范围延伸到学校管理领域，随后产生了诸如刘燕文诉北京大学、田永诉北京科技大学、甘露诉暨南大学等一系列经典案例。在这些案例中，法院的裁判不仅维护了当事人的合法权益，更将教育领域的普遍性问题和结构性矛盾予以曝光和放大，从而为教育法学研究指明了方向，对教育立法提出了新命题和新任务。因而，在教育法典编纂的时代，司法机关应坚持能动主义的司法理念，进一步扩大司法审查的范围，加强司法审查的力度，在审理个案的同时，还可以出台司法政策和司法解释，发布指导性案例和典型案例，为现行教育法的完善以及教育法典编纂贡献更丰富和更有价值的司法智慧。

（四）通过积极的教育政策，围绕“教育新领域新问题治理”开展探索和试验

在教育领域，法律与政策一直都是国家进行教育治理的两种主要方式和基本手段。与法律相比，政策具有及时性、灵活性、低成本等优势，是教育治理工具箱中的重要选项，尤其是在法律存在缺陷和不足的时候，教育政策可以发挥独特的作用。比如，在学前教育领域，法律长期缺位，学前教育的发展事实上就是由教育政策规范和引导的。

目前，在教育治理领域，出现了很多新事物、新现象、新问题，要马上立法还存在难度和不确定性，因此，可以通过发布教育政策，进行治理方面的探索，从而为下一步的教育立法以及法典编纂积累经验。在这个意义上，教育政策为教育立法先行先试、提供指导，发挥了“立法试验”的作用。

比如，当前教育领域的突出问题之一是教育公平尚未完全实现，在教育资源配置方面，集中表现为“择校”和“学区房”问题，在学生学习方面，集中体现为课外培训和学生学业负担过重问题。为了有效解决这些问题，中央和地方相继出台了一系列政策文件，并据此开展了集中治理行动。实践证明，有些政策效果良好，有些政策尚未有明确定论，但无论如何，这些政策性尝试都将为后期相关立法提供有价值的参考。

再比如，随着信息技术、人工智能的发展，新一轮教育革命正在到来，教育的内容、形式、途径乃至目标任务都在发生着巨大变化。在此背景下，面对教育数字化浪潮带来的挑战，为了给未来的教育立法、教育法典编纂指明方向和提供对策，就特别需要运用好教育政策这一治理工具，切实发挥其立法试验的独特功能。

（五）开展交叉研究，专注核心问题，为教育法典编纂提供成熟的理论支撑

法典编纂，理论先行。面对教育法典编纂的时代命题，教育法学理论研究要开展协同合作，专注核心问题，产出高质量成果，为教育法典编纂提供强大的学术支撑。

首先，开展交叉研究，推进协同合作。教育是极其复杂的社会问题，教育法典的立法研究，必须注意方法的多样性和机制的协同性。在研究方法方面，要进行真正意义的交叉研究，综合运用法学、教育学、心理学、社会学、教育技术等不同方法；在研究体制上，要通过资源和力量的整合，开展协同研究，推动法学院和教育学院合作、教育机构和科研机构合作、学术机构和法律实务部门合作。具体来说，为了实现理论创新，全国的主要教育法研究机构要合作举办论坛，围绕教育法典编纂进行理论研讨和交流；法学和教育学的各类刊物应开设教育法典专题栏目，持续推出高质量的研究成果；国家社科基金委、教育部、司法部等有关机构要在科研项目中设立相关课题指南，鼓励和引导教育法典编纂理论问题研究。

其次，专注核心命题，产出高水平成果。教育法典编纂的理论研究，要特别关注核心或主要命题，包括但不限于如下几方面：（1）基础理论问题研究，即教育法典编纂的理论基础问题，主要包括：教育法的性质和定位问题、教育法核心概念、公民受教育权与国家教育义务、教育法律关系、教育行为及其类型化等问题。（2）立法实践问题研究，即编纂教育法典需要解决的实践问题。比如，教育法典的调整范围与体系结构、教育领域突出问题的法律应对、教育法典与行政法典的关系处理、教育法典与国际条约的衔接问题等。（3）国外经验比较研究，主要是对国外教育法体系化经验的借鉴研究。目前，法国、俄罗斯、美国、日本、摩尔多瓦等国家都先后进行过教育法体系化的立法尝试，这为我国教育法典的编纂提供了域外借鉴。在域外教育法体系化的研究方面，一方面，各学术研究机构之间要注意分工和协调，避免开展无意义的重复研究，比如对同一国家教育法典的多次翻译等；另一方面，要不断拓展研究的深度和广度，不能止于蜻蜓点水式的简单介绍，要深入展现其逻辑和法理，要挖掘其立法背后的历史和文化，要分析其对我国的借鉴和启示等。（4）法典编纂的立法技术研究，即教育法典编纂中的技术性问题，如立法思路、立法规划、立法调研以及法典的条文呈现、语言表述等问题。尤其是在逻辑和表述方面，由于教育法典同时涉及法学和教育学两个领域，存在两种逻辑和两套话语，因此，如何在区分教育和法律的同时实现交融，如何以最佳方式呈现和表述教育法律规范，这都要从立法技术层面开展深入研究。

结  论

“凡事预则立，不预则废。”在民法典颁布之后，教育法典的编纂被列入国家立法机关的议事日程，教育法的法典化进程正在不断推进。编纂教育法典，是我国立法领域的一件大事，是对教育法学界和法律界提出的时代性命题和历史性任务。客观来讲，当前教育法典编纂的基础还并不是特别扎实，在制度的完备性和理论的科学性方面都还存在改进和提升的空间。因此，教育法典的编纂不宜操之过急，应确立稳健冷静的立法思路，持续推进教育单行法的完善，开展能动的教育执法和司法，深入开展法典编纂的基础理论研究。期望通过各方的协同努力，不断夯实教育法典编纂的制度、实践和理论基础，最终助力和催生一部体系完备、逻辑自洽、规范成熟、表述严谨并具有中国气质的教育法典，为教育事业的高质量、可持续发展提供坚实的法律基础和制度保障。

责任编辑：杨文德