韩志明｜问题解决的信息机制及其效率——以群众闹大与领导批示为中心的分析

　　[摘　要] 群众闹大与领导批示是公共治理的经典叙事，这两者都是特殊的信息化机制，从上下和内外等不同向度向官僚体制支付了问题解决的信息，开启了问题解决的引擎。本研究立足于社会问题的解决过程，主要从信息角度考察群众闹大和领导批示的信息生产方式、信息传播过程以及信息利用方式等，着眼于剖析官僚体制的常规信息机制及其弊病，阐述群众闹大和领导批示的信息功能及其运行过程，最终探讨公共治理的信息机制及其效率。相对于官僚体制科层化的信息交易，群众闹大与领导批示相互呼应，能够直接表达和快速锁定问题，具有常规化信息机制所不具备的效率，提供了补救官僚制信息失灵的重要机制。

　　一、问题提出

　　群众闹大与领导批示是公共治理的经典叙事，具体的社会问题经常通过由两者的隔空对话而得到及时快速的处理，比如三鹿奶粉事件和长春长生疫苗事件等。实际上，许多灾难性事故和群体性事件等都是按照“闹大+批示”的逻辑而得到解决的：一方面，社会民众想方设法“把事情闹大”，形成具有影响力的社会事件;另一方面，面对舆情汹涌的社会事件，党和政府领导人快速做出批示，督促相关职能部门去解决问题。这也是颇具中国特色的治理逻辑。

　　群众闹大和领导批示都是特殊的信息化机制，具有呈现问题、定义问题、识别问题、锁定问题以及形塑激励等多方面的功能，其中群众闹大是个人意愿(私人信息)的显示机制，也是社会民意共同再生产的过程，主要解决的是“说真话”的问题，目的是将问题呈现和表达出来;而领导批示是领导人意志的显示机制，可以打通官僚体制的层级和部门壁垒，督促官僚体制采取行动，主要解决的是“不办事”的问题。由于信息是可见的、可测量、可监控和可操作的要素，是社会行动的依据、介质和结果，因而也是理论分析的重要维度。

　　群众闹大与领导批示究竟意味着什么，两者是如何相互建构起来的，是怎样推动社会问题得到解决的?本文将在“群众—官僚体制—领导”三者关系的框架下，将社会问题解决的过程理解为是多元社会主体之间持续进行信息交换的过程，分别以群众闹大和领导批示及其关系为研究对象，探讨其中信息生产的过程、信息传递的特性以及信息利用的途径等，阐明其在问题解决过程中的功能及其技术优势，然后考察官僚体制的信息机制及其失灵趋势，进而揭示公共治理中问题解决的信息逻辑，最终提出关于公共治理信息机制及其效率的思考。

　　二、自下而上：群众闹大的信息生产机制及其技术优势

　　自古至今，中国都是大国，人口众多，疆域辽阔，相应的，社会问题很多，具体的矛盾纠纷更多。改革开放四十年是中国经济社会快速发展的时期，也是矛盾纠纷多发高发的时期。随着改革日益进入到深水区，各种矛盾纠纷尤其是许多深层次问题凸显出来，迫切需要党和政府去妥善解决。当然，每个社会都会存在这样那样的问题，不同问题的严重程度也不一样。大部分矛盾纠纷在政府官僚体制的日常管理中得到了解决，但也有许多问题拖延不决，逐渐演变成“老大难”问题，不仅给利益相关者造成了严重困扰，也带来了巨大的社会成本。

　　社会问题能不能及时得到有效解决，与问题的特性、利益相关者的努力、领导人的偏好以及社会气候等密切相关。许多问题不能解决，不是问题本身不重要，不值得立刻解决，而是没有得到充分的呈现和表达，不能成为官僚体制必须要重视的问题，最终成为“沉默”的问题。而有些问题能够获得解决，关键在于得到了卓有成效的信息化，进行了高效率地公开表达，比如人们通过“越级上访、网络发帖、自杀、罢工、堵塞交通、围攻政府”[1]等方式表达其遭遇和困境，经由新闻媒体的广泛关注，演变成具有巨大影响的舆情事件(如“雷洋事件”)，从而得到了及时解决。

　　研究者认为，“闹大”是社会抗争的形式，是公民维权的重要策略，是社会民众理性选择的结果，具有引发他人关注和重视的技术优势，传递了公共治理危机的信号。[2]古代的小民百姓采用“小事闹大”的诉讼策略，通过虚张声势以达到给官府施压的目的;[3]现代社会中的“闹大”要想达到效果，就要以特殊的方式制造出引人瞩目的社会效应，将具体的矛盾纠纷“问题化”为党和政府必须要重视的问题，[4]甚至是政府必须“兜底”的问题;[5]个别人尝到了“闹大”的甜头，就以此从地方政府手中谋求不当利益;[6]而政府越害怕事情“闹大”，民众就越把闹大当作要挟政府的筹码;[7]闹大俨然成了可变现的资源。

　　“闹大”即通常说的“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，泛指公民个人或集体采取激烈行动，把矛盾纠纷公开化，引起社会各方面的关注，或者是某些社会问题由小问题发展成大事件，进而推动社会力量特别是(上级或中央)党和政府来解决问题的过程。[8]“闹大”现象广泛出现在业主维权、劳资纠纷、环境抗争、征地拆迁等矛盾纠纷较为集中的领域，体现为各种舆情事件或群体性事件(包括网络舆情事件等)，推动了相关问题得到关注和重视，但这也带来了高昂的个人成本和社会代价，加剧了政府的治理危机，[9]破坏了社会的是非观和公正观，[10]产生大量负面影响。

　　从网络申诉到街头抗议再到群体性事件等，群众闹大的表现形式五花八门，持续时间有长有短，提出的要求也各不相同，但都是对于社会问题的直接表达，其实质都是“为了解决问题而进行的信息支付，是在向社会公众、党和政府提交关于社会问题症候的信息，表明社会问题是存在的，是非常紧急和重要的，是需要党和政府立即采取行动去加以解决的”。“信息支付”就是所有“闹大”现象中共同的和一般性的东西，闹大就是以问题为中心的特殊的信息再生产过程。闹大的“大”是对于信息支付的量度，通常由信号的强度、持续的时间、参与的人数、传播的范围、接触到的党和政府及其领导人的级别等指标体现出来。[11]

　　作为信息生产的机制，群众闹大包含三个方面的过程：首先是“痛苦表达”，行动者个体或群体搜集和整理资料，对相关信息进行编码和加工，呈现其遭遇到的不公正经历或境遇，特别是由此造成的损害或死伤等后果;其次是“共同生产”，问题信息持续扩散，被更多人知晓和关注，其他社会公众(非直接利益相关者)尤其是新闻媒体积极参与，分别做出不同的反应，提供或呈现新的信息，形成了信息共同生产的格局;最后是“吸纳升华”，问题信息不仅包含利益相关者的“痛苦”状况及其程度的内容，也吸收其他社会主体的意见和诉求，特别是要升华成能够引发社会共振的重要主题，如权力腐败、草菅人命、不负责任和社会歧视等，从而能够进行强有力的社会动员。

　　问题信息生产的过程对应于闹大演化的故事，刻画了利益相关者的困境、难题和痛苦，也显示出社会公众的关注、焦虑和紧张。就其形式而言，问题信息不仅仅是文字的或话语的信息，也是通过社会行动(事件)体现出来的信息，尤其是抗争性行动(比如跳楼、跳桥、游行、示威等)等。这些信息是显示度很高的信号，能量级很大，吸引人们的眼球，牵动人心。不同于经过编码和抽象的标准化信息，闹大的信息包含了主观的和客观的信号，很多是未经编码或难以编码的信息，信号是嘈杂的、粗糙的和混乱的，也是不规则的，标准化程度低，没有统一的格式和程序，具有主观性、个性化、多样化和差异性等特点，相互之间甚至充满了矛盾性。其中有关情感的信息既是“闹大”的工具，也是“闹大”的结果，是生产性的力量。[12]

　　信息是社会事实的人为量度，是社会现象的客观表征。“只有通过某种信息，世界万物才能表明自己的存在。”[13]很多问题被认为是无关紧要的，得不到应有的重视，不是因为这些问题不重要，不严重，而是因为没有将有关问题信息组织起来，对问题进行恰当地表达和论证，或者是相关的问题信息没有被公开化，不能形成强大的舆论影响，无法引起足够的关注，比如早在2017年11月3日，长春长生公司百白破疫苗在抽样检查中，就被检出效价指标不符合标准规定，其后有关部门展开了调查，但调查结果并没有通报，长生公司2017年发布的年报也没有披露相关信息，因此这个问题也就不了了之。

　　所以，社会问题从来不是不言自明的，而是由相关信息来定义的，因此必须要通过一些指标、焦点事件、灾害、危机与符号来推动公众和政府决策者对某些问题的关注。[14]社会问题要变成政策问题，需要某种“触发机制”(事件)，触发机制引发公众普遍的消极反应，形成要求变化的政治压力。[15]相较于制度化的利益表达及其漫长而繁琐的流程，“闹大”作为典型的“焦点事件”和“触发机制”，直接表明了问题所在及其严重性，快速形成强大的舆论影响，制造出轰动的社会效应，可以获取社会的同情和支持，增加引起党和政府领导人关注的概率，在信息的生产、传递和扩散方面具有明显的技术优势，加快进入政府议程的速度。[16]

　　当然，就信息的赋值及其计算而言，“闹大”既可能是诚实地表达了问题的状况，真实地反映人们的心声和意愿，也可能是虚张声势夸大其辞，故意散布不真实甚至是错误的信息，“制造出问题，给予戏剧性的夸大，引起人们的注意，给政府施加压力以解决此问题”。[17]由于不同问题相互之间具有竞争性，个体的“闹大”具有越来越多的表演性和戏剧性，刻意放大个人想当然甚至是不存在的“痛苦”，企图获得非分的个人利益，而群体性的“闹大”则很容易陷入群体极化，形成暴力事件，产生破坏性后果。因此“闹大”过程也包含了不准确的信息生产及其传播。

　　三、自上而下：领导批示的信息维度及其治理优势

　　正常情况下，群众闹大具有很高的透明度、开放性和外显性，人们不仅可以看得见，也可以参与其中。领导人在神秘的办公室里，或是神情肃穆，对有关情况做出批示，或是严词厉色，对下属发出指令或要求，这些大多不为外人所知。实际上，除了偶尔的现场办公之外，党和政府的领导人的主要工作就是给下级部门及其官员发出指令等，而很少亲自处理具体的矛盾纠纷。

　　领导批示是中国特色的政治现象。作为应急决策的基本形式，政治生活中的批示随处可见，内容涉及所有社会领域，为问题解决提供了行之有效的工具;[18]批示提醒官僚体制注意解决哪些问题，或者要求提出处理建议和提供具体情况，或者对提出的建议表示意见;[19]批示不是正式的公文，规范化程度也不高，是“制度约束下自由裁量权的运用”，以领导的职位权力和个人权威为后盾，具有很强的执行力;[20]领导批示是意志表达、信息交流和权力运用的重要方式，各级领导人的批示在处理具体问题上的“决定性作用”已然是中国政治的重要特色;[21]作为官僚系统中的信息交流的一种重要方式，[22]批示也是领导人交换意见和形成共识的重要方式。[23]

　　信息是贯穿国家治理的主线，是国家治理体系的神经系统。[24]信息及其流动是考察社会行动及其关系的显性变量。庞大的官僚体系必须依赖于明确的信息来协调上下级之间、各个部门之间以及个人的活动。其中领导者居于官僚体系的顶端，批示是领导部署工作、安排任务和下达指示的重要形式，[25]是政治权力运行回应性的体现，[26]是政府中较高层级的决策者对上报的各类公文签署书面意见，以表达个人意愿和行使权力的一种工具。[27]批示的实质是以领导人为中心的信息交流过程。由于领导实际上并不了解具体情况，因此大多数批示都是原则性、政治性和指导性的，比如“给人民群众一个满意的交代”和“一查到底严厉问责”等，比如有关事故灾害的批示强化了事故分析和责任追究的强度，为事故调查确立了技术、制度以及理念认识层面的基本导向。[28]

　　中国历史上很早就形成了“以文书御天下”的治国传统。“文书的上行下达的运行过程，也就是情报信息和指示命令的流动过程。”[29]对信息的控制和利用是官僚体制运行的关键。现代政府建立起了标准化规范化的公文制度，通过公文来进行信息交流和沟通。领导者在接收到特定问题的信息之后，根据经验、阅历和价值观以及政策和法律等，以书面或口头的形式对特定问题做出回应，通常比较精简和简练，往往是数十上百字而已，或自上而下逐级传递，或向社会公众公开。批示是领导人意志的集中体现，是有着显著个人色彩的权力信号。领导批示或者不批示以及怎么批示，都是领导人兴趣、旨趣、意志和要求的直接表达，是“最典型的个体权力行为”，[30]也是领导人履行职权的方式，下级官员或相关部门必须要严格落实。

　　领导批示的信息机制及其维度主要与下述因素相关：(1)做出批示的领导人级别或地位的高低，领导的级别或地位越高，信号的强度越大，影响力也越大，越有可能得到重视;(2)做出批示的领导人数的多少以及批示的数量，领导批示的人次越多，说明信息密度大，问题很严重，需要认真对待;(3)批示内容的详略以及是否严厉，批示的文字和话越多，语言越严厉，比如从严重判、绝不姑息或一查到底等，说明领导人的态度坚决，意志坚定，必须要高度重视;(4)批示是否及时快速，是不是亲笔或亲口批示，批示越及时快速，领导人亲笔或亲口批示，说明领导的响应能力越强，效果也就越好;(5)得到主流新闻媒体的报道情况，尤其是报道的频次等，表明受到社会关注的程度，其中信息的重复和放大，有利于信息的更好传播;(6)批示的情形或时机等展示了信息的背景，也增加了信息的内涵，比如习近平在国外访问期间对长春长生疫苗事件做出重要批示，意味着非同寻常的关切和重视。

　　群众闹大中的信息生产者除了利益相关者，主要是社会公众(比如网民)，尤其是新闻媒体。这种信息可以说是多元社会主体共同生产的结果，信息的传播显现出复杂的网络结构，由此形成的信息往往是比较杂乱的信号，最后甚至无法分清谁是最重要或最关键的信息生产者或传播者。信息运动的方向是无序的，但最后都指向领导人。领导批示是领导者个人的行动，主要是其个人意志和要求的表达，形成的是“一对多”的传播结构，信号由权力中心向外“发射”出去。能够做出“批示”的领导人往往是党和政府的主要领导人，是拥有最终决策权的人，因此批示是具有权威性的信息，而不是随意的评论或点评，具有很强的针对性、实效性和约束力。这些信息由新闻媒体发布，由党和政府逐级传递，构成了问题解决的重要环节。

　　面对纷至沓来的治理任务，大国治理面临着严重的信息问题，包括信息短缺或信息超载，其中“信息的丰裕导致了注意力的贫困”。[31]大国治理的巨大规模衍生了多层级的“委托-代理”链条，导致信息不对称问题非常突出。[32]各种社会问题竞争有限的治理资源，需要领导人去甄别和锁定将要解决的问题，而领导人的注意力是有限的。这其中，问题信息的特性决定了其可能受到关注和重视的程度，同时领导人的偏好决定了哪些问题将会被锁定，决定了注意力以及治理资源的分配。作为领导人偏好的简化形态，领导批示表明了领导人注意力的分配，也锁定了问题。官僚体制能不能行动起来，去解决什么问题，领导批示具有决定性作用。

　　毋庸否认，无论是群众闹大，还是领导批示，都是具有较高信息量的“焦点事件”(focusing event)，建构了问题解决的历史性契机，但两者却发挥着不同的信息功能，扮演着不同的信息角色。其中“闹大”主要是问题信息的生产以及扩大再生产机制，关键意义在于打破官僚体制的信息封锁，呈现和表达问题存在的信息，提供了领导人权力出场的触发机制。领导人通过对闹大现象作出积极地回应，主要是锁定需要解决的问题，表明问题解决的态度和意志，批示的信息以不可置疑的权威为后盾，击穿官僚体制部门分工和层级管理形成的组织壁垒，对官僚体制形成督促和问责压力，迫使官僚体制整体性地响应问题，提高了问题解决的效率。

　　当然，领导对群众闹大的批示，属于“个案批示”的范畴，如同对普通群众来信来访的文字批示。而且对群众闹大事件的反应，大多是事后的反应，包括对新闻媒体报道的语言或文字的反应。很显然，不是所有的群众闹大都能得到领导的“批示”，由于群众“闹大”的信息支付比较少，不足以引起领导者的关注和重视，也就不可能触发领导的批示。但即便是领导人没有白纸黑字言之凿凿的批示，也不表明领导人就没有关注，没有采取应对措施。这其中存在着很大的不确定性。

　　四、由内而外：官僚体制的信息失灵及其矫治途径

　　现有的理论研究，或是从公民的角度探讨“闹大”的行动逻辑及其因果机制，或者是分析了领导批示在政治生活中发挥什么作用以及是如何发挥作用的，但目前还没有将这两种现象联系起来进行分析，仿佛两者是互不相干的两回事。实际情况往往是，群众闹大是为了祈请(上级或中央)领导人出面来解决问题，是为了激活党和政府相应级别的权威性行动，[33]而许多领导批示就是针对群众闹大而做出的反应，是群众闹大取得的重要成果。两者以独特的信息机制遥相呼应，重建了群众与领导之间的关系，打破了官僚体制垄断的信息格局，拷问其动机、职责和能力，倒逼其解决问题。

　　群众闹大与领导批示共存于大国治理的情境中。自古至今，中国都是世界上为数不多的大国。“大国治理作为中国历史性难题的基本特征一直得以长期延续。”[34]规模问题是大国治理所面临的共同情境。无论是单一制大国还是联邦主义大国，政治设计的重要出发点都是为了应对规模障碍，[35]其中最重要的挑战就是治理规模及其产生的治理负荷。[36]而“管理的基础建立在决策所需的信息或者数据之上”，[37]管理者不直接处理具体的人事物等，而主要是通过处理信息来做出反应，因此大国治理的直接难题就是如何提供准确的信息以及根据信息来做出抉择。这包含了两个重要的操作性问题：(1)有没有问题?是什么问题?问题严重不严重?也就是问题是如何表现出来的;(2)什么是重要的问题?是不是立刻去解决这些问题?也就是识别和锁定需要解决的问题。

　　理论上说，党和政府作为国家权力的中心，在社会问题的解决中具有权威性的优势。[38]但在实际的公共治理过程中，官僚体制才是公共治理的实际操作者，其中大量存在推诿、扯皮、失责、不作为以及权力的缺位、越位和滥用等问题。政府领导人也承认，政府管了很多不该管、管不了和管不好的事情。但为什么有些事情被提上了议事日程，得到了及时的解决，而另一些却没有?“政策窗口”什么时候才能打开?[39]政府及其官员什么时候去解决什么问题，通常是按照官僚体制既定的信息机制以及行动议程按部就班地进行的。“议程的建立是一个竞争的过程”，受到时间、资源、信息和意愿等因素的限制，政府官员们无法同时考虑所有问题甚至是大部分问题，最终只有一小部分问题能最终被提上政策议程。[40]

　　治理过程是“包括信息和情报的收集、储藏和传播在内的庞大的沟通过程。”[41]公共治理的过程是信息的呈现、传递及其利用的过程，必须要充分了解和掌握相关的信息，才能做出恰当的选择和行动。但在官僚体制常规化的信息处理过程中，信息自下向上逐级传递，“缩减信息是官僚部门信息沟通程序中的核心部分”，否则最高层级的领导人会被大量的信息所淹没。[42]各级政府(及其职能部门)将各种情况编码和抽象为不同型号(类型或等级)的信息，通过科层制渠道逐级上报，直到最高的权力等级。根据公文处理的常规，各级政府一般不得越级行文，越级上报，各级决策者也依赖正式渠道传递的信息来做出反应。

　　官僚体制按照“点对点”的方式进行信息分配，建立了“一个有等级结构的通讯网络”，形成了具有特殊格调的信息交易。[43]所有的政府部门及其官员都接收信息，加工信息，也传递信息，利用信息，处于信息交流网络的某个节点上。信息不对称问题广泛存在，正式的信息沟通大多是不完善的。[44]“个体官员往往对通过他们的信息进行歪曲”，[45]特别是，下级政府及其官员具有显而易见的信息优势，也具有策略性传播信息的内在激励，这既包括下级角度的“虚报浮夸”、“欺上瞒下”或“报喜不报忧”等，也包括上级角度的“有令不行有禁不止”、“上有政策下有对策”以及“政令不出中南海”等。

　　信息是影响官僚体制运行的关键变量，政府的有效运作取决于对信息流动的仔细掌控。[46]不同层级的政府及其职能部门根据其职责权限而掌握大量的信息，利用这些信息来达到特定的目的，但官僚体制层级制的信息机制从来不是完美无缺的，相反还存在着难以消除的信息低效、信息陷阱和信息黑洞。对此，官僚体制除了应用更为灵敏而高效的信息技术，提高信息处理和传递的效率，就是建立竞争性或多样化的信息渠道，比如历史上的风闻奏事和现代的新闻媒体等，以获取不同性质的信息，降低信息歪曲或失真的程度。

　　“国家与民众的关系很大程度上是通过官僚体制来连接和实现的。”[47]官僚组织是一个高度封闭的信息交互系统，充当了领导与群众间关系的纽带和桥梁。领导和群众分别居于官僚体系的两端，通过官僚体系提供的信息而进行远距离互动。当官僚体制常规化的信息机制出现失灵，甚至官僚体制成为矛盾纠纷的制造者，许多问题就无法通过正式渠道引起领导的关注和重视，那么社会必须要寻找到其他的方法来生产和传递信息。就此而言，群众闹大与领导批示就在官僚体制之外形成了公开的和直接的交流互动，由官僚制体制之外的行动者去寻找解决信息问题的答案。这些信息不需要官僚体制进行编码和加工，也不再通过官僚体制科层化结构及其信息渠道进行传递，从而将信息表达及利用的权力交给了领导和群众，避免了官僚体制的信息机制运行可能存在的损耗、歪曲和失灵。

　　在群众闹大的过程中，问题信息是其中的主线，信息的标准化程度低，可参与性程度高，不同的人以不同的方式参与进来，推动了信息的扩大再生产，也实现了社会权力的再生产，形成了具有内在激励的社会反馈。领导批示作为权力的信号机制，是定义和锁定问题的重要环节，不仅重申了领导与官僚体制的关系，也再建了领导与群众的联系。领导批示作为个体决策的方式，是典型的应急性决策，必须要有来自相关问题的文本或报告，然后才谈得上做出相应的批示。在这个过程中，闹大和批示跳出了科层制的信息框架，构成了零距离的沟通过程。两者相互指向，在质疑和拷问官僚体制上找到了“共同语言”，形成了临时性的“联盟”，具有典型的治理含义。

　　群众路线是中国共产党的生命线和根本工作路线，党同人民群众的联系问题，是关系到党的生死存亡的问题。“上下来去”是中国公共政策过程的重要特征，可以解释重大政策的实践过程。[48]“从群众中来，到群众中去”，领导与群众之间进行紧密互动，是保证政策质量及其效果的关键。在汇聚民情民意、化解矛盾纠纷和改善党和群众的关系等方面，以领导干部为中心的群众路线不仅具有很好的可行性，而且也具有显而易见的效率优势。[49]群众闹大聚合形成强有力的信号，激发社会公众与新闻媒体等积极参与，进而引起党和政府领导人的关注和重视，实现了多边意见的融合和对话，提高了信息表达以及甄选问题的效率，创造了解决问题的外部条件。

　　值得指出的，就问题解决而言，群众“闹大”以当事人“自力救济”的途径提供了问题解决的基础信息，告诉人们需要解决的问题究竟是什么，是如何产生的，是不是很严重，是不是亟需解决等;而领导批示则是识别和锁定问题，给出了关于如何应对和处理的权威性指示，要求下级政府及其官员严格落实，形成了解决问题的关键动力。不得不承认，在群众闹大的条件下，“领导批示”往往是解决底层问题最直接的手段。[50]

　　五、小结和进一步讨论

　　在管理学的历史上，泰勒最早提出了例外原则，即具体的职能化的权力交给各个职能部门，领导者则保留着处理例外事项的决定权。西蒙也曾提出，决策可以分为常规化决策和非常规化决策，领导者主要是对偶然的或突发的新问题进行决策。这些理论界定了领导人与职能部门的区别，也阐明了领导人行使权力的独特领域及其方式。但这些只是从组织内部来解释领导人的决策和行动，不足以解释国家与社会关系范畴内问题解决的机制。

　　群众闹大与领导批示都是国家治理所需要的特殊信息机制，两者都是意志表达的重要方式，(再)生产并传递了特定的信息，对于解决特定的社会问题提供了高效的信息机制。群众与领导进行“远距离的对话”，突破了官僚体制的层级壁垒，重建了群众与领导人之间被搁置的联系。群众自下而上和领导自上而下相结合，通过闹大来表达和识别问题，以批示为工具动员治理资源，形成了推动问题解决的民主性力量，也就“夹击”官僚体制快速解决紧迫的问题。

　　应当承认的是，在大规模管理的情境下，官僚体制在搜集、处理和利用常规信息方面具有无可比拟的专业优势，但也不可避免存在着简约处理、信息扭曲和沟通失灵等弊病。官僚体制高度分化的权力体系及其科层化的信息处理机制，也是制造社会问题的制度性根源，因此需要外在于官僚体制的力量去抑制或修正官僚体制制造社会问题的潜能和趋势，其中群众和领导是具有能动性的重要行动者，从不同向度向官僚体制提出要求，施加内外和上下双重的约束，从而有利于维持官僚体制与民主治理之间的动态均衡，提高公共治理的效率。

　　最后，在信息化和网络化的时代，群众闹大建构了灵敏而便捷的信息机制，在表现和定义社会问题上具有良好的自我激励，在触发权威性行动上具有技术优势，也弥补了其他民主机制失灵的空白。由于闹大的过程不仅是利益相关者努力追求的结果，还包含了其他社会成员尤其是新闻媒体的积极参与，因此具有广泛的民主内涵。而领导批示通过对其进行回应，集中表明领导人的意志和要求，激活了领导的权力资源，识别和锁定了需要解决的问题，推动官僚体制去解决问题，是民主治理的特殊形式，在实现个案正义方面具有标杆价值。

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　　　* 基金项目：国家社科基金项目“现代国家的治理技术及其运作逻辑研究”(编号：15BZZ036)

　　作者：韩志明，上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授，博士生导师，上海 200030