原文刊发于《中国行政管理》2019年第4期

导言：改革开放40年，中国社会风云变幻，日新月异。这是一个特殊的时代，也是一个伟大的转型时代。在这个转型过程中，公共治理面临着大量问题和挑战，也在实践中逐渐形成了诸多具有中国特色的经验和模式，这些都亟需本土性的理论构建与理论回应，“小切口·大问题”研究正是这样的尝试。所谓“小切口”，是指以具体而明确的问题（包括人事物行等）为研究对象，见微知著，以小见大；所谓“大问题”，则是指着眼于中国公共治理中全局性和基础性的问题，从“小故事”中提出具有重要创新价值的理论命题或理论议题，凝练富有洞见性和启发性的原创性思想观点，致力于提供有价值的“新知识”。

摘要：财政供养人员的“只减不增”，与基层政府工作量的“只增不减”，是基层治理中一对突出的矛盾。对粤北S县的田野调查表明：乡镇政府编外用工是压力型体制下的无奈之举，但我们不能因此忽视乡镇在面对复杂任务时的能动者角色；它们发展出一套基于基层自主性的扩张策略，使得国家治理链条的最末端也充盈着自主决策的元素。自主性扩张的解释框架有助于我们管窥大国治理中合法性与有效性之间的张力，洞察集权与分权之间的逻辑，审视乡镇在政策执行过程中的角色与努力。

关键词：央地关系；乡镇职能；编制管理；编外人员；自主性扩张

Abstract: The commitment that government payroll will only shrink not expand, and the reality that local government’s workloads only increase not decrease, is a prominent contradiction in local governance. A field research in S county, northern Guangdong province shows that the expansion of supernumerary employees in township governments is a coping strategy under the pressure system. However, we should not ignore the active role township governments have played when facing complicated tasks. They have developed a series of expanding strategies based on street-level discretion. These strategies enable the least significant end of the public policy chain to be full of elements of autonomous decision-making. The explanatory framework of autonomous expansion enables us to have a glimpse of the tension between legitimacy and effectiveness a big country’s governance. It also helps us to comprehensively understand relations between centralization and decentralization, and actively inspect the roles and efforts of township governments in the process of policy implementation.

Key Words: Central-local governments relationship; The functions of township government; Bianzhi management; Supernumerary Employee; Autonomous expansion

01

问题的提出

党的十八大以来，随着简政放权改革不断深入，我国机关事业单位编制管理日益严格。2013年3月，李克强总理明确提出本届政府任期内的约法三章，“财政供养人员只减不增”跻身其中；2013年11月，李克强总理在“地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议”上强调，地方机构改革要着力搞好“控、调、改”，其中的“控”，就是要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。作为中央政府向人民作出的重要承诺，“财政供养人员只减不增”为规范地方政府的用人行为确立了刚性的制度约束。

对地方政府来说，每年新增员额是一个相当稳定的常量。而随着经济社会的发展与大量行政审批事项、执法任务和服务工作的下沉，基层政府的工作任务显现为只增不减的变量。财政供养人员的“只减不增”，与基层政府工作量的“只增不减”，构成了基层治理中一对突出的矛盾。为了化解这一矛盾，基层政府在核定的编制外，以各种形式雇佣了大量由财政负担薪酬或自收自支的“影子雇员”，使基层政府呈现隐性扩张之势。

基层政府编外用工规模的弹性扩张，和“严格控制财政供养人员总量”的刚性约束之间存在着巨大的张力。学术界对此展开了积极的探讨，积累了丰富的成果，并呈现出如下特征：其一，从研究内容来看，现有研究主要聚焦于编外用工的发生机制、负面影响及其治理机制等方面。其二，从研究立场来看，现有研究既指出了基层政府编外用工的危害，也强调了这一灵活的用人方式有助于增强组织弹性，改善治理绩效。其三，从研究视角来看，现有研究提出了“隐性膨胀”[1]、“软财政约束机制”[2]、“软编制约束机制”[3]、“组织适应机制”[4]、“二元劳动力市场”[5]等描述性或解释性理论视角或框架，为我们理解编外用工现象提供了多元的分析进路。

总体上看，现有研究普遍认为乡镇政府编外用工现象的存在是自上而下压力传导的结果，面对刚性的编制约束与无限的工作任务，乡镇不得不寻求编外用工。但笔者在对粤北S县全部13个镇街开展田野调查时发现，每个镇街都不同程度地存在着“有编不用、编外扩编”的现象。所谓有编不用，是指乡镇的行政编制和事业编制都出现了空编，实际在岗人数少于核定编制数；编外扩编，则是指乡镇实际聘用的编外人数超过了核定编外数。这一既“空编”又“超编”的吊诡现象明显超出了既有研究的解释范围，本文由此提出了“自主性扩张”的概念，尝试打破一直以来关于乡镇政府编外用工“实属无奈之举”的理论分析惯性，并通过借鉴欧博文（Kevin O’Brien）和李连江的“基层自主性”概念，[6]引入唐斯（Anthony Downs）对官僚制内幕的分析[7]和李普斯基（Michael Lipsky）的街头官僚理论，[8]建构一个更具一般性的关于官僚制组织扩张的解释性框架。我们主要通过访谈来加深对乡镇编外用工现象的了解，先后于2016年暑期、2017年5-6月、2018年暑期多次赴粤北Z市S县进行实地调研，查阅了大量真实可信的档案资料，并与S县部分镇街的10余名领导进行了深度交谈。文中所涉地点和人物，笔者均依据基本的研究伦理作了技术性处理。

02

从“严控编制”到“凡进必考”:

乡镇用工的刚性约束

建设一支专业化的、高效精干的现代公务员队伍，是世界各国公共部门人力资源管理的重要目标。在我国，作为执政党的中国共产党一直致力于在党政体制的框架内完善理性化的干部人事制度，并通过政府机构改革和现代公务员制度建构，打造了一套兼具政治性和专业性的现代官僚体系，极大地提升了各级政府的治理能力。[9][10]中国现代官僚体系建设的成果是显而易见的：一是确立了“编制就是法律”的严肃性和权威性，二是明确了主任科员以下公务员“凡进必考”的基本原则。

自1982年以来，我国先后进行了八轮规模宏大的政府机构改革。在每一轮机构改革中，精兵简政、严控编制都是一项重要议题，相应地，“越少越好”的编制管理理念凸显为控制政府规模的主基调。[11]为了维护机构编制管理的权威性，中央多次重申和强调严肃机构编制工作纪律，出台了一系列约束性制度。2008年，党的十七届二中全会提出要“认真执行政府组织法律法规和机构编制管理规定，严格控制编制，严禁超编进人，对违反规定的限期予以纠正”；2013年，十八届三中全会提出要“严格控制财政供养人员总量”；2018年，十九届三中全会强调“机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障”，重申要“强化机构编制管理刚性约束”。

严格控制人员进入是机构编制管理的重要任务，坚持“凡进必考”是严把用人入口关的重要制度安排。作为我国公务员录用制度的精神实质，“凡进必考”是我国干部人事制度改革的突破口，也是全面践行公务员制度的一面旗帜。1993年的《国家公务员暂行条例》就明确了“公开考试、严格考核”录用准则。自1994年至2004年，中央公务员主管部门共制定考试录用的法规和政策文件24个，形成了公务员管理环节中体系最完善、操作性最强的单项法规体系。[12]《公务员法》2006年施行后，中央主管部门又制定了一系列考试录用配套法规。这种“凡进必考”的制度安排，为我国建立一支专业化的公务员队伍、遏制人事腐败、提升公务员系统的人员素质，提供了有力的制度保障。

乡镇编制管理是乡镇机构改革的产物。1984年，全国各地依据中央《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》（中发〔1983〕35号），建立起乡镇政府。1986年9月，中央发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》（中发〔1986〕22号），提出要对乡镇政府进行改革，并明确“改革的基本原则，是简政放权”。此后，乡镇政府开展了多轮改革，每次改革的着力点都不外乎机构精简和乡镇撤并，其结果是乡镇数量大幅度下降。截至 2017 年底，全国共有乡级行政区划单位 39888个，相比1985年减少了56.2%（见表1）。

表1 全国乡级行政区划单位数（1985-2017年）

资料来源：民政部1986-2017年《社会服务发展统计公报》

乡镇撤并、机构精简必然涉及原有乡镇工作人员的安置与分流。为了减轻财政压力和农民负担，几乎每次乡镇改革都强调严控人员数量，由此催生了更为严格的编制管理，编外用工现象亦随之产生。随着乡镇任务的日益繁杂，编外用工现象愈演愈烈。为规范地方机构设置，严控人员数量，国务院于2007年出台了《地方各级人民政府机构设置与编制管理条例》（国务院令第486号）。这部新中国成立以来的第一部规范地方机构编制管理的行政法规，明确“地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定”，强调“机构实有人员不得突破规定的编制”。2009年，中办国办转发了中央编办《关于深化乡镇机构改革的指导意见》（中办发〔2009〕4号），进一步强调“严格控制人员编制，改革后各省（自治区、直辖市）乡镇人员编制不得突破上级核定的规模”。“编制就是财政”，核定人员编制就是核定人员经费开支，作为党和国家配置执政资源的有效手段，编制的重要作用是控制人员工资与相关行政经费支出。[13][14]为了严控工资支出，各地纷纷出台机构编制人员与财政预算相结合的管理办法，明确对超编人员和擅自增加的人员，一律不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。

综上所述，乡镇政府在用工问题上面临着多重制度的刚性约束，这些制度包括严格控制编制总量、严禁超编进人、坚持“凡进必考”、严格财政预算等。但是，乡镇政府以编外用工的方式，冲破了这些刚性的制度约束，使编制管理的科学化和法制化面临严峻的挑战。接下来，本文将以粤北Z市S县为例，讲述一个乡镇政府是如何在刚性的制度约束下实现自主性扩张的故事。

03

“有编不用”与“编外扩编”：

自主性扩张的S县样本

S县隶属于粤北Z市，截止2017年底，全县共辖10镇3街，辖区面积1560平方千米，常住人口51万人。2017年，该县完成地区生产总值160亿元，地方一般公共预算收入6.80亿元。S县的编制管理也遵循中央统一领导的原则，面临着刚性的制度约束。但我们在调研中发现，S县以一种“有编不用、编外扩编”的方式，突破了编制管理的刚性约束，形成了政府规模的“隐性扩张”。

S县各乡镇编外用工由来已久。1985年，S县共建立19个乡镇，平均规模约82平方千米，平均人口不足3万，有5个乡的人口不足万人。最早从1988年底开始，S县按照中央的统一部署，开展了定职能、定机构、定编制的“三定”工作，初步确立起规范化的“编制”控制理念，一些“被精简”的人员没有了体制内的身份，但还留在乡镇政府“同工同酬”地工作，S县各乡镇最早的一批编外人员由此产生。“你问这一批有多少人，我还真说不清。那个时候还没有流行编内编外的说法”（访谈资料20180816G1）。

此后，S县在中央的统一部署和广东省、Z市的直接领导下，开展了多轮机构改革。2001年，广东省依据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》，发布《关于调整我省乡镇行政区划的通知》（粤发〔2001〕9号），决定在全省范围内撤并15%左右的乡镇。S县的19个乡镇减少为15个，撤并率达21%，全县为此调整和安置了120余名乡镇干部，调整和安置率达13%。 2004年，根据中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，S县进一步精简乡镇机构和财政供养人员，又有一部分编内人员分流出来。2006年，广东省发布《乡镇机构改革试点实施意见》（粤机编〔2006〕13号），要求按照乡镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标设置机构和核定编制。至此，S县乡镇机构编制管理改革任务暂告一段落，编制数量也就此固定下来（见表2）。

表2 S县各镇街编内外人员一览

资料来源：S县编办内部资料（数据截至2017年底）

上表中有一个数字特别值得注意，即核定编外人数254个。“核定编外”这一表述本身带有明显的悖论意味。既然是编外，为什么还需要核定？由谁来核定？S县既有文件显示，乡镇编外用工实行员额控制和空缺员额使用审核制度，空缺员额使用，必须报县编办或主管部门审核批准。调研发现，编外人员经历了一个逐步扩张和不断纳入编制管理的过程，这一现象可被称为“编外管理编制化”。1988年S县经“三定”分流出一批编外人员，出于对历史的尊重，这批编外人员与编内人员在工资福利和工作安排上并无明显区分，更多体现的是地方机构改革的方向与成果。这一分流不仅是S县各乡镇编外用工的肇始，也是编外人员纳入编制管理的最早源头。2002年，Z市编委发布《关于严格规范机关事业单位编外人员管理的意见》，首次以文件的形式对编外人员予以了核定。“这部分经上级审核的人员，人员数额和经费标准都由上级规定，是编外人员中的‘正规军’”（访谈资料20180816G1）。

随着经济社会的发展和城市化进程的加快，乡镇政府职能不断扩张。S县各镇街也不例外，其职能扩张引发的常规工作量激增，13个镇街的编外人员队伍也急剧扩大。到2017年末，各镇街核定编外人数总量相比于1988年增加了4倍。“为什么说这些人也是核定的？原因很简单，因为你的人数和经费都是有据可依的，不是乱来的！”（访谈资料20180816G1）。

核定编外人数在扩张，未经核定的编外人员也在扩张。表1显示，S县13个镇街无一例外地出现了“有编不用、编外扩编”的用工现象。如何理解这种既空编又超编的矛盾呢？

04

自主性扩张：一个可能的解释性框架

学术研究的目的不在于讲故事，本文之所以要讲述S县的故事，是为了提炼一种关于乡镇政府编外用工的解释性知识，以便在讲故事的基础上对这种特定的用工现象加以抽象化与概念化，从而使对这种现象的认知从讲故事似的类比解释转化为具有理论深度的知识产出。[15][16]在对乡镇政府编外用工的发生机制上，本文并不满足于“人少事多，不得已而为之”的现成结论，而是针对“有编不用，编外超编”这一现象，在现有研究的基础上提出了“自主性扩张”的解释框架。现有研究很好地解释了乡镇政府编外用工的原因，但忽略了乡镇作为能动的主体所具有的自主性。本文期待自主性扩张的解释框架能够帮助我们以一种能动的视角更好地理解当今中国基层治理的真实图景。

（一）压力传导下的编外扩张

我们在S县的田野调查结果，很大程度上印证了现有研究对编外用工发生机制的部分解释：编外用工是有限的编内人员不足以应付日益繁重的工作任务的无奈之举，乡镇政府任务繁重，则主要归因于职责同构体制下的压力传导。自1982年以来，我国宪法和地方政府组织法中关于地方政府机构和职能配置的规定没有发生根本变化。从中央到省一直到乡镇，党政机构的部门划分、职能配置呈现出“上下对口、左右对齐”的特征。[17]这种“职责同构”的行政体制与任务考核的压力型体制相结合，构成了中国基层治理的制度环境，使得乡镇政府承担了大量自上而下的责任，最终导致乡镇编外人员的大量存在。

以G镇为例，该镇是经上级政府核定的“较大镇”，设有6个综合性办事机构办公室（党政办加挂人大办牌、综治办、经济服务办、社会事务办、农业办、人口和计生办）和5个镇属事业单位（如规划建设办公室等）。该镇核定行政编制40人，实际在岗35人，其中镇领导职数13人，全数在岗；非领导职务的公务员实际在岗22人，事业编实际在岗13人，且有2名公务员和1名事业编人员常年被S县相关职能部门借调，平均下来这11个部门，实际在岗约4个编内人员。

上级交办的临时性任务更让乡镇人手“捉襟见肘”。这些临时性任务一茬接一茬，一项接一项，没有编外人员的支援，乡镇根本难以招架。一位镇长抱怨说：“我们面前有两个‘金字塔’：一个正的，从中央到地方，五级政府，乡镇是塔基；一个倒的，各条线都往下走，上面千条线，下面一根针，线线都往乡镇穿，乡镇成了塔尖。市里搞规划建设的有30人；县里有16人，都嫌人手不够，还从我们镇街抽调了几个人；我们镇就只剩2杆枪了。要完成任务，不用编外人员哪儿能行啊”（访谈资料20170621G1）。

压力传导的另一种方式就是检查，对乡镇来说则是“迎检”。每次迎检，县乡两级政府都要通力合作，做足准备。S县为了在迎检中安全过关，将镇街领导干部在迎检中的考核设置为“一票否决”，明确规定，若省级检查不过关，镇街主要领导就地免职；市级检查不过关，镇街主要领导三年内不得提拔重用；县级检查不过关，镇街主要领导一年内不得提拔重要。一旦在迎检中出错，镇街领导的政治空间就会被大大压缩。因此只要有检查，各镇街主要领导都会靠前指挥，认真备检迎检。“迎检属于典型的‘劳动密集型’工作，仅靠有限的编内人员是无法完成的”（访谈资料20160718G1）。

（二）自主性扩张何以可能？

“有编不用，编外扩编”的现象明显超出了既有研究的普遍结论——编外用工实属基层无奈之举，而是呈现出一种“自主性扩张”的特征。基层政府的日常行为构成国家运行的微观基础，如果我们对乡镇编外用工的现象仅仅停留于一种“事多人少，徒唤奈何”的理解，就不可能真正把握中国基层治理的内在逻辑。简言之，现有研究未能很好地揭示乡镇政府编外用工的自主性逻辑和能动性角色，这正是本文着力要探讨的问题。

所谓“自主性扩张”，意指乡镇政府的编外用工行为并非纯粹是压力型体制下的应付之举，乡镇政府在面对复杂的任务时，发展出了一套扩充控制权和象征资本的自主性策略，使得国家治理链条的最末端也充盈着自主决策的元素。本文所说的自主性扩张，是基于整个乡镇而言的，“代表着一种不可被任何群体或个人所独占的集体利益，或者通俗地说——公道。对上代表着本地民众的利益以及本地实际情况，对下代表着国家意志和公共权威”。[18]编外用工可被视为职责同构体制下压力传导的无奈之举，但“有编不用，编外扩编”，则带有极强的选择性和能动性。这一自主性扩张，给予乡镇政府以一个稳定的自主支配人力资源的权力空间，从而可能有效地完成其组织任务。

首先，乡镇通过编外扩编，实现了组织扩张，拓展了自主控制的权力空间。“任何组织的扩张通常都会增加其领导者的权力、收入和声望”，[19]身处官僚金字塔的底层，乡镇领导大多面临晋升的天花板，从纵向层级提升权力空间往往身不由己，最好的选择莫过于“使他目前掌握的工作得到扩张”，因为“通过增加他能正式控制的人员，要比通过增强对原先人员的控制力度，更容易提高一个官员的总体权力”。[20]因而，当乡镇领导难以向上拉伸纵向权力空间时，拓展横向权力空间就会成为一种主动的选择，只要雇佣更多的编外人员，就可从横向维度拓宽自主控制的权力空间。一个乡镇的编外人员越多，该乡镇领导的横向权力空间就越大。这种权力的扩张对于有编制的乡镇普通干部也是适用的。通过与乡镇领导合谋，乡镇干部营造了一个主要由编外人员组成的新的“政府基层”，原本属于被管理层的乡镇干部就有可能晋升成“管理层”，这就使得其向下拉伸权力空间成为可能。扩大组织规模，拓展权力空间，“可以提高组织绩效（每单位产出），扩大生存的机会”，[21]因而，乡镇政府的编外用工，不能被简单地理解为乡镇领导干部或公务员群体的私人行为，更像是一种为获得更好生存的有默契、组织化的集体行动。

其次，乡镇通过精准“招”人，能够找到自己想用和能用的人，也有效拓展了社会资本。依据《公务员法》，“地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织”，乡镇几乎没有招考的自主权。“入口把关太严，笔试和面试都是省里统一安排，我们想要的人进不来，进来的人我们又不想要，只好多招编外的”（访谈资料20160721G2）。在S县各镇街，不管什么事情，大到专项整治、项目实施，小到拍照录像、端茶送水，都少不了编外人员忙碌的身影。

笔者在调研时，注意到了一种特殊现象的存在，这一特殊现象为乡镇编外用工提供了某种客观依据。S县属于粤北山区，语言差异很大，有的地方甚至“同村不同音”。出于公务员招考公平性的考虑，S县很难对报考人员的籍贯和语言加以限制，一些听不懂广东话的外地人有机会通过考试成为S县各镇街的公务员。乡镇公务员身处基层，很多工作都需要与老百姓面对面交流，语言上的障碍则会直接影响沟通效果和工作效率。以M镇经济发展办为例，编内人员都是通过公开招考的方式进入公务员队伍的，也都是外地人，听不懂当地方言。与之相对，编外人员都是本地人，熟知全镇风俗习惯和各类情况，与村两委沟通便利，能以其土生土长的身份优势为乡镇化解矛盾，这使得乡镇对他们有了更多的依赖性。此外，乡镇是一个熟人社会，乡镇领导总有一些绕不开的人情网，“越是经济差的乡镇，吃财政饭越难得，越多的人想挤进来。公考挤不进来，那就走编外，好歹也是碗财政饭”（访谈资料20160721G2）。编外人员的聘用不像公务员那样严格，乡镇领导在其中有着充足的自主权。他们往往倾向于选择那些对乡镇或自己的发展有“好处”的人，比如村干部的子女，如果某位村干部的孩子在镇里做了编外人员，这个村对镇里工作支持的力度就会明显提升，镇里就会收获更多的社会资本。

最后，通过自主用人，乡镇领导不仅提升了个体的象征资本，也为乡镇确立了一定的激励机制。编内人员如果没有严重的违纪或违法等特殊情况，其编内的身份就很难被改变，乡镇领导也难以拿出有效的奖惩措施对其加以激励或约束。M镇一位副镇长说：“四五十岁的干部，正是做事的黄金时期，但科员位置上一待就是几十年，对什么事情也都看淡了。偷懒也好，应付也罢，你拿他也没办法”（访谈资料20170620G2）。相比之下，编外人员“更听话、更好用、能办事”（访谈资料20170620G2）。因而，乡镇领导宁可有编不用，也要想办法扩大编外人员的规模。正如李普斯基所揭示的那样，街头官僚虽然不是通常意义上的政策制定者，但他们在政策执行过程中享有较为充分的自由裁量权，他们在进行服务分配的时候，实际上是在制定一个关于谁可以获得服务的政策。[22]乡镇领导作为一种典型的街头官僚，其自主用人主要表现在如下几个方面：一是将行政编制与事业编制混编混岗；二是将编制内人员与编制外人员混用；三是将那些“听话好用”的人，包括编制外人员，提拔到股长一级的重要岗位上。“谁听话用谁，谁干活用谁，谁好用用谁，编外的管编内的，在我这儿一点毛病都没有，把事情办好就行”（访谈资料20160721G2），对于晋升空间有限的乡镇领导来说，自主用人不只是一种权力，更是一种精神福利，一种象征资本，有利于提高其荣耀感与成就感。[23][24]

05

结论与讨论：

自主性扩张在国家治理中的意义

本文的基本结论是：乡镇政府编外用工是有限的编内人员不足以应付日益繁重的工作任务的无奈之举，但“有编不用，编外扩编”体现了乡镇政府在面对复杂治理任务时的能动者角色。针对这种能动者角色，本文提出了“自主性扩张”的解释框架，这一框架是基于既有研究和经验观察的一种理论概括，对于我们理解当代中国的国家治理尤其是基层治理逻辑具有一定的普遍性意义，具体表现在如下三个方面：

第一，自主性扩张的解释框架有助于我们以微观角度为切入点，管窥大国治理中合法性与有效性之间的张力。如何既维护国家政权的合法性与权威性，又能实现国家政策在不同地区的有效实施，是推进国家治理现代化必须面对的现实课题。[25]对中央政府来说，合法性是其施政的重要维度，因为每一个支配系统都必须确立和培养其合法性。[26]政府规模的膨胀对合法性是个严峻的挑战，政府人员的扩张意味着财政支出的增加，意味着政府对社会“掠夺”的加剧。为了赢得公众对国家合法性的认同与支持，中央政府有着强烈的动机约束地方政府的“掠夺之手”，编制管理正是这样一种约束性的制度设计。但对地方政府来说，首要的问题是如何有效地完成中央（上级）政府交办的任务。面对既定的制度环境，乡镇政府只有努力拓展制度外的治理资源，不断增强组织的弹性，才能有效地适应和应对基层治理的复杂局面。从这个意义讲，乡镇政府编外用工的自主性扩张，是乡镇面对刚性的制度约束与有限的治理资源时，向上级政府传递的一种策略性用人诉求。在不能容许乡镇突破合法性的框架又不能给予乡镇更多的治理资源时，上级政府对乡镇的这种策略性诉求采取了容忍乃至默许的态度，必要时则会以“编外管理编制化”等方式加以约束。

第二，自主性扩张的解释框架有助于我们以一种动态的眼光，洞察集权与分权之间的逻辑。在单一制国家里，分权通常被看成是中央政府对地方政府的主动“放权”，地方政府在这一过程中是被动的受益方，缺乏讨价还价的能力。市场维护型联邦主义理论就认为，虽然中国经济奇迹的取得离不开包括乡镇在内的地方政府的积极有为，但这种积极有为是中央政府放权的产物。[27]乡镇政府编外用工自主性扩张的现象超越了这一理论，表明集权与分权并非单向的线性关系，而是中央与地方相互建构的产物。编制管理是典型的集权式管理，实行“中央统一领导、地方分级管理”的体制，凡是涉及编制事项，均由机构编制管理机关“一家管理、一家审批、一家发文”。但乡镇在这种集权性的制度约束下，实现了从行政编制与事业编制混编混岗，到编外人员的编制化管理，再到突破核定编外人数的“编外超编”，直至以编外人员管理编内人员，一步步地获得了上级政府的默许，这种以变通方式赢得制度化生长空间的分权之路，生动地展示了集权与分权之间的动态博弈。从这个意义上讲，我们不能受限于中央政策的文本层面，而要着眼于地方政府实际上拥有的超出政策文本的自主选择空间，并依据约束性制度环境的实践效应来理解地方政府的行为逻辑。

第三，自主性框架提供了一种基于能动者的分析视角，有助于我们更加全面地、客观地审视乡镇政府和乡镇干部在政策执行过程中的积极角色及其努力。威尔逊（James Wilson）对德国基层军队的分析表明：对于一个以执行任务为目标的组织来说，获得充足的自由裁量空间，以自己所认为最好的方式重新定义任务，并给这一任务注入使命感，是完成任务的关键前提。一支士兵突击队之所以能够在远离总指挥部之外且没有精确详细指令的情况下，在令人困惑的、易变的环境中成功地战胜强大的敌人，关键在于它有在一个纪律严明的总系统中保持完成总目标的独立行动能力。[28]中国改革开放40年所取得的巨大成就，离不开广大乡镇干部的努力，但在许多关于乡镇的研究中，乡镇政府被认定是欺上瞒下、阳奉阴违的“掠夺性政府”、乡镇干部则是“没动力的，被动的”政策执行者，是“吞噬农民的寄生虫”。[29]这种消极的定位并不能很好地解释中国乡镇何以会取得实实在在的发展与进步，这也使得我们需要更为复杂的经验证据来把握乡镇在政策执行中的角色及其效果。[30]因此，我们可能需要借鉴威尔逊的分析，以一种积极的视角看待乡镇政府的行为逻辑，视其自主性扩张为一种旨在完成工作任务的努力。

本文的研究同时引发了我们的一些思考。首先，乡镇政府编外用工的自主性扩张虽然有助于增加组织弹性，缓解治理压力，但只有当上级政府编制管理严重脱离乡镇政府的实际需要时，才会产生乡镇编外用工的现象。乡镇事多人少，一个根本原因是乡镇的编制基数是依据十几年前的情况确定的，过去十几年，乡镇治理日新月异，但编制管理没有做到与时俱进。十九届三中全会在强调“推动治理重心下移”的同时提出“强化党对机构编制工作的集中统一领导，统筹使用各类编制资源，加大部门间、地区间编制统筹调配力度，满足党和国家事业发展需要”，如何依据这一顶层设计，在强化编制管理的刚性约束力的同时依据基层治理的实际情况做好编制资源的动态调整，是未来编制管理应当着力解决的重点难题。

其次，乡镇政府编外用工的自主性扩张，表明基层政府能够在现有约束性的制度框架内依据自身效用目标来选择性地履行其职能，从而放大了其自我赋权行为的不确定性，[31]使得其既可能伸出“扶助之手”，也可能伸出“掠夺之手”。在乡镇的编外用工实践中，一些地方对编外人员的岗位需求、招聘渠道、人员类别、用工期限、用工数量和用工条件等，缺乏统一的规定和标准，招聘程序缺乏规范，编外人员进入渠道多样，这势必对公务员队伍的理性化建设形成冲击，最终有损基层政府的公信力，削弱基层治理的有效性。因此，如何落实十九届三中全会关于“严格控制编外聘用人员，从严规范适用岗位、职责权限和各项管理制度”的要求，限制可能的“掠夺之手”，是乡镇政府编外用工自主性扩张不得不直面的拷问。

最后，乡镇政府编外用工，必然涉及到薪酬问题。编外人员的薪酬从何而来？在现实中，其薪酬要么来自财政拨款，要么来自用人部门的自收自支。编制只有落实到财政上，才具有实际的意义。财政拨款的编外人员也是财政供养人员，编外人员数量的不断增长，也有违政府“财政供养人员只减不增”的承诺。而让用人部门自收自支，则容易滋生“谋生式行政”，让乡镇将大量时间和精力用在“找钱”“养人”上，或者让编外人员以收费、罚款的方式获得报酬，形成事实上的“与民争利”，从而侵蚀国家政权的合法性和社会基础。

（致谢：感谢“小切口·大问题——转型时代的公共治理特别工作坊”诸位同仁的批评与建议，感谢余世喜、胡涤非、王子成等同事的指导性建议，感谢周万佳、王灿、张晓燕、林木子等同学帮助搜集整理调研资料。）

引文格式：

颜昌武.刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架[J/OL].中国行政管理:1-7[2019-05-19].https://doi.org/10.19735/j.issn.1006-0863.2019.04.13.

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小编：王程伟