宋世明｜新时代深化行政体制改革的逻辑前瞻
［摘 要］ 改革开放以来我国历轮行政体制改革都有卓有成效的历史贡献，但也遗留了一些重大问题尚未解决：不是以促进人的全面发展为首要价值选择，政府职能转变的历史使命始终没有完成，横向部门之间关系优化过频与纵向层级之间关系优化过少并存，缺乏分层化的行政改革设计模式；这些问题构成了我国“十四五”时期深化行政体制改革的历史逻辑起点。为进一步解决这些问题，下一步深化行政体制改革，应坚持政治性、人民性、科学性的有机统一这一理论逻辑和价值取向。具体来讲要将促进人的全面发展作为行政体制改革首要价值选择，重点破解当前国家行政管理实践的三对基本矛盾：破解行政权力管理属性与服务属性之间的矛盾，实现政治性与人民性的统一；破解经济高质量发展的迫切要求与政府职能转变相对滞后之间的矛盾，实现人民性与科学性的统一；破解事责日趋下沉与基层治理基础过弱之间的矛盾，实现政治性、人民性、科学性的统一。
［关键词］ “十四五”；行政体制改革；人的全面发展
面向二〇三五年甚至本世纪中叶，十九届四中全会决定已经对“坚持和完善中国特色主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”做出了战略部署。本文侧重对“十四五”时期继续深化行政体制改革应遵循的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑进行学理分析。
“十四五”是我国经济转型升级与全面实现“两个一百年”奋斗目标最关键时期，也是一个长期矛盾与短期矛盾、国际严峻环境与国内风险隐患并存的时期。“十四五”期间深化行政体制改革要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大和十九届三中、四中全会精神，坚持问题导向，坚持政治性、人民性和科学性相统一，重点破解行政权力管理属性与服务属性之间的矛盾、经济高质量发展的迫切要求与政府职能转变相对滞后之间的矛盾、事责日趋下沉与基层治理基础过弱之间的矛盾这三对基本矛盾，积极构建职责明确、依法行政的政府治理体系，为全面建成小康社会之后开启全面建设社会主义现代化强国奠定坚实的行政体制基础。
一、历史逻辑：破解改革开放以来历次行政体制改革遗留或尚未彻底解决的重大问题
“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。”［1］“十四五”期间深化行政体制改革的主要思路与主要任务，是由以往行政体制改革实践的历史遗产、现在以及未来一段时间中国实际面临的客观环境决定的。改革开放以来，我们已经持续进行了八轮行政体制改革。每轮改革都有卓有成效的历史贡献，但同时，基于许多社会条件的限制，思想落后于实际、认识落后于实践的状况是常有的，由此积累了在探究真理的过程中不可避免的教训与缺憾。有些缺憾在后来的实践中弥补了，而有些亟需实践弥补却长期没有来得及弥补。回顾改革开放以来历轮行政体制改革的总体过程，抓准历次改革过程中遗留下来的、或未彻底解决的、而实践又亟需解决的重大问题，是“十四五”期间深化行政体制改革逻辑起点。
（一）以促进人的全面发展为首要价值选择呼之欲出但尚未明确
长期以来，我们实质上以促进经济增长作为行政体制改革的首要价值选择。行政体制改革必然以经济体制改革为牵引，服从服务于甚至从属于经济增长。一旦不利于经济增长，任何既定的行政体制改革方向与方案都要暂停。
以加快干部队伍年轻化为改革重点的1982年改革，在于为全党工作重点的战略性转移奠定组织人事基础。以政企分开为重点的1988年改革，在于适应建立有计划的商品经济体制需要，促进城乡经济发展。以宏观管好、微观放开为重点的1993年改革，在于适应建立社会主义市场经济体制的需要，促进经济快速增长。以撤销工业专业经济部门为重点的1998年改革，在于彻底消解政企不分的组织基础，为社会主义市场经济发展扫清机构障碍。以内外贸统一、加强市场监管为重点的2003年改革，在于适应2001年加入WTO之后经济发展的新形势。上述五轮行政体制改革的着力点在于解决不该管、管不好、管不了的问题，一门心思地致力于转变政府经济职能。为解决市场经济发展过程本身带来的社会矛盾与社会差异，1998年、2003年对社会管理、公共服务职能的关注，总体上属于滞后性被动性战术性调整，目的是为了减少经济发展过程中、发展之后的各种矛盾。
2003年“非典”事件暴露了经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”带来的严重后果，促进人的全面发展开始升维至价值层面。2003年10月党的十六届三中全会首次提出科学发展观：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”2007年10月党的十七大进一步将其凝练为“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”由此，以科学发展观为指导建设服务型政府，成为2008年行政体制改革的鲜明特色。遗憾的是，2008年，受世界金融危机影响，以完善公共服务体系为重点的改革并未全面展开，以强有力的政府直接投资拉动经济增长是当时压倒一切的选择。政府直接投资拉动经济增长，带来的是2008年-2012年期间中国经济出现“风景这边独好”的逆势增长，但全面协调可持续发展的效果不明显，“教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题依然较多。”［2］以稳步推动大部门制和深化“放管服”改革为重点的2013年改革，面对经济下行压力加大的经济新常态，促进经济高质量发展依然是首要考虑。以“五位一体”为轴线，构建职责明确、依法行政的政府治理体系为重点的2018年改革，旨在加快建设人民满意的服务型政府。以此为标志，行政体制改革不再是单纯以经济体制改革为牵引，而是以“五位一体”实际需求为牵引，“促进人的全面发展是行政体制改革首要价值选择”呼之欲出。［3］
（二）政府职能转变的历史使命尚未完成
政府职能转变在机构改革中的地位已经确定。早在1988年我们就提出“转变政府职能是机构改革的关键。”2013年2月28日，习近平总书记指出，“政府职能转变是深化行政体制改革的核心，实质上要解决政府应该做什么，不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些应该由市场、政府、社会各自承担，哪些应该由三者共同承担。”［4］政府职能体系已经逐步饱满，现已基本成型。从1978年将政府职能定位于经济建设职能，到2019年十九届四中全会将其定位于“政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能”。［5］十七大以来政府职能转变总方向一直是“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”但时至今日，“政府职能转变还不到位”。［6］其突出表现集中在政府干预依然过多、市场监管不到位、公共服务不充分不平衡三个方面。
一是政府干预依然过多，市场在资源配置中还没有完全发挥决定性作用。政府在要素配置方面干预过多，要素价格未完全市场化。劳动力、土地、利率价格呈现“双轨制”特征。政府直接控制土地一级市场，许多地方政府以行政划拨和协议方式出让土地作为招商引资的“杀手锏”。城乡建设用地价格在供给、流转环节“同地、不同权、不同价”。能源矿产要素为垄断价格，没有反映资源破坏和污染治理成本。技术、数据要素产权规则尚未确定，导致技术、数据要素价格形成机制不完善。政府性引导基金泛滥，依然借助行政权力引进发展产业。政府在要素配置领域干预过多，要素市场规则不完善，导致要素配置结构扭曲，要素配置效率下降。2007年-2011年，每单位产出所需要投资额为3.37；而2012年-2019年，每一单位产出所需投资额为5.92。国家信息中心研究结果表明，与2001年-2007年间相比，2008年-2014年间全要素生产率对经济增长的贡献，由43.3%下滑至25%。［7］
二是市场监管不到位，经济互害现象尚存。主要表现是：监管方式难以适应从短缺经济到消费经济的历史性提升；监管能力难以适应高质量发展的内在要求；监管效能不彰，尚未完全形成宽松便捷的市场准入环境、公平有序的市场竞争环境、安全放心的消费环境。通过持续开展的“放管服”改革，行政审批作为事前监管的传统抓手，现在已经大幅减少，但完善的事中事后监管却尚未有效建立起来。事中监管方式过度依赖于执法稽查等接触式监管方式，解决不了有限政府监管资源与巨量监管对象之间的尖锐矛盾，以信用为核心的新型监管机制还没有建立起来。事后监管合力不足，震慑力依然不够。惩罚性赔偿机制尚未全面建立，行政处罚与刑事处罚衔接还不够紧密，违法成本过低。部分消费品质量安全水平仍不容乐观，食品安全问题仍时有发生。比如，2020年初新冠疫情爆发充分暴露出此前监管部门并没有坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易。
三是公共服务不充分不平衡，基本公共服务供给水平不够高。首先，我国公共服务支出比重相对较低。从世界主要国家发展情况看，人均GDP处于3000-10000美元发展阶段，公共服务支出在政府支出的比重将显著提升；人均GDP处于6000-10000美元发展阶段，教育、医疗卫生和社会保障三项基本公共服务支出之和占政府支出的比重为55.7%。近年来，我国三项基本公共服务支出确实呈现了一定的增长态势。但到2019年我国人均GDP突破1万美元，2019年三项支出累计占全国财政支出仅为34%（参见表1）。其次，基本公共服务水平城乡差距较大。如2017年，城市低保及其他社会救济是农村的3倍（分别为1692.3元、541.2元）。再次，基本公共服务水平还不高。如2018年1月1日起，全国城乡居民养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月88元，2018年全国城乡居民养老保险养老金月人均为150元，其中政府支付的基础养老金标准约为134元。①(① 城乡居民养老保险的养老金包括基础养老金与个人账户养老金。其中，基础养老金由政府全额支付，所需资金由各级财政分担。)
出现上述情况的原因，一是传统经济增长方式使然。政府既是经济增长的直接拉动者，一段时期内，对以GDP增加为标志的“增长”过度关注，对以社会全面进步为标志的“发展”相对忽视。二是缺乏测量政府职能转变程度的定量标准。如市场在资源配置中起决定作用的改进指标、公共服务质量改进指标等比较模糊，更缺乏对政府职能转变进行系统持续的绩效评估。“放管服”改革实践中，“放”的力度大、“服”的措施不断推陈出新，特别是群众对“最多跑一次改革”的满意度相对较高，有定量标准是其中重要因素。三是促进开放治理的心理、制度准备不足。调研中发现，政府职能转变在不少地方领导工作安排中处于边缘性地位。拥抱多元化的色彩轻，防范多元化的色彩重，公民、社会组织、各类企业在政府职能转变实践中没有发挥应有的协作共治作用。四是部门职能法定化层次相对较低。体现职能法定的专门法律很少，现有的部门“三定”相对粗疏，具有模糊性。
（三）纵向层级之间关系优化没有与横向部门之间关系优化同步
改革开放以来2018年之前，我们平均每5年进行一轮行政体制改革。每一轮改革都免不了撤销、合并、重新组建机构，由此，优化部门间关系一直是改革的重要主线。2018年国务院组成部门26个，比1982年时的43个减少了17个，其中只有9个组成部门完整保留了1982年时的名字。相比于部门间关系调整，政府层级之间关系优化只有2次，且只是在财政、税务、工商、质检、药监、国土和环保等少数领域进行了相应改革调整。
回顾历次行政体制改革，部门间关系改革是成功的，政府层级间关系（特别是政府层级间事权关系）改革至今没有破题，没有同步提升中央与地方两个积极性。一是对政府层级间的关系优化缺乏系统设计。例如在监管方面，权力在上下级政府间来回反复，飘忽不定。有的领域在上收、而有的在下放，如环保部门上收对企业的审批权力，而金融监管责任却下放给市县政府；有的领域今天收、明天放，缺乏明晰的思路和科学的界定；有的收权不收责，权责脱节。二是中央和地方事权划分不明晰。一方面，中央与地方共同事权过多；另一方面，本来应由中央承担的知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等事权，多由地方承担。至今政府层级间事权划分也没有明晰的法律化制度安排。三是系统研究和调整财权优先于调整事权。1994年分税制改革和2016年落地的财政事权与支出责任划分改革（2016年8月16日颁布的《关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》），都是在没有优化政府层级间事权的前提下对层级间财权进行调整。政府层级间关系改革滞后导致层级上下之间的扯皮问题突出，这比部门横向之间扯皮对行政效能和事业发展带来的损害严重得多。为充分提升中央与地方两个积极性，十九届四中全会提出继续“优化政府间事权和财权划分”之改革任务，目标是“形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。”［8］
导致这种状况的原因是多方面的，但最直接的原因是，中国政府纵向层级多达5个（国际上大多数国家一般为3个）。基于此，彻底划清五级政府之间的事权，往往令人望而却步；层级之间财权划分的科学化、法治化制度安排也就无从谈起了。
（四）缺乏分层化的行政体制改革设计模式
总体而言，改革开放以来的行政体制改革实践只有中央模式，没有地方模式，即缺乏分层化行政体制改革模式，实行了“摇头摆尾式”改革模式。从实践安排来看，中央先掉头，地方随后跟上。这与单一制国家的常规行为方式密切相关。除2018年改革外，从中央层面到地方层面完成既定改革任务，波长最短的2.5年（1982年），最长的4.5年（1998年改革）。1988年改革由于特殊原因，既定的地方政府改革方案没有实施。2018年3月-2019年3月，从中央到地方的党和国家机构改革基本完成。从机构设置与职责来看，上下对口且同构。在指导省级以下改革的中央文件中，通常允许在必设机构之外设置一些因地制宜的机构。基于机构设置限额的刚性限制，地方最终因地制宜设置的机构数量非常有限。从目前公务员数量配置格局来看，中央、省、地、县、乡镇（街道）的比例大体为8∶19∶24∶39∶10。从事宏观决策与一线执行的两头过小，中间偏大。直接面对百姓从事社会管理、公共服务等执行事务的乡镇、街道公务员只占全部公务员队伍的10%；包括中央派出机构公务员在内的中央一级公务员数量看似占到全部公务员队伍的8%，但在京从事重大政策制定的公务员数量不足全部公务员队伍的1%。宪法上并没有规定设置的地级市其公务员规模几乎占到全部公务员队伍的1/4。2018年开启的深化党和国家机构改革，初步提出了分层设计的倾向，但重心还是放在构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系上。［9］
缺乏分层化的行政体制改革设计模式使得省级以下的管理体制呈现一种“头硬、腰粗，脚软”的格局。“头硬”指的是，省一级队伍整齐（几乎占到全部公务员队伍的1/5）、财力相对雄厚、行政权力资源充沛；“腰粗”指的是，地、县级公务员队伍庞大（占到全部公务员队伍的3/5）；“脚软”指的是，直接从事社会管理、服务广大人民群众的乡镇、街道基层政府机构，人少财薄权寡，缺少有效履职必需的法定审批、执法职权和必要资源，还要依靠“吹哨报道”等机制来舒缓基层力不从心的尴尬。由此以来，地方治理重心在很大程度上悬浮于基层，不是很接人民群众的地气，人民群众难以得到足够便利化的政务服务。与此同时，从省到县从事机关内部运转的公务员过多，许多优秀公务员的工作不知道转多少道弯儿，才能服务到老百姓那里去。
二、理论逻辑：应当坚持政治性、人民性、科学性相统一的价值取向
“十四五”期间深化行政体制改革，应当坚持政治性、人民性、科学性相统一，这是新时代深化行政体制改革的价值取向，需将促进人的全面发展作为“十四五”期间深化行政体制改革首要价值选择。
（一）政治性
“行政是国家的组织活动”，［10］也是国家政治实践的重要组成部分。政治性是行政的根本属性，有什么样的政治制度、政治形态，就有什么样的行政体制。中国行政体制归根结底是为践行人民意志、贯彻党的施政纲领服务的。只要现代政党政治存在一天，行政的政治属性就不会褪色。20世纪以来世界各国的大部制改革，都是为了增强执政党的领导权，提升决策中枢的领导力；都是为了弱化“部门行政”。任何一次行政体制改革实践的启动、进止，都源于执政党谋划、决断、推进。如2001年日本中央省厅改革，从表面上观察改革重点是将内阁部砍掉了一半，实质为对部门官僚主导的日本行政体制进行“创造性破坏”，强化内阁政治领导作用。中国改革开放以来的历次行政体制改革都是由中央政治局会议或中央全会原则批准改革方案、全国人民代表大会常委会或全国人民代表大会批准方案后启动的，都是完成执政党既定决策部署，始终服从和服务于党的政治路线。
政治性对下一步深化行政体制改革规范要求应主要体现在三个方面。一是适应建设国家政权和建构政治秩序的需要，改进党的领导方式和党政关系，落实国家权力分工和监督制约等。不断完善党对国家行政工作的全面领导制度，确保党的领导全覆盖，使党政机构和职能更加优化协调高效。坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，必须以坚持党的领导、巩固党的执政地位为大前提。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，［11］是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。要进一步完善党对重大工作领导的体制机制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，进一步完善党中央决策议事协调机构办事机构与所在职能部门之间的关系。要健全完善适应不同层级特点和工作实际的党政议事协调体制机制，着力破除市县和基层行政体制中的碎片化、部门化倾向，确保上下贯通、令行禁止、执行有力。
二是适应实施党的执政方略的需要，要调整优化党政机构布局、力量配置和体制机制。立足于实现两个一百年奋斗目标，聚焦新时代发展所需、基层所盼、民心所盼，坚持问题导向，针对突出矛盾，转重点、补短板、强弱项、防风险，从行政体制上为五位一体建设提供保障。根据经济基础和外部环境变化，不断优化政府机构设置和职能配置。加强营商环境治理，深化供给侧结构性改革，扎实推进国家创新体系建设，稳步实施乡村振兴战略和新型城镇化战略，推动经济社会发展质量变革、效率变革、动力变革。优先发展教育事业，巩固完善公共卫生体系，提高就业质量和人民收入水平，繁荣发展社会主义文艺和文化事业，加强社会保障体系建设，建立健全相对贫困长效治理机制，打造共建共治共享的社会治理格局，有效维护国家安全。以继续推进国家治理体系和治理能力现代化为导向。在完善国家治理体系这个大局中，以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，构建职责明确、依法行政的政府治理体系；在提升国家治理能力的大局中提高政府执行力；在继续完善党和国家机构职能体系的大局中，进一步优化政府职责体系，把党的领导贯彻到政府履行职责的全过程；以制度建设与制度创新为路径，提高行政效能。
三是践行党全心全意为人民服务的根本宗旨，革除行政管理工作中的形式主义、官僚主义现象。以国家基本政治制度为基础和依托，进一步明晰落实政府工作权责，严格绩效管理和行政问责，建立科学合理、务求实效的工作考核和奖优惩劣制度。抓住与企业群众直接打交道的重点领域、“窗口”机构和职能环节，改进工作方式，提高服务水平。加大政务公开力度，健全人民群众有序参与国家行政管理的制度安排，铲除滋生形式主义、官僚主义的体制土壤。依靠党的领导遏制官僚政治与官僚主义，根除政府治理中的“老大难”。如“数据孤岛”问题久拖不决，导致类似困境的思想认识因素、技术因素不是主因，官僚主义应是主因。
（二）人民性
人民性就是坚持人民至上，紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢根植人民，把以人民为中心的发展思想落实到各项决策部署和实际工作之中。人民性是由党的宗旨和国家权力来源决定的，体现了党的理想信念、性质宗旨、初心使命，是对党的奋斗历程和实践经验的深刻总结。
人民性，对下一步深化行政体制改革的规范要求可区分为三个层次。一是民生，即不断提高人民生活水平，把为民造福作为最重要的政绩。民生对“十四五”时期深化行政体制改革的要求是，重点解决群众关心的就业、教育、社保、医疗、住房、养老、食品安全、社会治安等实际问题。坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。二是民本，即增进人民根本利益，切实保障公民合法权益。“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，坚持以民为本，以人为本。”［12］民本对下一步深化行政体制改革的要求是，加快建设人民满意的服务型政府。三是民主，即坚持以人民为中心，坚持人民主体地位，把人民的智慧和力量凝聚到党和人民事业中来。民主对下一步深化行政体制改革的要求是，将人民当家做主切实落实到国家行政管理过程之中。
（三）科学性
科学性就是基于新时代所处客观环境，遵循国家行政管理主体、行政管理对象、行政运行、行政方式的内在规律，提高政府治理能力，提高行政效能。
一是就国家行政管理主体来说，推进组织结构的科学化。横向看，走向大部门制是20世纪以来世界各国政府组织结构演变的一般规律。即实现行政决策中枢核心化、政策制定部门综合化、执行机构专业化。在信息化水平越来越高、社会各部分联动性、紧密性越来越强的情况下，按传统社会分工形成的“条条”管理体制，越来越难以适应社会发展需要。比较国内外在本次新冠肺炎疫情中的应对处置效果，综合研判、集中决策、统一执行的行政组织模式更有利于提升治理效能。中国自2008年以来，探索实行大部门制的实践经过了从高层走向基层的10年①历程。纵向看，以客户需求为中心，走向层级扁平化，服务重心基层化，最终形成高效率组织体系，是信息社会组织架构演变的一般规律。(① 党中央、国务院关于大部门制部署的最新一个文件是， 2019年1月24日印发的《中共中央、国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》，该文件再次强调“完善大部门制运行模式”。)
二是就国家行政管理对象来说，实现政府职责配置体系科学化。政府经济调节，应遵循市场经济的一般规律，建立协同发力的宏观调控制度体系。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”［13］市场监管，应以解决政府监管力量有限性与监管对象相对无限性之间的基本矛盾为主线，完善以信用监管为基础的非接触式新型监管机制。社会管理，应尊重新时代中国社会已经多元化的客观现实，遵循社会事务协同共治的一般规律，继续完善共建共治共享的社会治理制度。公共服务，应遵循针对基本公共服务实行均等化制度安排、针对非基本公共服务实行社会化制度安排的一般规律，完善公共服务体系。生态环境保护，应遵循顺应自然、保护优先的一般规律，完善生态文明制度体系。
三是就国家行政运行而言，实现行政运行机制科学化。即做到决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，②这是权力运行的一般规律。决策权聚焦于利益的划分，执行权致力于利益的实现，监督权侧重于利益的矫正。科学问责是实现三者既相互制约又相互协调的密钥。(② 2008年2月27日，党的十七届二中全会通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求……完善行政运行机制。” 2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。”)
四是就国家行政方式来说，与时俱进实现行政方式科学化。即在进一步推进综合治理、系统治理、源头治理、协同治理的基础上，开启绩效治理，且将其纳入依法行政的轨道。在“十四五”时期深化行政体制改革，应制定全国统一的绩效管理制度，应设定绩效改进指标。应将先进生产力引进政府，借助数据资源提升精准治理水平。
（四）应将促进人的全面发展作为下一步深化行政体制改革首要价值选择
这是坚持政治性、人民性、科学性相统一的必然归宿。一是社会主要矛盾发生了根本变化。长期以来以促进经济发展作为行政体制改革的首要价值选择，这是解决当时社会主要矛盾的内在需求。“我国所要解决的主要矛盾，是人民日益增长的物质文化生活需要同落后的生产力之间的矛盾。”③以经济发展为首要价值选择，大力发展生产力，解决了十几亿人的温饱问题，确保了全面建成小康社会的物质基础。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。与此相适应，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展。二是有利于从源头上根治政府治理的一些顽疾。实践证明，以经济发展作为深化行政体制改革的首要价值选择，终结不了“地方政府公司化现象”，难以彻底摆脱地方政府对土地财政的依赖，难以走出地方政府债务居高不下的局面，难以下定决心完善公共服务体系。三是以促进人的全面发展为首要价值，并不是要否定以经济建设为中心。推动经济社会发展，归根到底是为了不断满足人民群众对美好生活的需要。1980年邓小平同志指出，“四个现代化，集中起来讲就是经济建设。”［14］改革开放以来我们一直强调以经济建设为中心，这与我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际密切相关，与坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断密切相关。［15］“十四五”期间依然不会动摇以经济建设为中心。我们强调的是，经济建设、经济发展是手段，促进人的全面发展是目的；经济建设、经济发展是工具，促进人的全面发展是价值；也只有以人的全面发展为首要价值选择进行系统部署，才能使不竭的日趋强劲的消费、后来居上的科技创新成为持续拉动经济高质量增长动力源泉。(③ 十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》首次提出这一社会主要矛盾论断，历经党的十二大一直到十八大，一直没有改变。)
三、实践逻辑：重点破解当前国家行政管理实践的三对基本矛盾
谋划“十四五”时期深化行政体制改革的主要思路和重点任务，不仅要吸取以往改革的经验教训，弥补历史缺憾，还要以政治性、人民性、科学性的有机统一为主轴，重点破解当前国家行政管理实践的三对基本矛盾。
（一）从国家行政体制维度来考察，破解行政权力管理属性与服务属性之间的矛盾，实现政治性与人民性的统一
行政权力具有管理和服务双重属性。前者表现为国家行政权力的载体对社会公共事务、社会成员的管理，［16］后者表现为一切行政机关必须坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督。①促进人的全面发展是人民性的灵魂。增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。基于此，下一步改革重点任务应是：(① 十九届四中全会通过的《中央中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对行政权力的人民属性做了清晰的表述：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，建设人民满意的服务型政府。”行政权力的人民属性，宪法依据为2018年修正的《中华人民共和国宪法》第3条第三款。)
一是改进民生质量。着力于健全国家基本公共服务制度体系，提供更多优质基本公共服务资源，提高国家基本公共服务水平。构建强大的公共卫生体系。优先建成基本养老保险全国统筹制度。建立健全农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系。针对所有行政相对人提供无歧视的政务服务。依托大数据技术提供滴灌式服务，依托数字政府更多地提供主动式服务推送。加快推进全国一体化政务服务平台建设，继续提高民众办事便利化水准，更多地把管理纳入服务。
二是夯实民本的利益基础。遏制住劳动报酬在国民收入初次分配中比重持续下降的势头，根据国家统计年鉴数据，1992年劳动收入在国民收入初次分配中的比重为59.88%，2017年则降为51.74%。建议将劳动报酬在国民收入初次分配中的比重提高到60%，提高居民可支配收入水平，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。继续降低制度性交易成本，进一步降低中国内地企业总税收和缴费率（企业支付的税费占利润的比重）。②摸清政府辅助人员规模底数，严格控制财政供养人员总量，为继续降低行政成本提供必要条件。优先建成国家财政“钱袋”与中央银行“钱袋”互不相通的现代中央银行制度。完善以普惠式减税降费长效机制为主要举措的中小企业促进政策体系。(② 根据世界银行《2020年世界纳税报告》，2017年中国总税收和缴费率为64%，2018年降为59.2%%，已有明显降低，与其他经济区平均为39.35%这一水准相比，还有降低空间。南美：53.3%，非洲：47.3%，中美洲和加勒比海：42.2%，欧盟及欧洲自由贸易地域：39%，北美：38.8%，亚太：36.6%，中亚及东欧：33.1%，中东：24.5%。)
三是简政放权中巩固民主基础。继续深化“放管服”改革，还权于民、还权于企，还权于社会，赋能人民、赋能企业、赋能社会。推进实施《重大行政决策程序暂行条例》，保障重大行政决策过程中的公民参与，进一步健全科学、民主、依法决策机制，提高决策质量和效率。健全政府与社会协同共治有效履行政府职责的制度安排。落实行政执法责任制和责任追究制度。在总结政府信息公开近20年实践经验基础上，以建设开放政府为导向，早日制定《阳光行政法》，大幅提高政府信息公开透明程度。完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度。建立全国统一的容错免责机制，激励广大干部履职尽责、干事创业。健全充满活力的基层群众自治制度，推进基层公共事务和公益事业中的群众自我管理、自我服务、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道。
四是设立美好生活改进指标。2020年全面建成小康社会之后，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面要求日益增长。”［17］应优先针对民主、法治、公平、正义、安全、环境六个方面人民美好生活需要，分别设立绩效测量的指标，促进美好生活绩效改善。
（二）从政府职责体系维度来考察，破解经济高质量发展的迫切要求与政府职能转变相对滞后之间的矛盾，实现人民性与科学性的统一
从国内来看，“十四五”时期我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，经济发展前景向好，即经济发展方式正从规模速度型转向质量效益型，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整，经济发展动力正从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。但在从“转向”到“转成”的过程中，也面临着结构性、体制性、周期性问题相互交织所带来的困难和挑战。从外部环境来看，“我们还要面对世界经济深度衰退、国际贸易和投资大幅萎缩、国际金融市场动荡、国际交往受限、经济全球化遭遇逆流、一些国家保护主义和单边主义盛行、地缘政治风险上升等不利局面，必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求我国发展”。［18］特别是，美国在高科技“卡脖子技术”领域全面施压、围堵，中国实施创新驱动发展的外部环境严峻。然而，我国政府职能转变还没有完全到位，对微观经济事务干预有时仍过多过细，有效市场在资源配置中的决定作用、有为政府的掌舵作用、有机社会的协同作用还不充分。政府投资驱动的冲动始终存在，高质量发展缺乏足够强大的科技创新支撑。“十四五”时期亟需实现政府职能转变根本性突破。基于此，下一步改革重点任务应是：
一是以“两个清理”为切入点，将市场化改革进行到底。清理政府直接配置市场资源的规模，“最大限度减少政府对市场资源的直接配置”；清理政府直接配置市场资源的职能，“最大限度减少政府对市场活动的直接干预”，激发各类市场主体活力。政府直接配置的土地资源、财政资源及其职能，是“两个清理”的重点。“两个清理”的目的是摸清政府直接配置市场资源的“家底”，有的放矢地大幅减少政府直接配置市场资源的范围。优先推动土地、劳动力、资本、技术、数据五大要素市场化配置改革。深化国有企业和国有金融机构改革，确保各种所有制主体依法平等使用资源要素，毫不动摇巩固发展公有制经济发展，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，咬紧牙关实施《政府投资条例》。
二是以深化“放管服”改革为抓手，在全国范围内持续改善营商环境。“简政放权、放管结合、优化服务是处理好政府与市场关系的重大改革之举，对近几年扩大就业、壮大新动能、经济稳中向好起到了重要支撑作用”。［19］“放管服”改革之所以对近几年扩大就业、壮大新动能、经济稳中向好起到了重要支撑作用，归根结底是因为“放管服”优化了营商环境。世界银行《营商环境报告2020》显示，2019年我国营商环境全球排名第31位，连续第二年位列营商环境改善幅度全球排名前10。从构成营商环境指数的十个指标排名看，纳税、获得信贷指标是制约营商环境提升的明显软肋，纳税一级指标全球排名105位；获得信贷指标全球排名80位，而其余指标排名已均在60位以上。我们应全面实施2020年1月1日开始生效的《优化营商环境条例》，特别是在纳税、获得信贷方面大幅改善营商环境。
三是以实行政府权责清单制度为切入口，将职能转变纳入法治化科学化轨道。首先，将职能转化为职责，将职责纳入法治化轨道。实现机构、职能、权限、程序、责任法定化，是我们不变的理想追求，但部门职能法定化层次相对较低是客观现实。冷静分析后可以发现，通过制定行政机构和人员编制法或针对部门职责专门立法短期内不太现实；单纯通过“三定”规定来实现，实践效果不是特别理想；实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系是现实的选择。其次，对不同层级政府转变职能分别提出可定量测量的指标，甚至转化为企业、人民群众可以直接评判的测量指标（如“最多跑一次”、“秒批”）。以绩效测量、绩效治理为手段，借助人民群众力量直接推动政府职能转变。
四是应分层优化政府促进科技创新职能。优化政府促进科技创新职能方向应为：“放手、出手、换手”。第一个层面，对基础研究组织方式要适度“放手”。对科学家要松绑，学术问题更多应该让科学共同体来负责。有了更多的0到1的原始性创新成果，后续的关键技术突破和产业升级才能有源源不断的“活水”。第二个层面，对于应用目的清晰、目标导向明确的“卡脖子技术”攻关，政府要坚定“出手”，即重组国家实验室体系。国家实验室是优化政府科技职能、推进世界科技强国建设的重要一招。作为大国科技创新体系的重要构成，国家实验室体系需要瞄准多领域、多学科“卡脖子”技术进行国家重大战略科技攻关。因此，在组织管理模式上，不应采取单一部门集中管理模式，而应采取多部门协同管理模式。加强党中央对国家实验室建设的统一领导，整合中科院、国防科研机构、高校、行业类国家科研机构之间的创新链条，统筹谋划和布局国家实验室体系。第三个层面，对于重大战略性产品（如大飞机）的研发，政府要善于“换手”，综合运用行政和市场力量，通过灵活高效的方式配置资源。
（三）从政府组织结构维度来考察，亟需破解事责日趋下沉与基层治理基础过弱之间的矛盾，实现政治性、人民性、科学性的统一
资源配置上大下小，纵向层级过多，权能逐级衰弱，是目前我国政府组织结构面临的突出问题，即治理任务和需求“正三角型”、治理权力和资源供给“倒三角型”。其中最尖锐的问题是事责日趋下沉与基层治理基础过弱之间的矛盾。上级包揽了基层干活需要的权力与资源，使得基层经常出现要么没有能力解决问题，要么因对决策后果的预期不明确而贻误解决问题的最佳时机。上级部门把下级工作中容易做和有权、有利的拿来干（如按照投资额度分配审批权），把搞不定的抛给基层，导致层层观望，实际的压力型体制色彩有增无减。简约高效的基层管理体制至今没有建立起来，更有甚者，县级部门将份内职责推给乡镇、街道承担，一旦追责，往往对无相应行政执法权的乡镇、街道追责反而最重。下一步，理顺层级政府之间的关系，优先于理顺部门之间关系，且需赋权赋能基层，进一步夯实国家治理体系和治理能力的底座。基于此，下一步改革应关注：
一是分两个层面两步走厘清政府层级之间事权与财权关系。若“毕其功于一役”，试图一揽子划清五级政府之间的事权，比较困难，可分两个层面两步走。第一个层面第一步，首先将中央与省一级事权（职责）划分清楚，以此为基础实现财权与事权相匹配，进而实现中央与省级政府事权与财权关系制度化；第二个层面第二步，划分省与省以下各级政府事权（职责），在此基础上实现财权与事权相匹配，进而实现省与省以下事权与财权关系制度化；第二步的重点是，把治理重心下移，将基层直接服务民众必需的权力、资源、财力、人力下沉基层。禁止上级政府揽权推责、收财权放事权的做法；禁止上级政府及其部门放弃履行份内职责却与下级政府及其部门层层签“军令状”的做法；禁止只给基层下任务却闭口不提基层能力建设的做法。上述两个层面，都要赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。
二是针对全国性公共产品加强中央宏观事务管理。适当加强中央在知识产权保护方面的事权，这有利于更好地支撑创新驱动发展战略；适当加强养老保险方面的事权，这是加快建立基本养老保险全国统筹制度、更好适应老龄化社会的迫切需要；适当加大跨区域生态环境保护方面的事权，这是统筹生态环境保护资源、增强生态环境保护合力的迫切需要。在科学测定基础上，为中央部门选配充实公共政策制定、战略规划、宏观调控、国际谈判等高素质专业化人才队伍，进一步增强中央部门政策制定能力。以权责一致为总原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。具体言之，规范垂直管理体制，以强化集中统一领导、做实宏观调控、提高执法监管权威为原则；规范地方分级管理，以上级侧重抽象行政行为、下级侧重具体行政行为为原则。
三是实行扁平化管理。有条件的地方有序推进省直管县改革。目前，我国省级财政供养人员与辖区人口之比大致为1∶25到1∶30；而直辖市由于少了一个管理层级，财政供养人员与辖区人口之比下降为1∶50-1∶60。［20］节约出的行政成本可以用于社会事业和民生改善。
其一，优化行政区划设置。统筹省级掌握的行政资源配置权与中心城市掌握的经济资源配置权，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力。我国发展空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载各种发展要素的重要载体。中心城市和城市群以2成的国土面积，承载了6成的人口，贡献了8成的经济总量。［21］将中心城市和城市群打造成中国经济“枢纽区”，已经势在必行。
其二，有序推进经济发达镇撤镇设市改革。2019年全国推进了第一个撤镇设市改革（浙江龙港）。“十四五”期间要在撤镇设市的经验基础上，有序推进符合条件地区更多经济发达镇撤镇设市，改变经济发达镇“小马拉大车”的治理困境。
其三，加快构建简约高效的基层管理体制。着力点在于政府与百姓之间的两大接口。第一个是百姓找政府的接口，实现行政审批集中化便利化；第二个是政府找百姓的接口，推进综合执法，应进一步整合行政执法队伍，继续探索跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高执行执法能力水平。着力解决综合执法过程中专业性与综合性之间的矛盾，执法与服务之间的矛盾，执法形态多样性与执法行为规范统一性之间的矛盾。压缩自由裁量权，扩大执法公开力度，落实行政执法责任制和责任追究制度。为破解上级政府“条”对基层“块”的分割，理顺县级政府部门与乡镇街道的权责关系，鼓励基层把条线力量与资源整合到基层平台。推进数字政府与智能政府建设，运用“云端制”优化基层治理运行机制，促进基层治理从劳动密集型向科技密集型转变。
四是实施分层化的行政改革设计模式。中央根据不同层级政府特点分别确定改革指导意见。下一步应避免部门机构频繁剧烈变动，理顺层级政府间关系优先于部门间关系调整，应该在促成发生“化学反应”上下功夫。［22］应继续在自由贸易试验区、雄安新区、新型城镇、市县两级政府城市管理领域坚定实现大部门制。
总之，本文认为，没有以促进人的全面发展为首要价值选择，政府职能转变的历史使命始终没有完成，纵向层级之间关系优化尚不到位，缺乏分层化的行政体制改革设计模式，这是长期以来行政体制改革的四大历史缺憾。十九届四中全会后的下一步深化行政体制改革，应将促进人的全面发展作为行政体制改革首要价值选择，应坚持政治性、人民性、科学性的有机统一这一理论逻辑。重点破解当前国家行政管理实践的三对基本矛盾：破解行政权力管理属性与服务属性之间的矛盾，实现政治性与人民性的统一；破解经济高质量发展的迫切要求与政府职能转变相对滞后之间的矛盾，实现人民性与科学性的统一；破解事责日趋下沉与基层治理基础过弱之间的矛盾，实现政治性、人民性、科学性的统一。
（特别说明：笔者在本文写作过程中深度访谈了北京大学周志忍教授、白智立教授、清华大学薛澜教授、浙江大学陈国权教授等30位教授，以及30位中高级公务员、30位企业界人士。他（她）们就下一步深化行政体制改革向笔者提供了诸多有价值的真知灼见，向这些朋友表示衷心感谢！）
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基金项目：国家社会科学基金重点项目“政府部门职能机制整合与积极稳妥实施大部门制研究”（编号：14AZZ009）