孔繁斌、孟薇｜公共利益实现的“情境-行动”逻辑——基于成本-利益分布结构理论的阐释
［摘 要］ 追求和实现公共利益是政府施政正当性和公共性的体现，也是衡量政府善治能力的重要标准。既有关于公共利益的研究，往往内卷于政治哲学的辨析或关注一般性的制度安排，难以回答具体情境下公共利益实现的悖论难题，即“一部分人获得利益，而另一部分人承担成本”的公共利益分布“结构性”失衡现象。本文在借鉴威尔逊政策成本-利益分布结构模型基础上，提出了以“责任影响政策”机制为核心的公共利益实现的“情境-行动”理论框架，并通过案例说明了该框架在促进政策成本-利益分布均衡中的作用。对公共利益实现的“情境-行动”逻辑的深入研究，对政府治理能力的改进和人民群众获得感的提升，有着积极的现实意义。
［关键词］ 公共利益；成本-利益分布；政策工具
一、引言
政府施政的正当性与公共性，根本上体现为对公共利益的维护和实现。时至今日，人类治理文明能够在多大程度上取得突破，一个本质的因素取决于人类认识和实现公共利益的能力。党的十九大更加明确指出：抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，使人民获得感更加充实、更有保障、更可持续。这一论述既赋予了公共利益以时代特征，又科学地阐明了衡量维护和实现公共利益的标准。实际上，自改革开放以来，特别是进入本世纪后，国家施政活动对公共利益及其实现方式进行了持续的探索和创新：在社会主义民主政治建设中，协商政治的实践和“有事好商量”的利益协调机制被倡导；在治理制度设计上，如《重大行政决策程序暂行条例》等法律法规直接对公共利益的维护做出了专项条款的规定；在推进机制上，共建共治共享机制逐渐被构建，试验试点等实现机制不断被运用到涉及重大公共利益的项目上，等等。同时，公共服务均等化、打赢脱贫攻坚战等战略性政策的实施，推动了具有中国特色公共利益实现途径的探索。在一定意义上，这些治理价值和行动的展开，形成了中国在新时代维护和实现公共利益的“总体性激励情境”。
在“总体性激励情境”下，中国赢得了实现公共利益的众多机遇，但也面临着环境的复杂性和不确定性诱发的挑战。例如，“总体性激励情境”带来的制度优势如何有效地转化为公众的获得感？在公众中形成的关于公共利益“抽象肯定，具体否定”认识的社会机制何在？这些问题的解释是多样性的，但普遍存在的公共利益悖论现象，无疑是首要的原因。公共利益悖论现象，指的是政策结果中的公共利益在其实现时刻即是其背离预期之际，旨在实现公共利益的政策往往侵蚀了公共利益。［1］换言之，公共利益的实现总是伴随着一部分人的利益获得和另一部分人利益的损失。现代社会在经历了“权利革命”之后，公众对公共利益的认受性不断放大化、敏感化，结果是公共利益悖论现象愈发凸显，甚至诱发了有组织的抗争行动和公共权力的信任危机。因此，认识和解决公共利益的悖论问题，拷问着政府善治的责任和能力。
著名社会学家丹尼尔·贝尔揭示说，“一个社会的伤痛，来自相应知识的匮乏”。［2］在中国公共管理或公共政策领域，关于如何实现公共利益问题，也许正处于知识匮乏的状况。政策分析中既有的热门研究议题往往悬浮于复杂的公共利益悖论问题，只能提供治标的对策而难以产生问及治本的知识，即存在所谓的“罔顾情境的切题性，一味追求严谨性的做法限制了中国管理知识的发展”的现象。［3］因此，公共管理研究亟待构建应有的议题，并选择“切题性”的理论视角来求取关于公共利益悖论问题解决的知识。为此，“总体性激励情境”需要细化到具体的政策利益分布的集中和分散问题上，或成本和利益的分布结构情境中进行研究，才能建构有效的公共利益实现的一般理论。
置于上述理解和目的，本文回归公共政策的利益均衡这一规范性本质，运用经过情境化重构的成本-利益分布结构理论，在公共管理学科中对“公共利益悖论”问题做出理论与经验研究。
二、理论回顾与研究途径
（一）理论回顾与评价
人类文明进入大众政治时代以来，关于公共利益（Public Interest）的理论探究十分丰富。国内学术界一般认为，公共利益是社会中客观存在的与公众有关的、为满足社会成员的需要而对个体利益的综合和整体性抽象；公共利益为社会中的公民或公众所享用，更多的是一个整体性、长远性、根本性的利益。［4］本文根据研究目标，借鉴学术界对公共利益所做的规范论、废除论、政治过程论和共同体价值论的分类方法，［5］聚焦公共利益是“规范”还是“事实”、是否存在关于公共利益的共识以及如何达成共识等议题，对公共利益及其实现的知识状况归纳为规范性理论、政治过程理论、公共物品理论和共识性理论这四种理论阐释。
第一，规范性理论。规范性理论是公共利益的叙事传统，近代以来的功利论和道义论对公共利益做出了许多经典的阐释，当今社会频密讨论的公正问题都可视作公共利益规范性论述的延续。规范理论认为，公共利益应该代表着某种共同体的利益，它应该是一种判断责任和评估政府行为与道德目标的标准。［6］规范理论将公共利益视为一种抽象的、关乎正义等深层信仰的社会价值，是作为公共性的载体和公共政策公共性实现的中介而存在。但公共利益的实现方式并不是这一理论关心的主要内容，而是起到衡量政府正当性、有效性以及行政人员公共性价值遵循的作用。［7］
第二，政治过程理论。该理论认为，公共利益是理解政治过程的一种途径，它是通过利益聚集、平衡与协调的过程得以实现的，自西奥多·J.洛伊开始的分配政治的研究最具有代表性。政治过程论对公共利益的理解存在三种立场：（1）公共利益是个体利益的聚合，这一立场带有明显的功利主义色彩，自然地导向公共利益的自觉实现论，即在个体自我利益的追逐中自动实现公共利益，这一主张后来被公共选择理论继承并发展；（2）公共利益是具有不同利益的群体互动与调整后的妥协结果；［8］（3）公共利益是一个“正当性程序”，例如，达尔认为利益集团多元论是实现民主原则最大化的最佳途径。［9］但洛伊认为利益集团的“零和博弈”无益于社会福利，回归行政途径才能实现“制度化的法治”。［10］政治过程论开启了有别于规范论路径的研究，其实质是对公共利益实现过程的研究，并发现个体与公众的权利在政策制定的政治交易中被侵蚀，以至洛伊称其为“自由主义的终结”。［11］
第三，公共物品理论。“公共物品理论是政治经济学家在概括集体行动问题和公共行政问题时所运用的核心组织性概念”。［12］面对引发公共利益困境的集体行动与政府自利问题，公共物品论的对策是改革公共物品单中心的生产秩序，新公共管理运动拉开了这一改革的序幕。公共物品论将公共利益还原为“公共物品”后，多中心供给结构的建构将公共利益研究的层次从“规范”转移至了“结构”，这代表着继从“话语层面”走向“政策层面”后，公共利益实现逻辑又从“政府层面”走向了“社会层面”。这一理论路径也对中国公共利益研究有着深刻的影响，并形成了比较流行的两种实现机制，即基于公共物品属性划分的多元供给机制，［13］以及以利益分析、行为激励、腐败预防为主题的公共利益实现保障机制。［14］
第四，共识性理论。共识论认为公共利益是能够为共同体带来好处的东西，而市场并非是一种严格意义上的公共利益实现方式；公共利益是广泛的利益而不是狭隘的利益，是一种更包容的利益而不是有限的利益。在共识论看来，对于公共利益“是什么”不可能会达成一致，但它却提供这样的意义：（1）孕育并承载公共利益的是共同体；［15］（2）发现和界定公共利益的方式是公共对话和评议过程；［16］（3）利益平衡与情境依赖密切相关。作为从政治过程论向共识论过渡的重要人物，理查德·弗拉斯曼拒绝公共利益的单一概念，认为公共利益是在每一个决策情境中的描述意义。［17］对此，克拉克·科克伦建议要关注共同持有的利益，［18］伊恩·弗林则补充到需要公开透明的公共辩论。［19］中国具有共识论性质的研究，聚焦于“共同体”与“对话”概念，通过“协同治理”［20］与“协商民主”［21］作为实现公共利益的途径。
通过以上理论回顾可以看到，尽管关于公共利益的理论阐释是错综复杂的，但现代社会公正治理的实践对公共利益理论的需求是强烈而持续的，理论发展的逻辑不是线性递进而是呈现互鉴融合的趋势。例如，上述共识性理论已经将“公共利益情境性”、“以对话为基础开展共同行动”这些新颖的认知补充到规范性和政治过程理论中。然而，既往的理论对公共利益悖论问题的建构尚不彻底，更加具有普遍性的理论解释框架也未搭建完成，而公共利益实现的实践需要一种既具有切题性又具有严谨性的理论框架。正因为如此，本文尝试以“情境-行动”框架探讨公共利益实现的新路径。
（二）研究途径
面对既往研究，本文强调应该回到公共政策的立场探究公共利益及其实现问题。因为公共利益最终实现自身的形式是一个个具体的公共政策，只有实质性公共政策才与公共利益实现之间形成最紧密的逻辑关联，而以往强调得较多的共同体和社会制度等因素，只是公共利益实现的必备或约束条件，与公共利益实现之间并没有直接的因果关系。因此，对公共利益及其实现逻辑的研究需要选择切题性的研究途径，本文拟置于情境理论途径探究公共利益实现的逻辑，其理由如下。
第一，选择情境途径的合理性。近年来，公共行政研究都越来越注重具有建构主义性质的情境理论，这一方面是因为“情境化最有可能使研究同时满足严谨性和切题性的双重标准，进而能创造出有效且有用的知识”；另一方面，研究者也越来越意识到，“为了记录和解释中国独特的管理实践，以及创造有助于一般管理实践的有效知识，研究策略需要从开发研究向探索研究转变，毕竟科学研究的目标在于分析问题和创造对造福于社会的知识”。［22］从这一研究趋势来看，公共利益实现问题的研究转向情境主义理论，能够使得问题的分析和解释深入到公共政策制定和执行的复杂性之中，从而避免研究的悬浮性。
第二，选择情境途径的有效性。情境理论及其具体化的行动主义分析，已经成为公共行政的基础理论之一。建构主义管理理论认为，“情境化能够加强现有理论，改进其精确度，以及提升其预测能力；深入情境化尤其能发展出有效的理论来解释新情境中的独特现象”。［23］情境途径的有效性体现为它以一个递进式的策略推动做出有贡献的研究，即首先识别一个潜在的理论，这个理论须具备有效预测的功能，形成“理论化的情境”；其次，识别一个理论的边界条件，在新情境中运用该理论时确定如何调整理论的预测，以实现“理论的情境化”。
如果说本文所提出的问题关涉一个实质性政策中的公共利益是如何实现的这个问题，那么，情境理论可能就是理想的研究途径。具体而言，上述情境理论构建的策略在本文中体现为这样的研究设计：以威尔逊成本-利益分布结构理论作为“潜在的理论”，进而“情境化”到中国，对成本-利益分布结构理论进行再理论化，并形成针对分布结构失衡的治理行动方案。正是在这一意义上，本文的研究途径应该说是一个呈现“情境-行动”特质的理论。
三、成本-利益分布模型及情境化调适
（一）威尔逊的政策成本-利益分布结构模型
政策成本-利益分布模型是20世纪80年代，由美国著名公共管理学者詹姆斯·Q.威尔逊构建的一个阐释“政策决定政治”命题的理论模型。在政策分析看来，政策结果中的公共利益才是公共利益最终的体现，但政策结果中的公共利益并非是一种应然的存在状态，而是一个复杂的政策情境，即威尔逊模型所揭示的“成本-利益”和“集中-分散”双重紧张性逻辑。这一逻辑意味着政策结果产生后，将会出现谁是政策成本承担者、谁是利益的享有者，以及是否会产生利益集中-成本分散，或者利益分散-成本集中的分布结构失衡的状况。但需要特别说明的是，该模型与政策分析中的成本-收益分析模型（Cost-Benefit Analysis，CBA）并不相同，支配CBA的是经济价值和效率逻辑，而威尔逊模型揭示的则是社会逻辑和政治价值。所以，在当今社会治理中，“大多数公共政策决策通常都更多地与分配问题（即谁得到收益以及谁来付出代价）有关，而不是效率问题（即收益和代价会有多大）”。［24］
1.理论模型的两个知识学源头
从学术议题史角度分析，政策的成本-利益分布结构模型有两个关键的知识源头，一个是经济学者曼瑟·奥尔森的利益分散与集中的假设，另外一个则是政治学者西奥多·J.洛伊提出的“政策决定政治”论断。［25］
利益分散与集中假设。一般认为，奥尔森于20世纪60年代首次提出了这一假设，其实质所指是成本与利益的分离——利益的分散与集中状况和成本的分散与集中状况出现非对称结构。用情境主义术语来描述，该假设反映的是政策成本与利益之间的强离散性关系。成本分散-利益集中和成本集中-利益分散是其两种典型的状况。政策中利益的分散-集中并非是20世纪才有的现象，而是贯穿于人类共同生活的历史。但奥尔森以现代公共生活为场景，并以现代知识方式陈述了这样一个极为重要的发现，按照政策分析家查尔斯·沃尔夫的解释，这一理论的出现“可以归因于对政府活动（项目、管制、再分配）的过度需求”。［26］当然，过度需求只是浅层因素，真正的原因则是旨在实现公共利益的政府项目存在负担和义务的分离——从政府项目中的获利者与政府项目的支付者之间成本-利益的结构性失衡。
应该说，奥尔森及之后的一批政策分析学者所构建的“利益的分散与集中”假设，的确是一个重量级的知识议题，它为理解西方代议政治的变化提供了一个新的认知框架。第一，利益的分散与集中解释了代议政治真正的内生性问题，即政治权力源自选举中的大多数人，而政府税收的绝大部分仅由少数人承担；从政府项目中获益者常常集中在某一个特定群体，而成本支出的负担却普遍地加诸于公众。第二，利益的分散和集中解释了社会主体政治行动的动机，例如，利益集中的人要比利益分散的人更有诱因监督政府项目，“社会上集中的利益与有组织的利益通常会得到更多的发声机会”、“更容易受到政治人物的重视”。［27］第三，利益的分散与集中解释了社会公正的限度，因为公共利益的正义实际上转换为被切割的正义，分配正义的实现程度受到控制分散与集中的能力影响；同时，当公共权力缺少约束选举中大多数人对再分配需求的手段时，将会大大削弱少数高收入者的投资和创新的积极性；相反，不对社会中高收入的少数人的影响力进行限制和不对利益集中于少数人的状况进行控制，就会出现因分散与集中的不公正而引发社会阶层或群体之间的不满和敌意。总之，这一假设将利益分散与集中现象构建为一个关涉公共利益的一般化理论，具有时代性理论突破的价值。
“政策决定政治”理论假设。政治学者洛伊是美国著名的政治学和公共政策学者。他认为，人们“切不可忘记‘policy’和‘police’乃是同出一源。这两个词都来自‘polis’和‘polity’，它们指的是政治群体本身和‘法律强制的垄断’，而后者正是政府的特征”。［28］众所周知，依据这一理解洛伊选取了强制的可能性（程度高和低）和强制的应用性（作用于个体行为还是行为环境）两个维度，对名目繁杂的公共政策提出了影响深远的政策类型的“四部分类法”，即分配政策（distributive policy）、再分配政策（redistributive policy）、构成性政策（constituent policy）、规制政策（regulative policy）。当然，洛伊的知识学抱负并非止于找到一个划分公共政策类型的逻辑，而是想证明是政策决定了政治而不是相反，从而将人们对政治学的认知颠倒了过来。［29］如果说“政治决定政策”主要是传统的权力或制度主义的认知范式，那么“政策决定政治”范式恰恰反转了政治和政策的自变量和因变量的关系，开启了根据具体的政策情境观察政治行动先例。例如，上述四种类型的政策会导致什么样的政治行动？这些政治行动倾向于支持还是反对某政策？利益相关者的行动网络将更加离散还是更加频密？等等。洛伊的这一发现被视为美国政治学中“政策决定政治”学派的代表理论。［30］
“利益的集中与分散”和“政策决定政治”这两个假设，无疑是关于政府治理运作规律的非凡发现，它们将人们的思维从作为近代政治思想遗产的权力-体制格局中予以脱域。从这一背景来看，威尔逊的成本-利益分布模型恰恰是从这两个知识源头中做出的理论重构。
2.理论模型的构建与解释
威尔逊分别在1973、1974年和1978年，在分析管制问题与管制政策的因果关系时，对成本-利益分布结构理论展开了论述。首先，威尔逊肯定和继承了洛伊“政策决定政治”的论断，但他又认为洛伊基于政策类型四分法对政治行动的预测有些“含糊而不完整”，而利益分散与集中的假设比政策类型假设更能描述、解释和预测可能出现的政治行动。其次，他还发现，公众对政策的感知属性，对政策制定中的政治行动也具有巨大的影响。由此，威尔逊以感知的成本、感知的利益为变量来描述政策结果的好与坏，以分散、集中分布结构来把握政策效果的强度或力量，［31］构建了不同于洛伊的“政策决定政治”的理论模型，提出了成本-利益分布结构模型及由其导致的“政治竞赛”的解释框架（见表1）。
从表中可以看出，政策的成本-利益分布结构特质决定着政策目标群体的政治行动逻辑，并呈现为四种典型的政治行动。
第一，大众政治的逻辑。这一逻辑一般多现于政府基于广泛性社会利益的规制行为中，这时政府规制的成本和利益都是广泛分散的，社会中的多数人或是全部人都可以从政策中获益，但其成本也由多数人或是全部人承担，如反垄断、反社会歧视等。
第二，顾客政治的逻辑。当规制的利益集中在少数人或个人，而成本却由多数人承担的情况时政治行动会具备顾客政治的逻辑属性。获得较高利益的诱惑，使少数企业迅速组织起来，通过游说等方式向管制者施加压力。而广大的费用承担者由于组织化程度较低，无法与少数企业集团对抗。如进口管制、职业许可等。［32］
第三，企业家政治的逻辑。当政府规制的成本集中于少数企业或个人，而利益却广泛的分布于社会中的多数群体中时，负担成本的企业或个人组织化程度较高，且会积极地采取行动进行抵制或争取政策空间。而受益群体会因利益分散与组织化程度低出现集体行动的困境，无法与成本方有效抗衡，比如食品、药品、环境污染、产业安全管制等。
第四，利益集团政治的逻辑。当政府规制的成本和利益都集中在少数群体或个人中时，会催生利益集团政治逻辑。在这种情况下，具有相互冲突政策诉求的双方都具有强烈的行动意愿，并积极争取政策支持，谋求利益最大化。比如劳资关系、行业竞争规制等。
威尔逊的这一模型，是利益分散与集中和政策决定政治两个重量级知识议题的整合和重构，对于政府项目或公共利益认知而言，该模型既不是单一的政治哲学的规范性探讨，也不是制度主义下相关程序的改进和优化，而是基于政策的成本-利益分布结构和政治竞赛格局而形成的“情境-行动”理论。
（二）模型的调适与阐释
1.调适的目标：成本-利益分布结构的均衡
通过以上对威尔逊的成本-利益分布结构模型所做的阐释，我们可以形成这样的认识：威尔逊基于利益的分散与集中模型对政策决定政治议题的改造，提高了人们对公共利益问题的认知水平，也使得“理论情境化”达到了新的高度。然而，威尔逊的成本-利益分布结构模型可以描述、解释甚至预测一定的利益分散和集中情境下将会有怎样的政治竞赛，但却止步于此，并没有对于政策中成本-利益如何由失衡到均衡的问题做出探究。
实际上，政策中的利益分散与集中结构的失衡所导致的问题，后来持续受到研究者的高度关注。例如，沃尔夫曾说：“这种受益者与支付者的分离，可以说是因为存在政府干预，也可以解释为缺乏政府干预”。［33］这里的“缺乏政府干预”其实就是指在政策利益分布结构失衡时未能发挥政府矫治职责。另一些反思性文献也批评说，“政府主要被视为一个平台，经济型的利益集团或规范化的社会运动在其中或者互相争斗或者彼此结盟，从而塑造公共政策决策。这些决策被理解为对需求群体间的利益分配……政府并没有被认真的看作是一个独立的行为主体。［34］甚至连洛伊本人也曾指出：“利益集团的博弈可能有助于实现小范围的社会福利，但由此增加的利益冲突与叠加的‘零和博弈’会损害更广泛的利益，放任‘利益集团自由主义’不可能实现社会公平”。［35］
因此，无论是从学术议题进一步做出“理论情境化”考虑，还是做出适合于中国治理的“情境化理论”考虑，上述模型都存在再构建的必要性。对应于“政策决定政治”逻辑，本文将再构建的逻辑转换为“责任影响政策”的命题，即国家应该在政策的利益分布失衡中的承担起矫治的职责。从研究本身来看，这一逻辑转换体现的是从因果关系到因果机制的转变过程。
2.调适的途径：政策工具的设计
对威尔逊成本-利益分布结构模型的调适和重构，目的是实现政府干预或影响政策目标群体对分布结构感知的方式和结果，而政策工具是实施干预或影响的主要途径，其理由主要是：
第一，政府影响政策分布结构的过程，是一个政策再设计的行动，即在对原有政策方案的成本-利益分布结构均衡性做出评估后，运用有效的政策工具对原有政策进行再设计，促进政策利益的分布结构趋向于最大化均衡状态。
第二，原有政策中政策利益的分布结构失衡状态，因得不到有效的政策工具的干预，往往诱发出公众对政府施政项目动机和能力的质疑，而且还会因公共政策执行偏差的固化加剧分布结构的失衡，即“政策失败的一个极其重要的原因在于政策工具知识的缺乏和不足”。［36］所以，“当今，全球范围正在进行着一场有关如何处理公共问题的反思，……将公共问题解决的关注点从机构和项目转移到通用的（政策）工具”。［37］
第三，在“情境-行动”框架中，对于政策工具的理解也不应再囿于目标-手段的单一化方式，而是要基于建构性的视角，将政策工具看作是具有政治与层级属性的、通过公共问题的解决形塑国家与公众关系的知识与行动的供给。
基于这样的认识，本文在模型调适-重构时，对作为其途径的政策工具划分为以下三个层次（见表2）。
3.模型再构建：公共利益实现的“情境-行动”框架
经过以上调适，我们将威尔逊的成本-利益分布结构模型发展为公共利益实现的“情境-行动”逻辑框架（见表3）。这一逻辑尽管基于政策利益的分散-集中模型，但不再局限于“政策决定政治”的逻辑，而是致力于促进政策成本-利益分布的均衡化，以充分彰显政府在实现和维护公共利益中的职责。对应于“政策决定政治”的假设，我们可以把促进政策成本-利益分布均衡的机制称之为“责任影响政策”。
（1）执行控制的逻辑
政策的成本和利益均广泛分散而呈现相对均衡情境的政策方案，政策参与者对公共利益问题的建构一般存在着高度共识，这一状况不会产生明显的利益团体博弈或社会运动，政府也无需进行特别干预。如果利益分布结构失衡，多是由于政策执行过程不当造成的。因此，这一情境下，公共利益的实现有赖于政策执行过程的控制，需要通过集体行动工具加强政府内监管，在操作工具的选择上应按照正当性、可供性、有效性的顺序进行挑选与组合，避免出现用错误的方法解决正确的问题这类政策错误。
（2）避免“俘获”的逻辑
政策的成本广泛分散而利益高度集中的情境下，即便不是全部但也是大部分的政策利好都指向一个具体的、可识别的群体，但成本却由所有纳税人承担。利益集中的这一群体，往往会凭借知识与资源的优势，以更加组织化的动机设法影响、支配政策过程，出现政府决策部门被“俘获”的风险。相反，承担成本的群体因规模较大且过于分散，很难进行有效的利益表达或与之抗衡的集体行动。这一情境下公共利益实现的矛盾源自对政策问题认知的不确定性或非一致性。因此，需以真实、有效的成员资格层次工具引导公民参与，寻求并达成对政策问题与方案的共识；需要提高政策过程透明度和增加政府公信力，促进行动可控性的集体行动层次工具的运用。
（3）权益补偿的逻辑
当政策出现成本高度集中、利益广泛分散的情境时，不仅公共政策的负外部性常常作用于特定群体，而且其模糊性与争议性也影响有效干预工具的选择。例如，邻避设施项目、专项补助政策等。在政策问题构建与解决过程中，政府可能会基于政策的总体性目标而忽视利益的分散-集中的均衡要求，执行中受到成本集中群体的抵抗。因此，成员资格层次工具的审慎选择有利于明晰争议价值，操作层次工具的选择应用以对负外部性进行纠正或补偿为目标。
（4）协商共享的逻辑
成本高度集中、利益高度集中的情境，并非意味着具有高度的均衡性，其实质往往表现为两个种类的利益群体分别作为成本和利益的承担者，他们都具有强烈的围绕自身目标组织起来和争取政府、社会支持的动机。政府在这两个群体的博弈中居中调解，对他们相互冲突的利益进行平衡；政策方案往往具有团体决策模型的特点，是团体双方协商、妥协的结果。公共利益问题形成的原因可能在于政府对公共需求回应的总量不足，这是一个资源共享性有待提升的状况。
（三）小结：从“政策决定政治”假设到“责任影响政策”机制
综上所述，如果说用政策利益分散-集中状况对“政策决定政治”的重新解释，更进一步接近了政府治理的真实面貌，那么对利益分散与集中均衡状况进行积极干预，则是政府职责的积极承担。本文把这种干预概述为“责任影响政策”机制，并基于均衡性角度识别出四种“责任影响政策”的政策工具组合（如表4）。这里所说的“责任影响政策”机制，指的是政府积极构建面对公共利益实现的责任，通过运用政策工具的组合进行政策再设计，展开针对原初政策中成本-利益失衡的行动，从而避免未经政策再设计矫治的公共利益方案投入执行之中。
在促进政府治理能力现代化的今天，“治理是一个多层面的概念，它包括政府通过正式和非正式的制度管理一国的资源禀赋的所有实践方面，因此，治理质量取决于这一权力实践对其公民所享有的生活质量的影响”。［38］进一步地看，治理质量和“责任影响政策”这一因果机制紧密关联。“责任影响政策”机制最为本质地呈现了公共利益的“情境-行动”逻辑，作为政策结果的公共利益实现程度，与政府构建和运用这一机制的能力相关。
四、理论框架的实际应用
在当今社会治理中，政府最应该了解的就是政策制定中利益的分散与集中状况。［39］因此，本文试图通过几个案例，阐释以“责任影响政策”机制为基础的公共利益实现的“情境-行动”逻辑，以验证该理论的解释力。
（一）执行控制型：以“十一五”节能减排为例
政策成本和利益广泛分散的情境，大多存在于政府基于公共利益目标而实施的社会规制政策领域。在理论上，此种情境下的利益分散与集中是一种比较理想的状态。但在实践中，这种相对均衡的结构仍然面临着来自因不恰当的政策工具选择所引发的分布结构失衡的挑战。例如，“十一五”节能减排政策的执行。“十一五”节能减排计划，是我国面对日益严峻的环境污染与国际减排压力而制定的以能源结构调整助推经济结构转型，实现经济与环境协调发展的国民经济与社会发展规划，其政策成本与利益广泛分散于各级政府、企业以及公众之中（见表5）。
尽管后期评估反映“十一五”节能减排的各项指标基本实现，但在节能减排的收尾之际，有些地方政府面对现状和指标的巨大差距和“一票否决”的考核压力，采取了拉闸限电方式向指标冲刺，严重地影响了正常的生活与生产秩序，事实上导致政策成本聚集并诱发分布结构失衡，最终有损公共利益的预期。但纵观这一政策过程，拉闸限电并非拍脑袋决策，而是在节能减排目标责任制、金融危机救市计划以及一票否决等政策工具混合作用下的约束性选择。其中，目标责任制强化了节能减排的政治任务属性，但应对金融危机的救市计划再度刺激经济增长，而“一票否决”的考核又将节能减排目标排在首位。多重任务目标的冲突，多种政策工具的相斥，使得原初具有的成本-利益总体均衡的状态被打破。
不少案例显示，有些城市的执行控制机制陷入任务或价值排序困境，但进一步验证发现，该状况并不能得出执行控制机制不当的结论，反而说明执行控制时政府政策再设计的能力和艺术高低不一。因此，如何彻底理解情境构成进而评估政策工具组合，例如，激发治理者的科学规划意识，以兼具合理性与公众接受度的操作工具避免政策成本或利益的聚集，维护政策利益分布结构的均衡。同时，该案例也表明，增强政策参与者对政策问题认知、促进政策参与者的知识积累与行动，为公共利益实现的长期过程积累社会资本，是一项基础性、长期性的任务。
（二）权益补偿型：以“邻避冲突”为例
政策成本高度集中和政策利益广泛分散的分布结构，是公共利益实现中个人利益与共同体利益冲突的集中体现，也是公共利益实践的典型困境。例如，邻避设施供给的初衷是为了满足区域性公共服务需求，但这类设施往往因周边社区居民对其所带来的环境、健康、财产等风险的担忧而遭到抵制，甚至在政府做出公民可能反对的预判后，还是采取封闭决策、信息封锁甚至强力推进，诱发邻避冲突出现。这类政策属于典型的“成本高度集中和利益广泛分散”分布结构（见表6），这类设施所带来的公共服务、经济效益、税收收入等公共效用，为区域或全体社会成员共享，但其外部不经济性却较多地集中体现在周边社区居民群体。
基于对政策成本的感知，对相对集中担负成本的社区居民进行权益性补偿，是矫治成本-利益不均衡的重要机制。与权益补偿相关联的政策工具选择，关键之处在于，要从公共利益实现的“整体性利益结构”定位或“政治任务”的导向，转向“问题导向”，并据此理解和承认成本相对集中的社区居民的合理诉求，集体行动层次的工具重在培育这些社区居民的理性对话能力，操作层次的政策工具以有效回应与合理补偿方案为目标，真正构建起责任影响政策的机制。
（三）避免“俘获”型：以“出租车特许经营”①为例
作为另一个典型领域，成本广泛分散和利益高度集中的政策，多以公共治理中的公共事业服务的社会性管制领域为主，通过公共福利的增长实现公共利益是其特征。在实现公共利益的政策制定中，成本-利益分布均衡化的难题是如何应对“监管俘获”。例如，出租车的市场准入属于典型的社会性管制，当政府对出租车设立了准入门槛，便形成了出租车公司提供服务获取报酬、公众付费享受服务的运营服务关系，理论上应该属于矫正后的利益平衡结构。但事实上，在特许经营模式的出租车准入、总量与质量安全的控制下，却事与愿违地形成了成本广泛分散和利益高度集中的不均衡分布结构（见表7）。(① 按照经营权、投资主体以及运营权的不同归属，目前我国出租车公司化经营分为实体公司化经营、挂靠式公司化以及承包型公司化三种模式。这里以承包型公司化模式为分析对象。)
政府政策目标认为，这一项目中的公共利益就是实现交通运输服务、公共安全供给以及经济与环境的可协调发展。因此，以准入控制质量，以技术性指标作为数量管控的标准，以质量与安全管控防范公共安全风险。然而，这些政策工具的混合使用，反而造成了公共利益的耗损。例如：准入规则催生了占垄断地位的出租车公司利益集团，并以“份子钱”为名义盘剥司机；总量控制并没有实现出租车需求与供给的动态平衡或降低环境污染，反而加重了司机成本进而降低了服务质量；非法运营车辆的泛滥成为公共安全的巨大隐患；对出租车经营公司的弱监管与对出租车司机强监管的行业监管机制错位，造成政府信任危机；质量与安全管控加重了公共财政负担，也制造了寻租空间。总之，最终的结果是公共利益的耗散。(② 2016年7月28日国务院颁布实施的关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发2016〔58〕号）第四条提出“逐步取消有偿使用费”。此前，部分城市仍实行出租车经营权有偿转让。)
在这一案例中，广泛分散的成本导致政府对公共利益实现缺乏清晰的界定，进而引发了不同利益群体围绕整体公共利益的博弈行动。案例中典型的成本-利益分布的失衡表明，因出租车经营模式这一制度层面治理工具选择缺乏充分的合理性，导致后续监管工具难以实现政策目标，甚至无法预防潜在的群体性利益诉求的事件。由此可见，政府应该改革创新制度性政策工具的选择，尤其审慎对待公共事业民营化的制度安排，选择与公共利益激励相容的监管模式，谨防监管俘获现象。
（四）协商共享型：以“异地高考”③为例
在成本高度集中和利益高度集中的分布结构中，双方可能都具有合理但又相互冲突的利益诉求，公共利益的清晰界定面临的复杂性高，而且达成共识难度大。近年来，伴随着公民权利意识觉醒这类现象愈发突出，异地高考政策就是典型案例。“异地高考”政策，以保障随迁子女就地升学与防范高考移民并行为的政策目标，但这是相互冲突的两种政策逻辑相互绞和的矛盾状态，形成的是一种双重的“成本高度集中和利益高度集中”的分布结构状态（见表8）。(③ “异地高考”概念最初是用来表示利用我国教育资源分布不均以及高考分省定额录取的政策空间，通过转移户口、学籍等方式，从高考录取分数线高、录取率低的省份，迁移至高考分数线低、录取率高的省份参加高考的现象是“高考移民”之意，但在流动人口家庭化、流动儿童义务教育实现的背景下，其内涵与目标逐渐演变为随迁子女迁入地就读与就地升学的教育权利保障。)
在案例中，户籍家庭承认异地高考政策问题建构的正当性，但是基于政策方案可能稀释教育与升学“户口红利”的预判（尤其是优质教育资源集中的地区），他们形成了强烈反对的动机；相反，随迁子女家庭迫切地希望就地入学、升学，以此满足改变身份、融入社会的愿望，因此积极推动政策议程。对此，在分省定额录取、户籍制度与教育权利粘性极强的制度环境约束下，中央政府，以包含广泛参与的政策调研建构政策问题，回应社会舆论，将决策权转移给地方政府并设立政策试点摸索行之有效的政策方案；而后各地政府根据不同的政策压力与资源承载力，以学籍为基本条件，制定了地区性标准。综合考虑政策出台后随迁子女教育质量、就读地报考人数、报考学校的层次、随迁子女的就读人数与报考人数的比例等因素，目前的异地高考政策只是公共利益的选择性供给：中央将责任转移给地方，地方选择性执行，政策效果因地而异。应该说，这是因为以上政策工具的组合更多体现为面向高度利益冲突危机的应对之举，是既有制度与资源约束下的无奈选择。
由此可见，协商共享型的政策利益结构失衡症结在于现实条件中不具备以“增量共享”的方式解决政策利益的冲突。因此，协商共享体现的是协调这类失衡的定性原则，其关键是要明晰政府的“引导者”而不是“控制者”的角色，引导政策成本与政策利益群体进行对话协商，寻求理解与认同。同时，循序渐进的释放制度空间资源，以增量共享而非零和博弈的方式逐渐回应双方的合理需求。例如，在成员资格层次对政策目标群体的边界做出充分饱和的选择，尤其注意其中的边缘群体，兼顾政策的正当性与有效性；集体行动层次要创新政策利益与政策成本群体间“有事好商量”的机制与平台，提高开放性、透明度，避免出现“决策俘获”或象征性执行，倡导“显政之治”；操作层次的政策工具要传递出通过深化改革渐进解决政策问题的决心。协商共享的“情境-行动”方案，可以说是我国制度优势下考验政府治理能力的定性领域，这是西方治理体系中无法试验的公共利益实现形式。
总之，上述四个案例的阐释表明，即使在对抽象的公共利益共识无疑义的情况下，具体公共政策中公共利益的实现仍旧是一个充满悖论的难题，而“情境-行动”框架的阐释却最真实地呈现出政策工具有效运用能够促进成本-利益分布均衡性的改进，但前提是政府是否存在坚定的“责任影响政策”的认知和行动能力。正如有的案例阐释所描述，政府选择性地面对公共利益责任，或者不能科学地推动政策工具优化，那么政策再设计的质量势必受到影响进而导致公共利益实现的偏差。
五、结论
公共利益的需求日益改进了人类相互依存的格局，而具体情境下公共利益的实现问题挑战着人类治理能力。置于这样时代背景下的本文研究，可以归纳为以下几点认识。
第一，在公共利益实现的总体情境不断进步和发展的条件下，公共利益的规范路径的“软件”研究或制度主义路径的“硬件”探讨，已无法有效回应具体情境下公共利益的复杂性，因而研究中的问题意识亟待推进到公共利益的成本-利益分布结构中，并在负责的具体情境中寻找阐释公共利益实现的逻辑。
第二，本文的主要贡献，体现为在肯定政策利益的分散和集中具有普遍性的基础上，提出了以“责任影响政策”的机制，作为对成本-利益分布非均衡性干预的方式，并指出基于这一机制的“情境-行动”框架，能够描述和解释政府干预和治理公共利益悖论的必要性和可能性。当然，由于学术界对政策成本和利益分布问题研究积累的缺乏，本文的研究在理论阐释充分性上尚有局限。
第三，本文的对策建议是，在行政体制改革继续关注职能转变和机构改革的同时，还需要进一步关注“责任影响政策”机制的建构，将政策成本-利益分布的均衡性问题作为政策方案评估的一项法定内容，在政策工具及其组合的创新中促进利益和成本的分布均衡，以此提升政府高质量实现公共利益的能力。
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