王 博｜我国社会团体登记管理工作现状及展望——基于对《社会团体登记管理条例》实施效果评估的分析

作者：王博，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，民政部社会组织管理局二级调研员

原文刊发：《中国行政管理》2021年第2期

［摘　要］ 1998年由国务院制定的《社会团体登记管理条例》是我国社会团体登记管理的重要行政法规，为社会团体登记管理发展提供了基本制度遵循。随着我国国家治理体系和治理能力现代化目标的提出，十八大以来各项改革实践的深入推进和外部发展环境的不断变化，社会团体登记管理工作呈现出新的发展趋势，亟待从立法方面予以回应。本文基于对《社会团体登记管理条例》实施效果评估的分析，深入分析了我国现行登记管理制度的现状及不足，在此基础上提出“十四五”规划时期完善立法的基本构想。

［关键词］ 社会团体；《社会团体登记管理条例》；法律实施效果评估

1998年由国务院发布的《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》），是我国社会团体登记管理领域重要的法规，在加强社会团体管理、促进社会团体发展、保障公众结社权利实现方面起到了积极作用。受当时立法的历史条件、立法观念、发展阶段等因素制约，加之我国社会主要矛盾的变化和实践要求，《条例》在实施中逐渐显现出局限性。本文聚焦《条例》实施效果，分析我国社会团体的发展现状及发展趋势，力图为《条例》的立法修订做一些基础性工作。

一、《条例》颁布以来社会团体登记管理现状

1998年，正值改革开放20年，我国的经济形态、社会理念、政府认识、制度环境发生了深刻变化。市场经济已取代计划经济，同时促进了社会的转型，政府与市场关系、政府与社会关系也做出适应性调整，人民群众的结社热情高涨。《条例》汲取了分散审批和管理方式带来的深刻历史教训，进一步确定了对社会团体的归口登记、双重管理和依法监管制度。

（一）制定背景。早在1950年，政务院制定了《社会团体登记暂行办法》，授权内务部于1951年3月制定《社会团体登记暂行办法实施细则》。①1989年10月，国务院公布《社会团体登记管理条例》，关键内容之一是确立了登记管理机关和业务主管单位双重管理的体制，加之当时改革开放和思想解放的良好环境，促进了社会团体数量上的第一个持久的增长波。但是，经济改革的重大突破在为社会团体发展注入活力的同时，也为消极因素的出现埋下了隐患。回顾社会团体的发展进程，不难发现，“天使化”和“妖魔化”理念复杂交错、此消彼长，发展型与限制型战略、机制、工具相互交织。20世纪90年代以来，民政部门先后三次对社会团体进行了清理整顿，这种运动式治理方式不仅是当时国家有限治理资源的集中使用，更重要的是具有高度的政治性、临时性色彩。［4］随着依法治国方略的提出，计划经济下单一行政治理能力的匮乏，以及国际交往的不断深入，法律化、制度化、专业化的社会团体管理体制应运而生，这成为1998年《条例》制定的历史背景。（① 有学者认为，这些法规的内容和执行已经难以对社团活动进行有效调控，再加上当时实行社团的分部门分散审批方式，致使社会团体处于无序状态，既没有数据统计，也缺乏行为约束。［1］-［3］）

（二）管理机构。1998年民政部社会团体和民办非企业单位管理司更名为民间组织管理局，负责社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理工作，进一步夯实了国家登记管理机关力量。2006年，民间组织管理局加挂民间组织执法监察局的牌子，对外可称国家民间组织管理局。2016年，民政部民间组织管理局（民间组织执法监察局）更名为社会组织管理局（社会组织执法监察局），对外可称国家社会组织管理局。2017年，民政部将原人事司承担的社会工作和志愿服务有关职责并入社会组织管理局，社会组织管理局加挂“社会工作司”牌子。2019年中央部门机构改革中，更名为民政部社会组织管理局（社会组织执法监督局），社会工作和志愿服务职责转入另外司局。比照民政部有关机构设置情况，地方民政部门也适度进行了调整。

（三）实施阶段。1998年《条例》实施以来，社会团体发展可分为三个发展阶段：一是复苏发展阶段（1998年至2001年）。1999年经过新一轮的清理整顿，社会团体数量减少，2001年，全国社会团体数量减少到12.9万个（1996年底社会团体数量峰值为18.1万个）。但总体而言，这一阶段NGO发展的主要特点是，具有官方背景的NGO开始形成有力的资源动员机制（如“希望工程”“春蕾计划”等大型公益活动社会反响强烈），草根NGO开始起步（如“自然之友”“地球村”等民间环保组织影响扩大），行业协会在市场经济改革的背景中发展迅速，各种形式的民办非企业单位快速增长，国际NGO进入中国开展多种公益活动。［5］二是稳步发展阶段（2002年至2012年）。此间，自党的十六大以来，中共中央一共有十一次全会的决定论及社会组织地位、作用和发展；2006年，党的十六届六中全会将社会组织纳入构建社会主义和谐社会的总体布局，对“支持社会组织参与社会管理和公共服务”做了专门论述；2012年，党的十八大将“加快形成现代社会组织体制”作为重要改革议题；《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》专章论述“加强社会组织建设”。从中央到地方，社会组织登记管理机关采取了包括改革双重管理体制、加大公益捐赠财税优惠力度、购买社会组织服务、登记管理权限下放等创新举措。三是改革创新阶段（党的十八大召开至今）。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会组织工作。党中央、国务院出台一系列重大改革举措，颁布一系列基础性法律法规，明确一系列重大顶层制度设计。党的十八大提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。党的十九大报告对发挥社会组织积极作用、加强社会组织党的建设提出明确要求。2016年，中办、国办印发《关于改革社会组织管理制度　促进社会团体健康有序发展的意见》（以下简称《两办意见》），明确提出“走中国特色社会组织发展之路”，社会组织各项改革措施出台。社会组织改革发展全面进入新时代。

（四）配套政策。《条例》出台后，一系列配套政策陆续出台。在党的建设方面，中共中央办公厅出台了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，中央组织部出台了《关于加强社会团体党的建设工作的意见》。在政社分开方面，中办、国办印发《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，民政部制定了配套落实文件。在免予登记的社团范围方面，民政部分别出台了《关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》和《关于对部分社团免予社团登记的通知》。在登记体制方面，民政部出台了《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》，并就民主党派、中国红十字总会、中国法学会、全国工商联能否作为社会团体的业务主管单位进行明确。在日常登记管理方面，民政部出台了《社会团体分支机构、代表机构登记办法》、《关于社会团体登记管理有关问题的通知》、《关于规范社会团体开展合作活动若干问题的规定》、《社会组织评估管理办法》等，与其他部门联合下发了《关于规范社会团体收费行为有关问题的通知》、《关于全国性社会团体专职工作人员人事管理问题的通知》、《社会组织举办研讨会论坛活动管理办法》等；全国评比达标表彰工作协调小组出台了《社会组织评比达标表彰活动管理暂行规定》。在内部治理方面，民政部制定了《社会团体章程示范文本》，发布了《民政部关于社会团体登记管理有关问题的通知》。在培育扶持方面，国务院制定了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，财政部、民政部制定了《关于通过购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》，财政部、国家税务总局制定了《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》、《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，财政部、民政部制定了《关于进一步明确公益性社会组织申领公益事业捐赠票据有关问题的通知》，民政部制定了《关于表彰全国先进民间组织的决定》等文件。在执法方面，民政部制定了《取缔非法民间组织暂行办法》、《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》等规章。

（五）组织建设。从数量变化看，《条例》出台后，1999年至2001年清理整顿阶段，社会团体数量逐年下降，2001年达到了最低值12.9万个，此后处于迅速增长期；2012年至2015年，在直接登记试点过程中，社会团体数量增幅较大，总的来看，社会团体数量从1998年的16.56万个增长到2019年的37.2万个，增长率为125%。从数量占比情况看，随着民办非企业单位纳入民政部门登记范围，从1998年至2002年间，社会团体数量占比持续下降，此后基本保持在50%至55%上下，到2015年，随着民办非企业单位在基层的大量涌现，社会团体数量占比降到半数以下，并从2015年的49.6%持续下降至2018年的44.8%和2019年的37.2%。从行业分布来看，农业及农村发展类占比17.68%、社会服务类13.49%、工商业服务类11.61%、文化类11.42%、体育类9.21%，职业及从业发展5.87%，科技与研究4.05%，教育类2.76%，卫生类2.38%，生态环境类1.53%，宗教类1.39%，法律类0.85%，国际及涉外组织0.12%，其他类17.66%。从登记层级看，2018年县级民政部门登记社会团体24.5万个，占登记总数的66.93%；地市级民政部门登记社会团体8.8万个，占登记总数的24.03%；省级民政部门登记社会团体3.1万个，占登记总数的8.47%；部本级登记社会团体1986个，占总数的0.54%，数量与登记层级呈“金字塔”分布。从区域发展看，全国社会团体总量位居前十的省份分别是江苏、广东、浙江、山东、四川、河南、湖南、安徽、河北、福建，占全国份额接近三分之二。北京、上海、南京、杭州、深圳、成都和重庆等发达城市社会团体密度较高，其他省市，尤其是位于中西部地区的城市密度相对较低，呈现鲜明的地区发展不平衡问题。

二、《条例》实施过程中的登记管理重大改革有关情况

党的十八大以来，社会团体改革发展迈入新时代。为贯彻落实中央决策部署，民政部门在登记管理方面进行了一系列改革探索。

（一）加强党的建设

一是明确党建工作机构和党建管理职责。按照《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，依托党委组织部门和民政部门建立社会组织党建工作机构。全国性社会组织党建工作分别归于中央和国家机关工委、国务院国资委党委统一领导和管理；地方社会组织党建工作由省、市、县及社会组织党建工作机构统一领导；经业务主管单位审查同意登记的社会组织党建工作，由业务主管单位党组织领导和管理。二是完善“党建入章”。为落实中央要求，民政部于2018年印发《关于在社会组织章程中增加党的建设和社会主义核心价值观有关内容的通知》、2019年印发《关于在社会组织登记管理工作中贯彻落实〈中共中央关于加强党的政治建设的意见〉有关要求的通知》，强化章程对社会组织党建的制度引领和规范作用，取得良好成效。三是实行构建与业务工作“三同步”。民政部做好本级推进与指导地方“两手抓”，在社会组织登记管理工作中持续推进社会组织党建工作与成立登记、年检（年报）、评估“三同步”，强化登记审查、日常监督管理和评估考核，履行登记管理机关的督促推动职责。

（二）开展直接登记试点

按照十一届全国人大四次会议《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》提出的要“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会团体管理体制”的精神，民政部于2011年至2015年开展了部本级直接登记试点工作。同时，除西藏等少数省份外，全国其他的省份都已开展或试行了社会团体直接登记。据不完全统计，截至2015年底，民政部和全国33个省市（含计划单列市）均开展了社会团体直接登记工作，直接登记社会团体近2万家，民政部本级直接登记社会团体123个。通过探索实践和经验总结，登记管理机关探索了党建工作新模式，细化了登记标准，形成了优化结构和分类审批的共识，强化了部门联动，试点了综合审批，建立了科学化审批机制。

（三）推进政社分开

2015年6月，中办、国办联合印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《总体方案》），明确要求已成立的行业协会商会要通过脱钩改革，取消与各级行政机关的主管关系。2019年6月，经党中央、国务院同意，发展改革委、民政部等十部委联合印发《关于全面推开行业协会商会与行政机关脱钩改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），要求2020年底之前，基本完成行业协会商会与行政机关脱钩任务。自2015年下半年脱钩改革启动以来，全国先后开展三批试点，5万多家行业协会商会完成脱钩，包括422个全国性行业协会商会、5318个省级行业协会商会和4.5万个市县级行业协会商会。通过改革，行业协会商会在机构、职能、资产财务、人员管理、党建外事等方面与行政机关基本分离，行政机关逐步从只负责所主管社会组织“业务主管单位”身份，转变为对全行业社会组织进行业务指导和监管的“行业管理部门”身份，推动建立了党建工作机构、登记管理机关、行业管理部门及相关职能部门协调配合的综合监管体制，有效建立了行业协会商会综合监管机制。

（四）落实“放管服”改革要求

一是探索年检改年报。按照中办、国办《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》和《关于改革社会组织管理制度　促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《两办意见》）要求，落实《慈善法》有关规定并借鉴商事制度改革有益经验，部分地方探索对社会组织实行年度工作报告公开制度。实践证明，年度检查改为年度报告，对于充分发挥社会监督作用、厘清监管责任、推动信息共享和信用监管、强化社会组织主体责任和诚信自律等产生了积极影响。二是开展社会团体评估工作。在前期工作基础上，2015年5月，民政部发布了《关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》，全面推进第三方评估。经过多年探索实践，评估工作不仅丰富了政府监管方式，促进了社会组织的自我管理与规范发展，强化了社会监督，同时也为制定配套优惠政策，推进政府职能转移提供了依据。三是加强抽查审计力度。为提高登记管理机关检查力度，2017年民政部制定《社会组织抽查暂行办法》，按照“双随机、一公开”原则，按不低于10%比例进行抽查审计，将监管重点放在有问题、有投诉、有异常信用记录和有被处罚记录的社会组织上，以及对财务管理、分支机构管理、开展评比达标表彰、论坛研讨会活动管理等易发生问题方面进行细化审查，大幅提高监管精准度和效率。四是开展社会组织信用信息管理。社会组织诚信建设是社会信用体系建设的重要一环，为落实国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，健全社会组织信用管理制度，2018年民政部发布了《社会组织信用信息管理办法》，建立了全国统一的社会组织活动异常名录和严重违法失信名单记录和管理制度。截至2020年3月，归集全国范围内社会组织活动异常名录信息6100条，严重违法失信名单信息2400条。实践证明，信用管理制度有利于加大社会组织违法成本和惩处力度，倒逼其加强诚信自律建设，有利于加强社会监督，将社会组织信用情况置于“阳光”之下，符合“放管服”改革的方向。

（五）加强分类管理

分类管理是精细化管理的必然要求，是近年来社会组织登记管理机关大力探索的方向。在文化领域，2017年中办、国办印发了《关于加强文化领域行业组织建设的指导意见》，明确文化领域行业组织的范围和职能定位，进一步加强对文化领域行业组织为主导的文化类社会团体的引导，推动文化社会团体在促进社会主义文化繁荣发展中发挥积极作用。在社科领域，2019年中央宣传部、民政部联合印发《关于加强哲学社会科学学术社会团体建设的指导意见》，对哲学社科学术社会团体明确提出加强党的领导、坚持服务大局、参与中国智库建设等发展原则，进一步对防范化解社科学术社会团体意识形态风险提出要求。推动中国社科院、中国法学会制定完善社会团体管理文件，进一步加强人文社科社会团体、法学类社会团体管理。在科技领域，联合中国科协、科技部等业务主管部门，积极推动全国科技类社会团体探索加强内部治理、规范财务管理、办事机构专业化、承接政府转移职能等能力提升工作。参与制定中办、国办印发的《中国科协所属学会有序承接政府转移职能扩大试点工作实施方案》，积极稳妥推动科技类社会团体有序承接政府职能。在体育领域，2015年国办印发《中国足球改革发展总体方案》，明确提出调整改革中国足球协会，以足球协会为首的体育协会实体化改革拉开序幕。民政部积极参与国务院足球改革发展部际联席会议，加强对足球协会的调研指导工作，不断推动足球协会的脱钩改革和规范管理。在环保领域，积极引导环保类社会团体发挥积极作用。2017年原环境保护部、民政部联合印发了《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》，引导环保类社会团体在开展环境维权、参与环保政策制定、监督企业环境行为、促进公众有序参与等方面发挥积极作用，推动形成公众参与保护环境的良好氛围。

（六）强化执法监督

一是转变社会团体执法理念。坚持处罚与教育相结合、事后追惩与事前预防相结合、日常监管与专项执法相结合，努力构建预防和惩治社会团体违法违规行为的严密网络。二是加强执法机制建设。部级层面建立了由民政部牵头、公安部、国家安全部、税务总局等部门参加的社会团体联合执法机制，以及社会团体资金监管机制等专项工作机制。全国有20多个省市建立相关联合执法机制或综合执法监管机制，形成部门合力。三是推动社会团体投诉举报受理与执法信息公开。出台《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法（试行）》，建成并启动社会团体执法监管系统，实行执法信息同步公开。四是加大执法力度。对“离岸社团”、“山寨社团”加大曝光力度，开展打击整治非法社会组织专项行动。据统计，2018年，全国各级社会组织登记管理机关办理了8600余件行政处罚案件，同时在打击整治非法社会团体专项行动过程中，共查处非法社会组织1.4万余个，执法办案数量大幅增加。

总的看，《条例》各项制度在过去的22年间得到了较好执行。从立法目的来看，改革开放以来，我国社会团体不断发展，在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了积极作用。这与《条例》的制度规范和良好实施密不可分。从制度特色来看，探索了一条基本符合我国国情和社会团体登记管理实际的制度框架，确立了双重管理制度，维护了社会团体合法权益，促进了经济社会的发展。从历史维度来看，《条例》被学界认为是我国社会团体管理体制变迁的一个重要节点，是“归口登记、双重负责、分级管理”双重管理体制成型的标志，也是社会团体登记管理常规化、制度化和法治化的开端（与发展初期运动式管理、行政命令管理的模式相比，更具优势）。

三、《条例》规制下社会团体登记管理的局限性及“十四五”规划期间有关立法构想

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，对社会团体改革发展作出了一系列重大部署，明确提出改革社会团体登记管理制度、促进社会团体健康有序发展的要求。《条例》由于颁布较早，已不适应形势发展，亟待通过《条例》实施效果评估工作，统一思想、发现问题、谋划未来。

（一）评估的指标分析

根据评估背景和目的，并综合我国开展立法后评估的研究现状，现选取合法性标准、协调性标准、合理性标准、可操作性标准、规范性标准、实效性标准作为评估指标。

1.合法性方面。虽未明显违反上位法的规定，但滞后于中央顶层设计要求，制度权威性受到影响。特别是《两办意见》对社会组织改革发展作出全面部署，提出了努力走出一条具有中国特色的社会组织发展之路，明确了坚持党的领导、坚持改革创新、坚持放管并重、坚持积极稳妥推进的基本原则，提出了培育发展社区社会团体、完善扶持社会团体发展政策措施、依法做好社会团体登记审查、严格管理和监督、规范社会团体涉外活动、加强社会团体自身建设的具体制度等一系列要求。对标中央要求，《条例》各项规定明显滞后。

2.协调性方面。一是与《民法典》规定不协调。《民法典》确立了社会团体的非营利法人属性，对其内部治理、剩余财产处置等均分类提出具体要求，《条例》现有规定与之不适应。二是与《慈善法》规定不协调。《慈善法》规定了慈善组织的登记认定和监督管理，社会团体作为慈善组织的形式之一，凡是涉及慈善组织的规定均应符合慈善法的相关规定，而条例关于组织领域、直接登记的范围等均存在冲突。三是与社会组织领域内的行政法规不协调。社会团体、基金会、社会服务机构三者之间既有个性，也有共性。共性方面，仍然存在许多规定不一致的地方，亟待规范和统一，以避免造成制度供给的不公平。

3.合理性、可操作性方面。随着情况变化，有的规定合理性受到质疑。有的制度需要根据我国经济社会发展情况和社会组织管理体制改革的实践需要进行调整，如由双重管理制度改为混合管理制度，同时明确城乡社区社会组织的登记和自治管理；有的制度需要加强，如单一的行政监管捉襟见肘，而强调社会监督和依法自治应是立法方向。有的规定过于原则，操作性不强。如对非营利性判断标准不明确；社会团体法人治理规定粗放，对内部治理混乱等僵局缺乏回应；分支机构审批权取消后缺乏必要的日常监管措施；罚则部分规定过于简单、原则，登记管理机关和业务主管单位普遍认为行政监管部门责任与权力不对等。有的责任配置不清晰。《条例》以“双重管理”为特征的管理体制安排责权总体清晰明确，但是，在管理体制的实际运作中存在登记管理机关和业务主管单位职责则相对模糊、不易把握，协调不充分、衔接不畅、推诿扯皮的现象时有发生。

4.规范性方面。有的规范存在空白，有的规范不完整。《条例》对法律责任和行政执法的规定不充分，也缺少对登记管理机关和业务主管单位履行职责的监督条款和社会团体的救济措施。有的表述不规范。《条例》第三十条规定的“撤销登记”处罚属于撤销许可，与《行政许可法》、《行政处罚法》等法规不衔接、易混淆。有的逻辑不严密。《条例》第十条将“有独立承担民事责任的能力”作为成立条件，不符合《民法典》的规定。

5.实效性方面。相关制度不配套、不健全影响了实施效果。法律法规的执行是综合的、相互联系的，不是孤立的。经过多年努力，我国基本形成了以宪法为依据、以相关法律和行政法规为基础、以政策规章、地方性法规为配套的社会团体法规政策体系。但是，目前我国没有一部统一规范社会团体的法律，《条例》立法层次较低，法律效力有限，相关行业配套制度也不健全，地方针对三个《条例》出台相关实施细则的省份比较少，法规的地方适应性不强。颁布时间太长也导致了回应性不足。根据前文所述，滞后的法规，必然对社会生活的回应和治理效果受限。亟待在登记、管理、执法内容方面增设补充，在立法理念、技术方面创新整合，对改革发展的成败进行总结和扬弃。

（二）重点问题分析

1.对党建工作缺乏法规规定。近年来，党中央高度重视社会组织党的建设工作，下发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》、《两办意见》、《中共中央关于加强党的政治建设的意见》等文件，对加强社会组织党的建设提出明确要求。针对省以下地方人民政府民政部门登记的社会组织党的组织覆盖率和工作覆盖率普遍不高，以及全国性社会组织党组织如何实现有形覆盖向有效覆盖转化的问题，民政部和各地也开展了大量改革创新的实践，这些实践有待于上升为登记管理法规。

2.非营利性标准不明确。《民法典》明确将社会团体定位为非营利组织，并以此为基础，形成了营利法人与非营利法人制度设计的分水岭。《条例》仅在第二条、第四条、第三十条原则性地规定了社会团体是非营利性社会组织。由于判断标准不明确，加之长期以来宣传不够，非营利组织的辨识度不高，有的申请人通过登记社会团体牟利，有的司法机关对于“非营利性”的认定存在同案不同判的情况，有的登记管理机关对“非营利性”监管存在“犹抱琵琶半遮面”的心态，有的财政、税务部门也因对社会团体运行中的“非营利性”存在疑虑而难以赋予其财税优惠，这些情况均对登记管理机关的权威、社会团体的声誉以及可持续发展形成明显制约。

3.登记制度不健全。登记是管理的入口和起点，是国家关于社会团体发展理念、布局、走向的重要体现。现有的登记制度有4个方面的弊端：一是分类登记的设计缺失。对各行业领域的社会团体一事实行双重管理。对风险较小、人民群众需求高的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等社会组织缺乏专门制度安排。二是缺乏宏观战略引导。既缺乏对全国性社会团体重点领域的引导，与中央要求和全国性社会团体的功能定位不符；同时，对于需要培育发展的城乡社区组织门槛过高，支持政策不足，在医疗、养老、教育、社会工作等专业领域扶持不够，无法全面、有效满足人民群众需求。三是退出机制僵化。一些社会团体因为内部矛盾、审批和清算过程中发现问题而难以主动注销，登记管理条例机关、业务主管单位因为职责不清，对清算工作监督不够而怠于履职，导致现实中有大量“僵尸”社会团体长期持续消耗公共资源。四是缺乏程序规定。仅对业务主管单位和登记管理机关审查条件作出规定，对于科学民主审查的程序规定不足。直接登记试点中，对于涉及边缘性学科、新兴产业和交叉行业的，业务范围相同相似的，发起人代表性不明确的，以及涉及敏感领域的情形，民政部门通过征求有关部门意见、专家评估等创新方式进行论证，对于化解登记工作风险效果很好，有必要上升为法规规范。

4.管理制度不完善。一是管理理念上重登记轻管理。在社会组织管理领域，由于受长期理念影响及人力、物力制约，登记管理机关习惯于以登记审批代替管理，对事中事后监管本领不够、办法不多。尤其是基层民政部门依赖审批、备案、年检等传统管理方式，对过程管理、信用监管、智能化管理方式比较陌生。《条例》修订应当结合互联网时代新特点，转变监管理念和监管方式，及时推动实践发展。二是管理实践中重监督管理，轻培育发展。据调查反映，许多社会团体认为《条例》的“规范性有余、发展性不足”，既未对政府转移转能、购买服务、人才激励、税收优惠、财政支持、表彰奖励等普惠政策做出规定，也未对养老、教育、文化、卫生、托育、应急、环保、“走出去”等重点领域出台行业扶持政策做出引导。培育发展不足，客观上导致有的社会团体既不能向企业一样自主营利，也不能像事业单位一样享受同等优惠政策，逐渐被边缘化，或沦为僵尸组织，或走上“卖牌子”、乱收费的邪路，更有甚者被境外势力非法利用，站到了党和政府的对立面。三是管理责任分配上一头独大。由于法律规范不足，一方面，有的业务主管单位和行业管理部门不履行相应职责，遇事推诿扯皮，靠民政部门单干或兜底，有的部门借脱钩改革“撂挑子”、“甩包袱”，认为“脱钩”就是“脱管”，综合监管弱化、虚化。另一方面，民政部门又因受人力和措施所限，加之网络时代的新问题、新考验，难以实现有效监管，被问责的风险大。

5.内部治理规范较原则。《条例》仅在第十四条要求章程中应当包含会员资格及其权利义务、民主的组织管理制度、执行机构的生产程序等事项，难以满足社会团体运行需要，亟待强化和细化。实践中，因规范不足，有的社会团体法人治理机构不健全，章程形同虚设，个别负责人“一言堂”情况严重，民主选举只是走过场，依法按章办会意识不强；有的社会团体陷入“僵局”无法救济；有的社会团体长期处于松散状态，人员录用和考核奖罚、财务管理、项目管理等制度不完善；有的社会团体信息公开制度缺失，自我监督不规范；有的社会团体配合企业哄抬物价、实施不正当竞争；有的利用热衷发牌子、搞评比、乱收费，违规敛财。

6.法律责任不健全。法律责任既是社会团体行为的边界红线，也是登记管理机关维护发展秩序的制度底线。在执法实践中，不少登记管理机关反映要着力解决5个方面问题。一是执法手段不充足。《条例》未赋予有关强制措施，导致登记管理机关只能采取约谈、询问等“软手段”，缺乏刚性手段。二是个人责任未设定。个人是组织存在的基础，《条例》的执法对象除了责令撤换直接负责的主管人员外，只针对组织，未追究个人法律责任，如对非法社会团体的责任人，没有规定处理措施，降低了个人违法成本，削弱了执法工作的震慑力。三是违法情形有缺项。随着实践发展，对于一些新的危害社会团体登记管理秩序的行为，如对从事或者非法资助宗教活动、违规取酬、负责人违反规定任职、为非法社会团体活动提供帮助和便利等情形未作规定，执法查处于法无据、束手无策。四是执法机制不健全。部门之间执法工作不协调，综合执法、部门管理职责缺乏机制保障，部门职责不清问题日益凸显。五是执法能力建设不足。社会组织登记管理机关普遍存在人员编制少、执法队伍建设落后的现象，大部分省市没有建立起专门的社会组织执法监察队伍，一些执法人员业务素质不高，不懂执法、不愿执法、不敢执法的问题比较突出，还不能适应自媒体时代和网络时代的新挑战。

（三）新的发展阶段改进和加强社会团体登记管理工作的立法构想

第一，要符合中央关于国家治理体系与治理能力现代化的总体要求。经过长期努力，社会组织正以崭新面貌活跃在教育、卫生、科技、体育、社会服务、工商服务、公益慈善等领域，在推动经济发展，繁荣社会事业，参与脱贫攻坚，创新社会治理，开展对外交往，巩固党的执政基础等方面取得了一定成绩。但是，也必须看到，从总体看，社会组织发挥作用还不够充分，能够提供专业服务的社会团体数量不多，类型不全，在应对重大疫情灾害和突发事件方面经验不足，在“走出去”方面能动性不够，在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的治理成效尚未达到党和国家对社会组织的新要求、新期待。为此，《条例》修订要紧密围绕社会团体在我国“五位一体”总体布局和“四位一体”战略布局中的功能定位，坚持有利于社会团体在社会治理中的功能发挥这一目的，最广泛地调动行业主管部门、登记管理机关、有关职能部门的积极性，畅通社会组织与宏观经济政策、产业政策、国家战略紧密结合的渠道机制，最大限度地激活社会团体活力，发挥社会团体在服务、治理、协商、创新等方面的功能作用，切实为推动社会组织高质量发展、建立良好的国家和社会关系，实现善治之态贡献力量。

第二，要为坚持和落实党对社会组织工作的领导做好制度保障。《条例》修订应当立足于社会组织党建从“制度覆盖”到“工作覆盖”，从“有形覆盖”到“有效覆盖”这一目标任务，精心谋划，集思广益，促进党建与业务工作一体化发展。针对社会团体党建工作基础薄弱、党员流动性高、管理困难等问题，进一步明确社会团体党建工作协调机制、理顺党组织与理事会的协同治理模式、优化社会团体负责人与党组织负责人的关系职责、创新社会团体党组织参与社会团体重大决策的机制。通过夯实党建要求，一方面，加强党对有关社会团体的“政治引领、示范带动、联系服务”，确保正确的发展方向；另一方面，要在社会治理中强化社会团体对党的根本宗旨、政策的传导与扩散机制，完善社会需求的倡导与协商机制。

第三，要正确处理社会团体改革、发展、稳定的关系。我们党在领导改革开放的过程中，明确提出“发展才是硬道理”“改革开放是决定当代中国命运的关键一招”和“稳定压倒一切”等一系列重大理论论断，深刻地阐明了我们党对改革、发展和稳定这三大问题本质的认识与把握。社会组织发展，也必须正确处理改革发展稳定关系的战略要求，根据不同时期所面对的实际情况，审慎而灵活地处理改革发展稳定关系。做好《条例》修订工作，要坚持以改革促发展，紧密围绕中央有关社会组织管理制度改革要求，确保《两办意见》的各项改革目标落地。要及时总结直接登记改革探索期间，登记管理机关与业务主管单位双重负责的社会组织管理体制弱化、部分管理事项出现“缺位”、“真空”的风险，进一步夯实管理责任。要及时纠正在“放管服”改革中，部分地方将社会组织登记简单等同于企业注册，放松对社会组织的审批和监管的风险，提升对登记管理工作的敏感性和监管效能。要迅速落实《民法典》要求，以制度创新为契机，建立以“非营利性”监管为重点的制度体系，扭转部分社会团体在非营利外衣下实施营利的固成惯性。通过上述措施，确保社会团体在正确的政治轨道、良好的法治轨道、有序的社会轨道上运行。

第四，要坚持统筹兼顾和分类管理并重。在组织类型上，既要重视社会团体、基金会、社会服务机构非营利组织的共性，同时也要充分尊重社会团体作为公众结社权利载体而非捐助法人的个性。在管理体制上，既要对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会团体进行直接登记，又要明确对其他社会团体实行双重管理。在登记层级上，既要注重对各级社会团体登记的基本条件的统一规范，又要区分全国性和地方性社会团体的不同特点，分类分别设置设立条件。在发展领域上，既要统筹促进各类社会组织健康有序发展，又要围绕国家战略布局和人民群众关切，重点培育一批促进改革创新、推动供给侧结构性改革、助力提升内需消费、服务保障民生、服务对外交往的社会组织。通过统筹兼顾和分类管理的制度设计，推动社会团体形成上下协调、布局合理、重点突出、高质量发展的新发展格局。

五是要坚持问题导向，着力解决登记管理中的难点、痛点和堵点。要细化社会团体党建相关条款，创新社会组织党建领导方式和抓手，着力改进社会团体党组织软弱涣散问题，确保社会团体发展的正确政治方向。要做好登记制度改革，坚持分类指导、细化标准、优化布局，对重点领域的社会组织依法从严登记审查，强化发起人和负责人责任，完善登记程序。要做好行业协会商会脱钩衔接配套工作，做到脱钩不脱缰、脱钩不脱管。要建立健全年检年报、抽查审计、专项检查、执法查处、信息公开、信用监管、自律管理等措施，打好“组合拳”，多措并举实现有效监管。要实现从组织管理到关键责任人的管理，压实社会团体筹备期间的法律责任，完善分支机构的监督管理，树立监管权威。要建立健全全算注销程序，探索建议注销制度，强化清算义务人责任，促进符合条件的社会团体有序退出。

［参考文献］

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