李健、荣幸、孙莹｜“以人为中心”的社会组织分类支持体系重构
［摘 要］ 分类管理是中国特色社会组织管理制度的重要内容，但现有研究未能有效整合工具分类和价值分类两种维度，容易陷入建构主义和主观定性的误区。从政府培育和发展社会组织的实际需要出发，根据受益人群的不同将社会组织划分为自助、互助和他助三种类型。对自助组织应放松登记管理，积极赋权，保障其倡导权利和渠道；对互助组织应充分发挥其平台责任，实行“以社管社”、“以社服社”；对他助组织应运用政策和资源赋能，提升其资源筹措和专业服务能力。作为一种更加积极、主动而精致的分类治理体系，“以人为中心”的社会组织分类支持体系有利于进一步深化社会组织领域“放管服”改革，实现社会组织高质量发展。
［关键词］ 以人为中心；社会组织；分类支持；以人为本；为人服务
一、引言
在研究中国国家与社会关系时，人们经常从西方公民社会理论或法团主义理论出发，将国家与社会关系视为权力分配的零和博弈：一端是国家掌握着绝对的权力，即所谓的威权政体；另一端则是国家退出，以社会组织为主体的公民社会充分发育。［1］然而，在中国总体性分离过程中，“国家的回归”与“向国家回归”的协同发展推翻了国家与社会“单轴”关系的论断。自20世纪90年代以来，许多学者发现社会组织的发展不仅没有产生“社会钳制国家”的后果，反而在相当程度上提升了国家治理能力，使原有政体更加民主化、稳固化。［2］［3］尤其是近几年，政府广泛动员社会组织参与精准扶贫和灾害救援，不仅依靠社会组织提升社会治理的效能，还充分利用了社会组织的资源、人力和精神进行政治整合和价值观传递。［4］在这一过程中，中国政府逐渐放弃了限制社会组织发展的单一策略，探索与社会组织建立合作关系，支持社会组织发展就显示出这一新关系维度的征兆。
在政府如何支持社会组织发展议题上，现有研究多从政策工具视角出发，关注政府购买服务、公益创投、孵化器、枢纽型社会组织等具体举措，［5］［6］这些研究往往将社会组织视为无差别的整体，或者只是笼统划分为初创型或服务类社会组织。［7］在社会组织不断再造和创新社会治理的今天，要想充分激发和释放社会发展活力，“撒胡椒面式”的支持已经远远不够。为此，陶传进和张欢欢率先提出了分类支持的设想，他们根据社会组织的功能，将社会组织划分为治理型组织与非治理型组织。对于治理型组织，要采取“依法自主运作+政策与能力的支持”的措施；对于非治理型组织，要采取“法律+行政+政治”的管控与防范措施。［8］这一研究对于促进社会组织高质量发展有着十分重要的参考价值，但治理型组织的分类过于宽泛，在实践工作中难以操作和落实。蓬勃开展的政策实践呼唤学界构建出兼具技术合理性与现实可行性的社会组织分类支持体系。
二、社会组织分类：文献回顾
社会组织的概念涵盖了多种组织形态，覆盖了多个领域，分类管理是对其进行有效治理的前提，因而也成为中国特色社会组织管理制度探索的一个重要研究方向。目前学界有关社会组织分类的研究可以分为两个维度：一是工具性分类；二是价值性分类。
在工具性分类方面，学者们主要从社会组织自身属性出发，比如组织目标、活动领域、活动范围、受益人群、社会功能和活动性质等维度进行划分。比如帕森斯以组织目标为依据，把社会组织划分为经济生产组织、政治目标组织、整合组织和模式维持组织等4种类型。［9］Salamon按照活动领域和活动范围等多维标准，将社会组织划分为文化娱乐、教育研究、卫生保健、社会服务、环境、发展和住宅、法律政治、慈善中介和志愿促进、国际、宗教、商业和职业协会、其他组织等12种类别。［10］Vakil在其基础上进行了简化，将社会组织分为福利、发展、倡议、教育、联络和研究六种类型。［11］Smith按照受益人群将社会组织区分为公共利益团体和互益类组织两种类型。其中，公共利益团体主要服务组织外部的人群，这类组织一般和志愿精神、利他主义相关联，互益类组织则是为了满足成员的需求，而非外部人群的利益。［12］［13］毛佩瑾等人认为这两种分类不能涵盖所有的社会组织类型，为此他们补充了综合类社会组织，即兼具公共利益组织和互利类组织双重特征的社会组织。［14］王名根据社会组织在社会功能上的差异性将社会组织划分为动员资源型、公益服务型、社会协调型和政策倡导型。［15］俞可平将按照组织性质将社会组织分为行业组织、学术团体、公民互助组织、慈善性机构、政治团体、社区组织、同人组织、社会服务组织、非营利性咨询服务组织等类别。［16］周秀平和刘求实根据社会组织的活动性质，将社会组织划分为支持型社会组织和操作型社会组织。［17］
在价值性分类方面，学者们认为社会组织分类不仅取决于社会组织的自身特征，还受到政府偏好或价值取向的影响。比如康晓光和韩恒最早提出了分类控制理论，他们按照组织集体行动的能力与提供公共物品的不同，将社会组织分为四大类八小类：功能性组织（工会/行业协会商会）、社区性组织（城市居委会）、宗教组织（基督教三自教会）、NGO（官办NGO/草根NGO）、非正式组织（兴趣组织），通过多案例分析发现政府对上述不同的社会组织采取了不同的控制策略。［18］他们的另一篇文章按照结构、行为、功能三个指标将社会组织的分类调整为准政府部门、事业单位、民办非企业单位、草根维权组织四类，发现政府针对不同类型的社会组织综合运用7种控制策略和5种发展策略。［19］王向民在康晓光等人研究基础上将社会组织简化为三类：人民团体与事业单位、服务性社会组织以及利益表达性社会组织，他认为政府应该让人民团体与事业单位更多发挥枢纽性作用，购买服务性社会组织服务以及吸收利益表达性社会组织进入政治体制。［20］玉苗指出当前我国政府实际形成了以社会组织潜在功能之性质为核心的分类管理体系，具体分为中性组织、潜在正功能组织和潜在负功能组织三类，政府针对不同类型社会组织综合实施不同的管理策略。［21］陈天祥和应优优等人认为政府会根据自己的偏好，筛选出一些社会组织进入合作筐采取综合策略，这些偏好具体包括“合法性”、“功能”和“能力”等多重维度，按照合法性将社会组织分为法律合法性、社会合法性、行政合法性和政治合法性四类，按照功能将社会组织划分为普适性服务功能、非普适性功能和技术性服务功能三类，按照社会组织评估指标将社会组织划分为不同的能力等级。［22］
从上述研究可知，早期分类比较集中于工具性分类，倾向于采用单一标准；价值性分类后来者居上，更多采用复合标准。不同的分类服务于不同的目的，也各有优缺点。工具性分类有着和定义类似的功能，可以帮助人们理解社会组织的发展规律，解释社会组织的本质、社会功能、组织行为等；但工具性分类也具有明显的局限性，比如无法覆盖大新出现的社会组织形式，更不能清晰地区分不同组织之间的特性，容易陷入“建构主义”误区，导致被动的公共管理过程。［23］价值分类将政府公共管理置于更突出的位置，具备实用的功能，满足了特定历史时期、特定社会环境的管理需求，揭示出政社互动的深层逻辑；但这些分类存在“主观定性控制方式”的局限，带有较强的主观臆断色彩，难以上升到法律或民主程序、制度性的轨道上来。［24］为此，我们需要一种操作性强、便于测量指标、构建有效研究假设的新型分类管理技术，既能具有工具性分类的可识别优势，又能够满足政府公共管理的需要。
三、我国社会组织分类支持体系的演进
面对纷繁复杂的社会组织，政府在支持社会组织发展过程中也应采取区别对待、分类指导相结合的治理路径。学界有关社会组织分类治理体系的发展脉络梳理已经较为丰富，［25］本文重点探索我国社会组织分类支持的演进，并简要分析背后的政策指向及其张力。
（一）按照组织类型进行的分类支持
1998和2004年陆续颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》和《基金会登记管理条件》确立了社会团体、民办非企业单位和基金会三种不同的组织类型。各级民政部门下设的民间组织管理局作为登记管理部门，设置对应的处室或人员分别负责三类组织的登记和管理①。但此时还没有出现社会组织的统一称谓，直到2006年党的十六届四中全会才首次提出“社会组织”的概念。正是在这次会议上，培育和发展社会组织被正式纳入社会建设和社会管理的重要内容，提出按照上述三种不同组织类型进行分类支持，比如“鼓励社会力量在教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等领域兴办民办非企业单位。发挥行业协会、学会、商会等社会团体的社会功能，为经济社会发展服务。发展和规范各类基金会，促进公益事业发展”。2010年8月30日中央创先争优活动领导小组转发《关于在社会组织党组织和党员中深入开展创先争优活动的指导意见》（创先发〔2010〕3号）中也提出：“坚持区别社会团体、民办非企业单位、基金会的不同类型，实施分类指导。区别规模大小分类指导，对规模大、人员较多的社会组织，尤其是全国性和全省性社会组织要发挥好行业带头与引领作用，对规模小、人员较少的社会组织，如社区社会组织、农村专业经济协会等基层组织要多开展服务活动。”（① 初期基金会的登记权限集中在国家民政部和省级民政局，直到2014 年之后才下放到市、县（市、区）民政局。）
（二）按照组织规模进行的分类支持
随着社会治理精细化、推动治理力量向基层下沉等新的治理理念的提出，社区社会组织日益受到重视。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，明确提出要大力培育发展社区社会组织，降低准入门槛、积极扶持发展、增强服务功能。2017年民政部印发《关于大力培育发展社区社会组织的意见》（民发〔2017〕191号），提出对符合法定登记条件的社区社会组织，可以到所在地社会组织登记管理部门申请登记；对暂时未达到登记条件的，由街道办事处（乡镇政府）实施管理和加强指导；对规模较小、组织较为松散的“微型”社区社会组织，由社区党组织领导，基层群众性自治组织对其活动进行指导和管理。2020年民政部又印发了《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023）》（民办发〔2020〕36号），提出了社区社会组织培育发展、能力提升、作用发挥和规范管理4个专项计划和14项工作内容，建立起民政部门和街道社区协同合作的社区社会组织支持体系。
（三）按照组织属性进行的分类支持
2016年《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）提出了慈善组织这一新的组织形式，实质是在原有的社会组织范围内筛选出进一步能够代表公共利益的组织给予特定的支持。在英美等国，“公共利益组织”是一种“资格”（Status），而不是法律实体形式。为此，我国慈善组织也采用了申请认定的方式，基金会、社会团体、社会服务机构申请认定为慈善组织时必须具备相应的社会组织法人登记条件。依法登记满两年的慈善组织可以向其登记的民政部门申请获得公开募捐的资格，这也是慈善组织相比社会组织而言享有的特殊权利。此外，《慈善法》第九章也专门规定了政府对慈善组织的一系列促进措施。王世强认为政府更倾向于支持慈善组织通常是基于以下三点考虑：一是将更多的资源导向公共利益组织；二是使社会组织的成立更加容易；三是为了防止资金被滥用。［26］在《慈善法》出台之后，我国也对《民法总则》进行了相应修订，增设捐助法人和非捐助法人两种类型，将基于公益目的而以捐助财产设立的基金会、社会服务机构和依法设立的宗教活动场所可以获得捐助法人资格。这对于捐助法人提供了一定的支持和保障，有利于保护民事主体的各项利益和权益。
（四）按照活动领域进行的分类支持
20世纪八九十年代，社团分为学术性社团、行业性社团、专业性社团和联合性社团。2003至2006年间，民办非企业单位被划分为十类，即教育类、卫生类、文化类、科技类、体育类、劳动类、民政类、社会中介服务业类、法律服务业类和其他类。2007年民政部发布了我国社会组织新的分类体系，将社会团体和民办非企业单位分为5大类14小类。各大类及其包涵小类如下：经济（工商服务业、农业与农村发展）；科学研究（科学研究）；社会事业（教育、卫生、文化、体育、生态环境）；慈善（社会服务）；综合（法律、宗教、职业及从业者组织、国际及涉外组织、其他）。但这种分类主要应用于年度检查和数据统计，在政策操作层面意义不大。随着政府简政放权改革和各级群团组织改革的步伐加快，近年来越来越多的政府部门和群团组织开始联系和支持对应活动领域的社会组织，比如工会支持的劳动关系领域社会组织、残联支持的助残社会组织、妇联支持的女性社会组织、共青团支持的青年社会组织等，这些部门以往更多作为业务主管单位的角色存在，如今也积极开展孵化培育、购买服务和公益创投等综合举措，从“双重登记管理”逐渐过渡到“双重支持服务”。
上述分类在一定程度上都遵循着广义的认知类型学的方法论，有助于我们增进对社会组织的本质认知。比如组织类型帮助我们了解不同社会组织的运作机制，规模大小有助于我们衡量不同社会组织的服务能力，组织属性有助于我们更好地识别“公共利益”与“非公共利益”，活动领域则具体化了对社会组织日常工作内容的说明等。在社会组织分类支持演进的过程中，我们也可以发现如下几点趋势：一是社会组织分类支持在很大程度上沿用了以往社会组织分类管理标准，基本思路和出发点是以管理定支持，先管理后支持，相应也增加了培育发展社会组织政策的实施难度；二是社会组织分类支持的主体由民政部门扩大扩展到更多部门，涉及更为广泛活动领域的社会组织，但各个部门之间的分类支持口径不一致，不仅增加了协调沟通成本，也推迟了相关支持政策出台的时机；三是社会组织分类支持标准主要依据政府战略目标进行调整，忽略了社会组织自身发展和受益群体的需要，容易导致社会组织资源获取不均和特殊人群无法被覆盖的情况。
四、以人为中心的社会组织分类支持体系重构
社会组织分类支持的复杂性和多维性，深刻反映出我国目前的社会组织治理体系并非“知识导向”的理性制度设计，而是基于以往治理经验的“实践性知识”生长。构建社会组织分类支持体系的思路应该是从政府与社会组织之间的共享价值出发，寻求双方利益的最大公约数，从而促进社会组织的发展和政府公共管理目标的实现。党的十九届四中全会提出：必须加强和创新社会治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。各级党委政府应该牢牢把人民利益的实现摆在第一位，这与社会组织的宗旨和使命是一致的，这一理念让政府将支持社会组织的目光聚焦在受益人群之上，通过为人民服务或通过社会组织为人民服务，激发和释放社会发展活力，推进国家治理体系和治理能力现代化。Blau和Scott认为按照受益人群对组织进行分类是最好的分类方法。［27］王名教授于2011年曾提出将社会组织分为“以人为本”和“为人服务”两类①。我们在其基础上发展一种以人为中心的社会组织分类支持体系，将“以人为中心”区分为“以人为本”和“为人服务”两种类型，其中，“以人为本”对应自助组织，“为人服务”对应他助组织，而互助组织则居于两者之间的交叉地带，兼具两类组织的综合特征（见图1所示）。（① 参见王名教授于2011 年11 月20 日成都训练营上所做的《社会管理创新与助残社会组织的发展与改革》分享。）
核心层次是自助组织，也称为代表社会组织，是由一群以促进本身福祉和权益作为共同目标的人士所组成，通过同路人的关怀、经验分享和资讯交流，解决大家所面对的同类问题②。一般而言，自助组织应满足以下条件：一是由特殊群体（例如残疾人/病人等）主导，包括管理、领导和带领；二是机构中绝大多数人都是特殊群体，因而具有代表性；三是如果是会员制，绝大多数会员都是在特殊群体中吸纳的；四是其代表和雇员，由特殊群体委任，绝大多数的自助组织不隶属于政治党派，并且独立于会员制的社会组织；五是自助组织建立的目的在于发展循证的公益研究和实践，在与公共机构和私营企业互动的过程中，联合起来促进特殊群体的权利，集体发出合作和一致的声音。［28］（② 参见香港特别行政区社会福利署官方网站https：//www.swd.gov.hk/sc/index/site_pubsvc/page_rehab/sub_listofserv/id_supportcm/id_selfhelpgr/）
中间层次是互助组织。互助组织是基于个体或社会组织自发、自愿建立起来的互助合作组织。一般而言互助组织需要满足三个条件：一是有经历，有相同的经历。成员可以是特殊群体及家属，也可以是普通社会公众，也可以是其他社会组织；二是有需要，强烈地需要通过互助帮助自己。互助组织是互益性的，成员是平等的个体，作为组织者不能通过互助获得物质利益；三是能接纳。互助组织需要接纳所有不同的观点，有接纳的态度和意识，否则组织就没有办法顺利开展活动。互助组织既可以以单个机构的形式运行，也可以采用联盟的形式，跨群体类别、跨议题、跨地区的形式和母机构（umbrella）的形式。
外部层次是他助组织。他助组织是以社会全体成员或某些特定弱势群体的利益为目标的一类社会组织，其受益人群具有不特定性。一般而言，他助组织要满足三个条件：一是组织有能力给予公众明确的利益；二是能够得到利益的应该是可以被认为是公众或社区一部分的足够大的群体，个人或私人关系不能用来限制得到利益的对象；个人的任何获益必须是偶然的，不能超过公众的获益。［29］从内部看，他助组织也可以进一步细分为两类：一类是通过向社会公众和其他社会组织提供资金支持的社会组织，另一类是通过向社会公众和其他社会组织提供专业服务的社会组织。在很多大陆法系国家，他助组织主要指社会服务机构和基金会。
作为一种更积极、主动而精致的社会组织治理体系，以人为中心的分类支持无疑具有重要的价值意涵。首先，新的分类支持体系坚持从人本出发，更符合慈善事业发展规律。我国现代慈善之路是在一个缺乏传统的基础上重建的，适合采取循序渐进，稳妥推进的发展路线。从人本出发对社会组织进行分类是适合我国社会组织发展现状的一种现实选择，它不仅符合中国熟人社会“差序格局”的社会结构，还遵循了慈善事业发展规律，有利于公益慈善从恻隐之心到公共责任的价值转变。其次，新的分类支持体坚持寓管理于服务，有利于管理与服务的有机融合。社会组织管理既要追求秩序，也要激发活力，绝非僵硬刚性的控制。新的分类支持体系认可管理与服务“两手抓”的必要性，把服务放在了更为突出的位置，同时能够在社会组织内部实现相互制约和监督，实现了服务与管理的有机融合，有利于实现“需求由人提出、活动由人参与、成效由人评判”的目标。最后，新的分类支持体系通过建立统一的分类标准体系，有利于促进各部门对社会组织的协同支持。新的分类支持体系分类清晰、标准明确，实现了工具分类和价值分类的有机整合，其制度简化和身份统一的优势能够为跨部门所共享，有利于减少部门之间沟通成本，有效扩大对社会组织支持的力度和范围，形成各司其职、协调配合、合力推进的工作局面。
五、政策意蕴
以人为中心的社会组织分类支持体系为我们提供了一种有益的视角，具有操作性强、便于测量指标、构建有效研究假设的优点，也便于政府管理部门识别并制定合适的管理政策，更为社会组织领域“放管服”改革的开展提供了思路。
一是在社会组织支持领域尽快建立起“一致性分类”体系。社会组织相关部门可以通过程序、契约在不同层面、语境、等级、领域属性上改变社会组织的地位和身份，采取认定、契约等程序或过程逐步完成社会组织分类名称的转化。以残疾人社会组织为例，可以按照新的分类标准将社会组织划分为残疾人自助组织、残疾人互助组织和残疾人服务组织。其中，残疾人自助组织主要是由残疾人自身联合发起的倡导型组织；残疾人互助组织不仅有残疾人还包括了残疾人家属等利益相关者及其他健全人；残疾人服务组织则更多是由非残疾人发起或组成的以残疾人为服务对象的社会组织。
二是依据新的分类支持体系推动社会组织和慈善组织按比例协调发展。按照新的分类体系，自助组织的数量在三类社会组织中比例最低，但其价值非常重要。如果自助组织不能够正常发展，他们所代表的特殊群体需求就无法得到社会关注，相应的也限制了其他类型的社会组织为其提供服务。为此，登记管理部门和业务主管单位应该适当降低自助组织登记门槛，允许其登记注册获得合法身份。另外，民政部门目前对慈善组织的认定较为保守，不仅数量偏低，在组织类型上也以基金会为主。许多社会服务机构属于他助组织，其公共利益属性与慈善组织存在一定程度的交叉，可以考虑将一部分公益性较强的社会服务机构认定为慈善组织，增加慈善组织的数量并完善慈善组织的实体类型。
三是结合新的分类体系对社会组织采取差异化的支持策略。支持自助组织更加侧重代表性，为促进本身福祉和权益而进行倡导，政府应该向这类组织赋权，充分保障其反映诉求的权利和渠道。互助组织处于自助和他助之间，扮演中介和衔接的角色，有效扩大了公众参与的范围，政府应该向这一类组织赋责，发挥“以社管社”、“以社服社”的平台作用，比如协助自助组织在更大的社会范围内获得关注和影响，对他助组织开展的服务进行监督和评价，通过建立联盟的形式吸收自助组织和他助组织，促成集体行动等。他助组织主要以提供资助和专业服务为主，政府应为这一类社会组织赋能，具体而言，一是要为从事资助的他助组织提供对外募集资金的便利渠道，拓宽其募款能力；二是为从事专业服务的他助组织提供资金支持和能力建设服务。
（本文在中国行政管理杂志社主办、浙江敦和慈善基金会支持的“社会治理共同体视阈下的社会组织规范与发展”研讨会上进行了讨论，感谢与会专家的建议。）
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基金项目：国家社会科学基金重大项目“慈善组织的治理和监督机制研究”（编号：20&ZD182）