张楠迪扬｜政务服务承诺时长：基于事项特征的影响因素——以浙江省杭州市A区“最多跑一次”改革为例

作者：张楠迪扬，中国人民大学公共管理学院副教授

原文刊发：《中国行政管理》2021年第3期

［摘　要］ 政务服务承诺时长是政务服务供给者对服务对象的承诺。我国推进“放管服”改革以来，为持续优化营商环境、降低办事人获取政务服务的时间成本，各地纷纷公布政务服务承诺时长，在有限时间完成行政审批。本研究关注政务服务承诺时长的影响因素，从政务服务事项特征的角度，提出政务服务事项的主要特征，并通过统计分析检验事项特征对政府政务服务承诺时长的影响。研究以浙江省杭州市A区“最多跑一次”改革为例，从行政审批业务流程、地方分权、政府注意力分配、部门组织文化等维度检验政务服务事项特征对服务承诺时长的影响。研究发现，政务服务事项要件数量、审批权力来源、政务服务事项办事人类别、事项所处改革领域、审批部门等都对政务服务承诺时长存在显著影响。这提示着政策制定者在深化改革时应加强对政务服务事项特征及其相关因素的关注。

［关键词］ 政务服务；承诺时长；行政审批；“最多跑一次”改革

“减时间”是“放管服”改革背景下我国推进新一轮行政审批制度改革的重要目标之一。2018年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》，对全国各级政府提出行政审批服务便民化的要求，强调要“用最短的时间、最快的速度，把服务企业和群众的事项办理好”。为落地改革政策，各地纷纷公布“承诺审批时长”，对社会做出的行政审批时限服务承诺。“减时间”不仅成为改革实践者实现改革目标关心的问题，也是理论上探索政务服务质量提升路径的关键环节。要实现有效缩减行政审批时间、对症下药，首先需要将政务服务承诺时长作为因变量展开研究，深入识别影响因素并检验影响效果。

一、政务服务承诺时长

承诺服务时长是服务供给方对服务对象在特定时间内完成服务的许诺。［1］其本质是服务供给者对服务对象的先期许诺，希望传递信赖的信号，给与服务对象明确的时间预期，［2］消解使用服务等候的负面体验感。在公共管理领域，承诺服务时长更被视为是政府对公共责任与义务的履行。［3］

较早关注时间维度对服务使用者的影响是市场营销领域的相关研究。时间是消费者在进行购买行为时的非货币性消耗。［4］-［8］消费者在购买商品时不仅关注商品的使用价值和经济成本，还在意购买商品对时间和精力的消耗。［9］时间具备稀缺性、不可挽回的特征。［10］这导致获取服务所消耗的时间将成为消费者在选择服务时必须承担的机会成本。

政务服务领域，服务对象（办事人）可能会比商业领域的消费者更加关注时间的消耗。由于政府对相当数量的政务服务事项提供免费审批服务，时间则成为服务对象最为重要的消耗之一。世界银行的营商环境评价也采用行政审批耗时测量企业市场准入的成本之一。［11］比如，企业进入市场和行业往往需要经过审批部门复杂的审批流程，耗费大量时间，成为改革难题。［12］行政审批时长关乎机构法人市场准入、行业准入成本；也关乎自然人获得政务服务的时间成本。［13］

获取服务的耗时是影响服务对象满意度和服务质量的重要影响因素（Pruyn & Smidts，1998；Taylor，1994）。［14］［15］耗时较少的服务被认为是更为高效、便捷、更高质量的服务，［16］会给服务对象带来身心愉悦的感受。长时间的等待不仅会增加时间成本，转化为货币成本，还可能同时转化为压力、焦虑、烦躁等心理成本，［17］给服务使用者带来消极和负面的体验感。［18］负面的体验感会进而刺激服务使用者产生回应性行动。Soroka的研究显示，人类大脑中存在“消极偏见”（negativity bias），相对于积极体验，服务使用者更容易针对负面体验进行行动。这是针对负面体验的投诉数量通常多于正面反馈的原因。长时间等候这不仅会对服务满意度产生负向影响，［19］-［21］更会影响服务使用者的忠诚度和信任。服务使用者对等待时长的不满会引发对服务不满，进而影响服务使用的忠诚度。而忠诚度是比服务满意度更为重要的评价维度。［22］

既有研究多将服务承诺时长作为解释变量，研究其对服务满意度的影响。多项研究表明，政府制定承诺时长政策会显著提升公共服务满意度。比如，Rönnerstran ［23］对瑞典医保领域承诺服务时长政策的研究，政府通过制定和执行服务时长政策，显著缩短了患者使用医疗服务的轮候时长。对12个OCED国家的比较研究表明，如英国、荷兰、挪威等执行了医疗服务承诺时长的国家，患者轮候时长都明显降低。［24］

较少研究关注政务服务的承诺时长。Rajneesh研究了印度卡纳塔克邦（Karnataka）电子政务服务承诺服务时长政策。该邦通过立法对在线政务服务平台提供的265项政务服务事项承诺审批时长，限时办结。这些事项包括：包括新建房屋设计审批、办理收入证明、办理驾驶执照、机动车租车等，共涉及30个职能部门和机构。对于违反承诺审批时长规定的部门，将根据法律法规予以行政处罚。政策实施后，卡纳塔克邦的审批时长大为缩短。

然而，相对于研究承诺时长的影响，将政务服务承诺时长作为被解释变量，研究其如何被影响的研究较为少见。随着服务质量的提升，服务对象对服务时长的心理预期也可能不断攀升。当承诺服务时长短于服务对象的心理预期时，承诺服务时长可有效提升服务对象的满意度。［25］-［27］当承诺服务时长超过服务使用者的预期，服务满意度将呈现下降趋势。［28］这意味着持续优化承诺时长政策才能满足服务对象不断提升的心理预期。但是，缩减承诺时长绝非易事。这不仅涉及增加成本投入，更多情况下，对服务耗时影响因素的认知匮乏令改革无从入手。［29］对服务承诺时长影响因素的探析，是优化政策缩减服务时长的前提。

二、政务服务承诺时长的影响因素：基于事项特征视角

政务服务承诺时长存在多重影响因素。社会经济水平、信息技术能力、行政审批工作人员的素质等方面的差异都会影响政府社会的服务承诺。经济水平较高的地区，可能有更强的经济实力投入和支撑信息化建设，先进信息技术手段的应用技术赋能行政审批，可综合提升地区整体的行政审批效率。行政审批人员整体业务素质的差异也可能会影响政府对社会的承诺。有的城市和地区审批人员平均业务素质较强，地方政府可能会选择更高标准向社会承诺审批时长。平均素质稍逊的地区可能会相对放宽承诺要求。这也是为什么政府会通过强化工作人员审批业务培训、建设IT技术平台提供支撑、提升工作人员信息技术能力、强化监管等手段提升政务服务承诺时长的兑现能力。［30］

然而，虽然提升审批工作人员整体素质、强化信息技术能力会整体提升政府服务能力，缩短承诺时长。［31］但这些因素难以解释为何在社会经济发展水平、工作人员素质、技术能力相同的同一城市，不同职能部门对不同政务服务事项的承诺审批时长依旧存在差异。比如，我国在“放管服”改革的驱动下，各地审批部门纷纷向社会公布承诺时长，有的审批事项的承诺办理时长短于一天，有的长达数十天。同一城市内，同质的环境因素难以解释政务服务承诺时长的事项间差异，这说明政务服务承诺时长还存在其他影响因素。

从事项特征角度探析政府政务服务承诺时长的影响因素是较为新颖的尝试。政务服务事项包括多种特征。比如，审批要件、审批流程、审批部门、审批权力来源、审批层级等都可能是政府做出服务承诺的影响因素。这些因素属于政务服务事项的特征，大多来自行政审批业务相关的制度设计。

政府做出服务时长承诺时，不仅会受到资源、成本、能力等因素的影响，更会受到不同审批事项实际业务特征的影响。有的事项复杂程度高，审批流程长、环节多、有的需要现场勘验，有的涉及行政层级数量多，这类事项天然需要更多的审批时长。业务复杂程度高于其他领域的审批事项不仅需要更多审批时间，很多情况需要一事一议，同一事项的不同案例所需审批时长差异仍很大，类似事项则需要按照耗时最多的情况进行承诺。有的简单事项，天然需要的审批时间较少。还有的审批部门总体改革力度较大，部门负责事项的承诺时长可能整体上低于其他部门。

这些特征对政务服务承诺时长的影响独立于信息技术应用水平、审批人员的影响，不随环境因素的变化而变化，很难通过升级技术手段、提升审批人员的业务能力得以改善。这意味着提升政府政务服务承诺时长的兑现能力，更需深入理解行政审批事项的业务流程及特点，从中寻找更深层次的影响因素。

如表1所示，政务服务事项特征主要包括4个维度6个特征。业务流程维度包括审批要件、审批流程。地方分权维度指审批事项的审批权力来源。注意力分配维度包括政务服务事项的办事人类别、处于改革重点领域与否。部门组织文化维度指政务服务事项的主责审批部门特征。

（一）业务流程维度

第一，审批要件。审批要件指审批部门进行行政审批时所需信息。行政审批要件通常被明确列入行政审批事项办理流程，供办事人准备材料参考。这些信息或作为行政审批的对象，或为行政审批提供佐证，多以纸质文件、电子文档的形式存在。审批要件数量被视为行政审批流程的重要元素。［32］通过取消要件、整合要件等方式减少要件数量有助于优化行政审批流程、缩减行政审批时长。［33］互联网+政务服务改革背景下，通讯信息技术的应用逐渐减少了办事人提交纸质材料的数量，但总体上办事人在申请行政审批事项办理时，仍以提交纸质材料为主。审批要件的数量会直接转化为后台审批人员的工作量，影响行政审批所需时长，以及部门的承诺时长。

细分审批要件的提供者，有的要件须由办事人提供，有的要件是职能部门内部共享。总体上，大多数审批要件需要办事人提供。办事人提供的要件是在办理政务服务事项时需要由办事人主动提交的文件，包括证件、证明等。行政审批事项要求办事人提交的要件数量越多，审批部门审批时需要核验、审查的内容越多、审批的工作量也越大，政务服务承诺时长可能更长。

部门共享要件指政府多个职能部门之间共享已有信息，支撑行政审批业务办理，无需办事人提供的要件信息。随着数据共享改革的推进，审批部门数据共享程度不断提高。政府部门的部分已有数据部门已实现在审批后台共享。有的审批要件虽然列在要件清单中，但已经无需办事人准备和提交。虽然部门共享要件并没有在总量上降低审批要件的数量，但以前由办事人提交的要件变为由部门后台共享，审批部门可免去核验数据主责部门共享的要件信息，从而节省审批时间，促进部门缩短承诺审批时长。基于此，提出以下研究假设。

假设1a：办事人提交的要件数量越多，政务服务承诺时长越长；

假设1b：部门共享的要件数量越多，政务服务承诺时长越短。

第二，审批流程。流程复杂、环节多、前置条件繁琐的行政审批事项会耗费更多的审批时间。［34］优化流程是我国行政审批制度改革一直以来的主题之一。20世纪90年代末，我国逐渐开始建立行政服务大厅，［35］行政审批制度改革提出“三集中、三到位”原则，分散在各部门的行政审批职能，逐渐集中到新建的行政服务大厅，行政审批权力实现物理集中，开启了我国行政审批“一站式”时代。为提升行政审批效率，审批业务流程开始实现从分散走向集中。［36］行政审批流程从串联改为并联审批，将传统的相关部门接续、后置部门以前置部门的审批结果为依据的模式，改为各部门同时审批，优化部门协作机制，［37］促进提升政府整体绩效。［38］既有研究从多角度提出了优化行政审批流程有助于缩减行政审批时长。但是关注行政审批流程的复杂程度、前置环节的繁琐程度如何影响行政审批时长的定量研究比较少见。

行政审批在很多情况下并非由单一部门完成，而是由多个部门组成的网络共同完成，［39］由此产生长链条的审批流程。有些事项的审批需要以前一阶段的行政审批结果为前提条件，前置部门数量越多意味着审批流程越长。有的行政审批事项的要件包括多个前置部门的审批结果。如果前置部门的审批意见不一致，则会为审批部门做出判断造成障碍。审批部门通常要和意见不一的前置部门反复沟通，才能做出审批结果。比如，我国推进“多规合一”改革前，发改部门在对建设工程项目做出立项审批时，需要依据规划部门、国土部门针对同一地块的城乡规划用途和土地规划用途的意见做出审批。如果规划部门和国土部门的意见不一致，则发改部门需要与两部门沟通协调，各部门达成一致意见时才能通过立项审批。前置部门的数量越多，审批流程可能越复杂，审批部门需要和前置部门沟通协调的可能性越大，审批耗时可能越长，部门的承诺服务时长也可能更长。基于此，提出如下研究假设。

假设2：前置部门数量越多的审批事项，政务服务承诺时长越长。

（二）地方分权维度

行政审批事项的权力来源也会对行政审批承诺时长产生影响。权力来源指政务服务事项的审批权力主体。行政审批事项权力来源是中央和地方政府的权责安排、分配的制度性后果。比如，一个地市级行政审批事项的行政审批权应该由中央政府、省级政府、属地的市级政府行使，还是应该下放给区级政府，甚至是街道层面。这些制度安排会对该事项的行政审批效率造成影响。［40］“放管服”改革以来，国家强化简政放权，分批分次将行政审批权力下放给地方政府。理论上，将审批权下放给地方，有助于属地政府独立行使改革缩减行政审批时长。地方政府对发生在辖区范围内的社会经济活动具有直接管辖权，行使相应的行政审批权，更有利于充实地方政府事权。［41］

政务服务事项的行政审批权力来源包括：法定本级行使、上级下放、联合审批。“法定本级行使”指法律法规、部门规章规定该事项的审批权力来自本级政府。“上级下放”是该事项的行政审批权由上级政府下放到本级政府。“联合审批”指本级政府和上级政府联合行使行政审批权力。较低层级的政府通常负责收件、初审；较高级别的政府负责终审。比如，有的事项由市区两级联合审批，区级部门负责收件、形式审查，市级部门负责做出审批决定、批出最终审批结果。对于本级政府有行政审批终审权的事项，地方有更大的空间协调同级部门、优化流程、推动改革，自主规定承诺审批时长。基于此，提出如下研究假设。

假设3：法定本级事项行使行政审批权的事项，政务服务承诺时长更短。

（三）注意力分配维度

第一，重点改革领域。国家“自上而下”推动的重点改革领域因领导高度重视而获得政府和社会更多的注意力。［42］此类领域的政务服务承诺时长也可能更短。比如，企业开办、建设工程施工许可改革、职业资质类事项是近年来国家“放管服”改革、优化营商环境的重点领域，行政审批承诺时长相对于非改革重点领域可能更短。但同时，改革难点领域的行政审批承诺时长可能低于其他类别事项。比如，建设工程施工许可类事项虽然是对标世界银行指标体系优化营商环境改革和行政审批制度改革的重点领域，但由于此类事项环节多、流程长、涉及的政府部门数据多，［43］承诺审批时长可能高于其他类别的事项。基于此，提出以下研究假设。

假设4a：相比其他领域事项，改革重点领域事项的政务服务承诺时长更短；

假设4b：相比其他领域事项，改革难点领域事项的政务服务承诺时长更长。

第二，办事人类别。办事人类别主要包括企业法人、自然人，社会组织等。不同类型办事人的事项可能对该事项的承诺服务时长产生不同影响。如上所述，近年来我国对标世界银行指标体系，持续推进优化营商环境改革。这使得相当数量的企业办事人事项处于改革重点领域。比如，世界银行营商环境排名的主要指标如企业开办、办理施工许可、纳税等多项指标涉及企业法人行政审批事项。然而，并非所有企业办事人事项都处于专项重点改革领域。在国家持续激发市场活力的总体政策方针下，很多事项可能会因为企业办事人的身份获得更多注意力。比如，非重点改革领域的行业许可类事项也可能因为是企业事项同时受到重视，获得更短的服务承诺时长。基于此，提出如下研究假设。

假设5：相对于自然人事项，企业法人事项的行政审批承诺更短。

（四）部门组织文化维度

有的政府部门长期处于我国改革前沿领域，在组织文化上对改革的认受度更高、内驱力更强，可能更容易推出力度更大的改革措施，［44］政务服务的承诺时长可能更短。市场监管、国土、住建、经信、商务等经济建设类部门的行政审批权限集中规管市场准入、开展经济建设活动的资格权限。经济建设类部门行使行政审批权限与市场活动、经济发展密切相关。此类部门长期接受改革熏陶洗礼，更容易形成“亲改革”型组织文化。相比之下，民生部门虽然近年来也被纳入建设服务型政府的改革范畴，但并非传统的改革前沿部门，推动改革的内驱力可能弱于经济建设类部门，政务服务的承诺时长也可能相对较长。基于此，提出如下研究假设。

假设6：相比其他类型部门，经济建设部门的政务服务承诺时长更短。

三、研究设计

（一）案例选择

本文以杭州市A区区级政务服务事项为研究对象。浙江省推进“最多跑一次改革”，在全国范围取得了显著成绩，行政审批时限大幅缩减。［45］杭州作为省会城市，走在浙江省改革的前列。将研究对象聚焦于区级行政审批事项有助于控制复杂的环境因素对行政审批时长造成的影响。区级辖区范围内的社会经济环境、现代通讯信息技术（ICT）的应用程度比较接近，研究区级行政审批事项的审批时长，可以有效控制社会经济因素、ICT技术应用水平的地区差异对行政审批时长的影响。数据收集上，本研究于2019年1月在浙江政务服务网杭州市A区收集了398项区级政务服务事项的相关数据，涉及A区20个审批部门。

本研究以政务服务事项为研究单位，以杭州市A区398项区级事项为样本对研究假设进行统计检验。研究的因变量为政务服务事项的承诺审批时长（Time）。自变量包括办事人类别（Applicant）、办事人需要准备的要件数量（MaterialsAppl）、部门共享要件数量（MaterialsDept）、事项类别（Item）、权力来源（Source）、前置部门数量（Predept）、审批部门（Dept）。

办事人类别（Applicant）为类别变量，分为自然人、法人、自然人和法人。法人中主体为企业法人，此外还包括社会组织等。办事人需要准备的要件数量（MaterialsAppl）由办事人办理政务服务事项所需要提交的要件份数测量。部门共享要件数量（MaterialsDept）由杭州市A区政务服务网上事项要件列表中标明部门共享的要件数量测量。事项类别（Item）是类别变量，分为日常管理类事项、改革重点领域事项、改革难点领域事项、其他。日常管理类事项涵盖企业日常运营管理、市容管理类事项；改革重点领域涵盖企业开办、职业资质、建设工程竣工验收等优化营商环境和“放管服”改革重点领域；改革难点领域包括建设工程施工许可、各类企业经营资质等行业许可类事项；其他类别包括变更类事项、个人事务、行业许可注销等。权力来源（Source）为类别变量，包括法定本级行使、上级下放和联合审批。“上级下放”指省级、市级下放到区级的事项。“联合审批”指市区两级联合行使行政审批权，通常区级政府负责材料收集、形式审查等初审事宜，市级负责终审。前置部门数量（Predept）是政务服务事项要件所判断的该事项需要以前置部门审批结果为要件的部门数量。审批部门（Dept）是类别变量。2019年机构改革之前，杭州市A区398项政务服务事项的审批部门包括：安监、城管、公安、环保、市监、税务、国土、住建、消防、发改经信、商务、民政、教育、人社、卫计、文广新局、民族宗教、财政、档案等20个部门。研究将这20个部门分为优化营商环境部门、民生部门、民族文化和其他四类。优化营商环境部门包括：市监、城管、公安、环保、市监、税务、国土、住建、消防、发改经信、商务。民生部门包括：民政、教育、人社、卫计。民族文化部门包括：文广新局、民族宗教。其他部门包括：财政、档案。

（二）统计模型

研究关注因变量政务服务承诺审批时长（Time）为连续变量，采用OLS回归模型。

四、统计分析结果

（一）描述性统计分析

表3展示的是统计量的描述结果。杭州市A区398个政务服务事项中，平均审批时长10.6天，最短1天，最长21天。平均审批压缩率为50.6%，说明持续推进“放管服”改革、“最多跑一次”改革的过程中，各部门的整体改革力度显著。全部事项的平均“跑动次数”为0.8次，整体上达到“最多跑一次”的地方改革目标，但距离“零跑动”全程网办的电子政务供给目标尚有距离。前置部门数量平均为0.5个，说明政务服务事项的行政审批在整体上会受到审批业务流程与前置部门存在关联。办事人需提供的平均要件数量（MaterialsAppl）为7.5，大幅高于部门共享的平均要件数量（MaterialsDept）0.8，说明政府推进数据共享出现成效，但共享程度还不高。部门共享要件数量远低于要件的数量，这可能意味着此阶段的数据共享程度还较难实质性提升审批效率。

（二）计量模型结果

研究对模型进行Breusch-Pagan检验，检验结果为P= 0.8613>0.05，满足方差齐性。对模型进行多重共线性检验，各系数方差膨胀因子（VIF）均小于2，模型不存在多重共线性问题。统计结果报告了影响因素对政务服务承诺时长（Time）的回归结果（表4）。

第一，业务流程维度。办事人准备的要件数量与审批时长显著正相关（r=.166，p<0.05）。行政审批的要件数量越多，审批时间越长。虽然此处计算的是办事人要件齐备之后的审批时间，但要件数量与审批时长的显著正相关关系说明要件数量不仅会影响办事人准备阶段的便捷度，同样会影响行政审批时长。

部门共享要件数量与审批时长显著正相关（r=.713，p<0.01），部门共享要件数量越多，承诺审批时长越多。由于此处的部门共享要件数量是绝对数量，并非与办事人所需提供要件数量对比的相对数量。由于区级事项控制了通讯信息技术应用水平的影响，部门共享数量多的事项相对要件总数也越多。此变量实际上间接测量的是行政审批事项的要件总数，即办事人需要准备的要件数量与部门共享要件数量总和。要件总数越多，审批部门行政审批的工作量越大，因此需要的时间也越长。

前置部门数量对行政审批时长不存在显著影响。这主要是由于因变量审批承诺时长是以审批要件收集齐全为起点计算时间。虽然有的审批事项以前置部门的审批结果为要件，但当要件收集齐备后，意味着和前置部门审批结果相关的审批要件内容符合收件条件，可以纳入审批环节，那么前置部门的对后续审批时长自然不存在显著影响。

第二，地方分权维度。相对于法定本级行使审批权的事项，上级下放审批权的事项的承诺审批时长更长（r=.1.404，p<0.05）。这说明地方一直拥有行政审批自主权的事项，部门承诺的审批时长更短。这可能体现了多年累积的改革成效。地方政府独立拥有行政审批权的事项经历的地方改革次数更多、时间更长，审批业务流程与地方政府运作逻辑贴合程度更高，更有利于地方推动更深程度的改革，承诺更短的审批时长。相比之下，上级下放审批权的事项归属地方的时间较短，推进改革的顺畅程度不如原有的本级事项。

第三，政府注意力分配维度。改革重点领域的事项（企业开办、职业资质、竣工验收等）、改革难点事项（建设工程、行业许可等），办事人为自然人的行政审批事项的审批时长显著低于日常管理类事项。这显示了全国“自上而下”推动的改革效应。在优化营商环境对改革背景下，企业开办、职业资质、竣工验收等、建设工程、行业许可等领域获得更多关注和推动。在建设“服务型”政府的改革背景下，政府首倡政务作为服务，自然人办事人事项成为政府提升政务服务温度的改革重点。相比之下，日常管理类事项的成为改革的相对“薄弱地带”。

法人事项（r=-3.217，p<0.01）、法人和自然人事项（r=-2.13，p<0.05）的审批时长都显著低于自然人事项。由于法人和自然人事项与审批时长的系数吸收了自然人事项对审批时长的影响效应，法人和自然人事项的系数低于法人事项的系数。这说明，改革对缩短企业法人事项的行政审批时长起到了显著作用。相比于企业法人，自然人事项的审批时长更长。

第四，部门组织文化维度。民生部门（民政、教育、人社、卫计）审批时长显著高于经济建设类部门（市监、工程建设、经贸部门）（r=1.568，p<0.05）。民族文化部门（文广新、宗教）的审批时长显著低于优化营商环境部门（r=-4.027，p<0.01）。这主要是由于样本中民族文化部门的事项主体为文广新局的事项，回归结果主要展示了文广新局单一部门改革成效。

五、讨论与政策建议

政务服务承诺时长不仅与工作人员素质、信息技术水平等能力要素相关，更与政务服务事项相关的审批业务特征、审批流程设置、行政制度安排等结构性要素相关。本研究的发现说明政务服务要件、流程等业务特征、地方分权程度、政府改革注意力分配、部门组织文化等多个维度都会对政务服务承诺时长产生影响。优化政务服务承诺时长时，可从调节这些因素入手，提升政务服务供给效率。

第一，持续推进“减材料”、简政放权改革。本研究显示，政务服务事项的要件数量会对政务服务承诺时长带来负向影响。行政审批事项的审批要件越多，承诺服务时长越长。这一发现印证了现阶段推进的“减材料”改革是提升政务服务供给效率的有力政策工具，在保证审批必要需求的前提下，应持续深化“减材料”改革。此外，本研究统计分析结果印证了“应放尽放”的改革原则，地方拥有独立审批权限有利于地方深度推进改革。同时，“法定本级行使”与“上级下放”审批权事项在政务服务承诺时长上存在显著差异。这暗示着简政放权改革还应遵循“能放尽早放”的原则，尽早令地方改革累积效应得以释放。

第二，应推进部门数据共享的改革效果尽快释放。本研究显示，部门共享要件并未显著缩减政务服务承诺时长，反而增加了承诺时长。这一发现与本研究的假设相反，可能说明部门共享要件作为杭州市最新推进的改革措施，可能提升了实际审批效率，但本研究的因变量并非实际业务的审批时长，而是部门制定的承诺审批时长。即部门在评估审批工作量后认为部门共享要件确实有助于缩减实际审批时长，这仍需要部门主动修改承诺时长，才能让部门共享要件的影响效应传到审批承诺时长上。这也说明，部门共享要件作为创新改革措施的改革效果没有及时传导到改革目的上，提示着地方应在推进政府创新、执行改革措施的同时加强政策效果评估，及时调整连带政策，充分释放改革红利。

第三，非重点改革领域和自然人事项应获得更多改革注意力。本研究显示，改革重点领域获得了更多注意力分配，政务服务承诺时长较短。优化营商环境改革相关领域的行政审批事项，行政审批承诺时长显著低于其他部门事项。此外，企业法人事项比自然人事项获得更多关注，企业法人的政务服务承诺时长显著少于自然人事项。这意味着，自然人事项是目前的相对薄弱地带，为未来提升自然人事项的服务质量提出了进一步要求。同时也提示改革者应当树立主动识别并定期评估的意识，厘清哪些领域是重点中的弱点，以便给予更多重视。

第四，主动营造非改革前沿领域部门的“亲改革”组织文化。本研究显示，经济建设类部门的政务服务承诺时长显著低于民生类部门。经济建设部门贴近经济发展的核心领域，长期践行在改革的前沿领域。这些部门的规制和服务对象更多是活跃在经济建设重要领域的市场主体。改革开放以来，在我国经济高速发展的大背景下，经济建设类部门与市场主体互动紧密，长期熏陶前沿的改革理念、在改革实践中与市场主体不断相互影响，较之其他部门更易形成包容、开放的组织文化，推进改革的力度也更大。相比之下，非前沿改革领域部门的改革亲近度较弱。未来改革应更加重视非改革前沿领域部门，主动在这些部门植入改革的基因，重视营造“亲改革”的组织文化，增强改革内驱力。

第五，持续深化改革难点领域的改革，改革要敢啃“硬骨头”。建设工程施工许可虽然同时为优化营商环境的改革重点领域，但由于建设工程施工许可事项涉及部门数量多，审批链条延伸较长，改革难度高于改革重点领域的其他事项。行业许可涉及企业的经营资质，在推进“减时间”改革上进展较为缓慢，“准入不准营”的情况依旧存在。虽然改革重点领域在整体上获得更多注意力分配，但其中难度较大的事项领域，改革效果仍不够理想。这说明通过“一把手”工程、“自上而下”改革等集中调配组织注意力推动改革的方式，虽然在一段时间内集中推进具体领域的改革有显著成效，但对于存在深层结构壁垒的改革领域，还需要寻找更为有效的政策工具。

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基金项目：国家自然科学基金资助项目“网上行政审批‘服务便捷度’研究：概念构建、效果评估、影响因素与路径优化”（编号：72004223）；中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”专项经费支持项目