李瑞昌、侯晓菁｜“智调应急”替代还是补充了“议调应急”——技术治理中协调创新
［摘 要］ 协调是突发事件处置中最为重要的活动之一，信息与通信技术升级迭代带来了协调结构、协调依据存旧创新，力图使协调过程更加平滑，新的协调形态不断生成。那么，新的协调形态替代还是补充了原有的协调形态，备受实践部门关注，也值得理论界深入研究。本文以信息与通信技术而非组织为研究对象，构造出信息与通信技术升级迭代与协调过程平滑度因果关系分析框架，概括出信息与通信技术作用下的议事协调、专业协调、数据驱动协调、智能驱动协调四种协调形态，提炼归纳出了“议调应急”和“智调应急”两种协调模式。信息和通信技术升级迭代丰富了组织内外部信息传递方式，建构出了扁平协调结构，促成协调依据从抽象的文字发展成为具象的音视频，协调信息更加全面完整，协调决策更加准确，协调过程更加平滑。然而，由于以信息和通信技术构造的虚拟系统并未完全替代实体组织，目前，“智调应急”并未替代而仅仅补充了“议调应急”。
［关键词］ 智调应急；议调应急；技术治理；平滑度
《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》发布和实施，标志着接警机制发生巨变，其背后是协调方式大变革。协调是突发事件处置中最重要的工作之一，是多部门协作成功处置突发事件的关键环节。由行政首长协调或委员会开会协调是组织中常见的应急协调形态，但是，这两种协调形态常出现信息时滞、过程阻滞和高时间成本等问题。随着信息和通信技术（Information and Communication Technology，简称ICT）升级迭代以及深度开发应用，技术治理逐渐成为应急治理的重要组成部分。应急事务的技术治理不仅产生了新的应急协调组织（如应急联动中心、网格中心、城市运行管理中心等）而且，成长出新的应急协调形态。那么，信息和通信技术应用能否解决传统两种协调形态中的问题，以及如何认识新的应急协调形态（议事协调、专业协调、数据驱动协调、智能驱动协调）是理论界和实务界共同关心的重要问题。
一、文献综述
协调是“对管理活动中的相互依赖关系进行管理的过程”。［1］应急管理中，协调是最重要、亦是最困难的一项工作，是人与组织以及信息和资源的协调活动，［2］囊括政治控制、组织自治、平等共享、道德规范、共同决策、信息交换和方案对齐等子活动。［3］现有研究应急协调的文献多以组织或系统作为研究对象，从协调主体、协调工具、协调结构以及协调方式等角度探讨了不同组织间或者系统中子系统和系统要素之间的协调问题。
协调主体研究主要围绕政府在部门间以及政府与非政府组织、公民团体、企业之间应急协调和协作展开讨论。政府既是相对独立的危机处理主体，同时也是开放的、相互依存的社会系统中的一个子系统。政府在部门间应急协调中发挥着如下作用：达成目标共识、确立权力关系、构建合法性和信任、管理内部冲突、制定计划和目标、配置资源和指挥联动等。［4］在与公民、企业、第三部门协作中，政府发挥支持作用，公民、企业、第三部门在紧急沟通、信息反馈、危机处置等方面发挥其优势。［5］协调工具主要指不同协调主体在危机中的具体协调手段，其中，政府依靠法律赋予的正式权力、领导权威等强制性工具；非政府组织、公民、企业的协调工具主要有自主建构的协作契约［6］、非正式人际关系、［7］自主协作的动机、沟通、信任等自愿性工具。
协调结构研究围绕任务、资源等系统要素间的相互依赖关系及不同协调组织结构的信息传递范式两方面进行讨论，以期找到最具互动性、协调性和响应性的协调结构。［8］在应急管理中，最常见的协调结构是正式组织结构（也称纵向结构或层级结构）与非正式组织结构（也称横向组织结构、短命组织结构、异构结构或突生结构）。［9］前者强调科层结构安排是危机状态下有序协调的关键，通过自上而下“命令—控制”的方式确保权力集中，通过科层结构安排来统筹调配人、财、物等跨部门资源；［10］形成了部际委员会、中央管理机构、议事协调机构、领导小组等正式协调形态。后者是基于信任和共同目标承诺的非正式、横向协调结构，组织通过分享权力和责任，展开跨组织界限的协调联动，强调合作精神、共享领导力、共同文化以及信任，形成了联动协调小组、战略沟通小组、应急联动合作协议、团队会议等非正式协调形态。
不同的协调结构所采用的协调方式不同，正式协调结构通过集权式、层级式、标准化的协调方式进行协调，如垂直关系、层级规则、任务分配、资源分配、输入整合等。非正式协调结构以联动式、协同式、相互调整的方式进行协调，如调解协商、横向关系、边界管理等。［11］
既有研究从组织的角度寻找更有弹性、信息传递更高效的协调形态，来适应突发事件协调任务的不确定性和动态变化的危机环境；对比分析了不同协调主体及其协调工具、以及不同组织协调结构及其协调方式；揭示了依赖组织进行协调的缺陷，如层级结构适应性差、信息传递速度慢［12］、非正式结构组织系统异构、协作程序僵化、横向结构再官僚化等。既有研究普遍认为：非正式协调结构是更适合不确定环境的、更灵活的、“即兴发挥”式的协调结构。但有学者指出，非正式协调结构具有临时性、松散性、不稳定性的特点，需要等级结构来保障，应急管理活动中，正式的组织结构不会消失，而是更有利于形成更多即兴的协调方式。既有的研究站在组织的角度为我们提供了有益的启发，但这种正式结构与非正式结构共存的协调形态会产生组织结构上的矛盾，［13］且学界始终没有就如何更顺利地开展协调达成共识，也没能找到化解组织协调中的信息传递矛盾的方法。危机中，信息的复杂性是官僚沟通系统功能失调的重要原因，而“信息沟通”又是重要的协调方式。［14］有研究者指出，通信是应急管理的关键因素之一，重要的是要有适当的信息沟通工具，并从信息和通讯技术应用的角度寻找协调办法，如开发交互记忆系统、建立应急联动系统和形成自适应系统等，但尚未揭示出技术作用下的协调逻辑和运行机制。
二、分析框架建构
突发事件处置是多个组织、多个个体和多种物质要素参与的协作活动。协调或协作活动就成了突发事件处置中最为重要的活动之一。突发事件处置过程中协调活动讲究的是平滑，所谓平滑就是应急协调过程通畅、部门行动及时有序和各种资源要素准时到位。平滑是当今时代的标签。平滑反映出一种普遍的社会要求，它是当今积极社会的缩影。平滑不仅表现在实物表面上光滑和形状符合人体工学要求，而且体现在人与物之间连接、人与人之间互动的顺畅和体验感上。突发事件处置过程中的协调活动本质上是人与物之间连接、人与人之间互动，即把应急物质配送到救援者或救援对象和把应急管理者与应急救援者互动起来。因此，协调过程平滑决定了突发事件处置活动能否有序进行。
决定应急协调过程平滑度的根本力量是协调者的权力，协调者的实际权力大小直接决定了协调过程平滑度。然而，在一个已经固定下来的协调体系中，协调者的权力通常是一个常量而非变量，因为在应急协调过程中，否则其权力已经由职位所确定的职位所确定。于是，还有哪些因素会影响到应急协调过程平滑度呢？一般而言，协调结构和协调依据会直接影响到协调过程的平滑度。如果协调结构受到时空限制而难以组成，就会直接影响到协调过程平滑度，因为一旦参与到协调过程中各方不能聚集到一起，协调活动开展就会遭遇诸多阻力。为此，为了保障各方都能参与协调活动中，往往会建立科层协调结构，越是科层结构的上层，参与协调的主体越少，也就越容易协调，以此确保最顶层的协调活动能顺利进行。但是，如果协调结构的层级过多，那么，协调的效率就会下降，协调的平滑度也就自然而然下降了。此外，协调依据也直接影响到协调过程的平滑度，协调依据越抽象，协调者越难以做出准确的协调；协调依据越具象，协调者越容易做出准确的协调，因为越是具象的依据越是接近事实真相。
协调结构有效运转和协调依据具象化都仰仗于信息传递方式。那么，何种信息传递方式既能摒弃协调的科层结构又能提供具象的协调依据呢？回看现代组织借助通信技术传递信息的方式，可以发现常见的方式有三种：一是电报或基于Arpanet网络的电子邮件，二是电话或电视，三是互联网。①三种信息传递方式对组织协调过程的影响在于影响到组织协调结构和组织协调依据。由于电报和电子邮件都是单向的信息传递工具，所以，它们对组织协调结构影响很弱。然而，电话和互联网是双向互动的信息传递工具，它的深度开发应用就可以改变组织协调结构。根据电报或电子邮件、电话或电视以及互联网三种信息传递方式，相应地有三种组织协调的依据：一是电报或电子文件；二是电话或电视；三是由即时影像、声音等组成数据。其中，电报或电子文件最为抽象，影像数据最为具象。可以说，信息传递方式决定了组织协调依据的具象程度，还直接影响了协调结构的层级运行，间接地影响到决策者的判断。信息和通信技术迭代升级改变了组织内外部信息传递方式，组织内外部信息传递方式深刻地影响着组织协调过程（见图1）。（① 本文根据信息传递方式的单向度和双向度以及所传递信息的具象程度作为划分依据，“电子邮件”特指互联网浏览器诞生前的电子邮件应用阶段，“互联网”特指PC（个人电脑）诞生后的互联网阶段。最早的电子邮件诞生于上世纪70 年代，依托于Arpanet 网络的电子通讯方式，只能传递简短的信息，亦无法传递图像，90 年代中期，互联网浏览器诞生后，电子邮件才得到广泛的应用。不可否认，当前，电子邮件已是利用电子手段提供信息交换的通信方式之一，也可以通过附件的方式传递音视频等电子文档。）
三、技术治理下应急协调的形态
（一）信息与通信技术的升级迭代
信息和通信技术，是指捕获、传输和显示数据和信息的电子方式，以及在数据和信息的创建、存储和处理中以及知识创造中使用的技术手段。从传统的书信、报纸，到电报、电话、电视，再到以计算机、互联网为代表的现代ICT，信息与通信技术实现了融合，信息传递方式也从信函走向互联网。现代ICT由计算机、互联网以及信息组成，计算机是在得到指令后接受、处理、存储以及现实数据和信息的电子系统。互联网是由一组硬件、程序和信息组成的位置与结点，作为一个系统连接在一起发送和接收数据和信息，计算机与通讯网络以其软件与硬件构成了信息与通讯技术组件，信息是ICT的核心。移动互联网、物联网、5G等现代通讯技术被用于声音、图像、影视等信息的持续搜索、采集和即时传输中。相较于文件、文字，声音、图像等信息内容更加具象化，计算机也具备了综合处理文字、声音、图像、影视等各种形式信息的能力，可以解构成抽象的信息。
ICT最直接的初级产品是数据，然后是初加工的信息和深加工的知识。数据是观察事件时所作的记录，不能表达出具体意思，是没有制定背景和具体涵义的数字、图像和声音；信息是经过加工处理（汇总、分类）的数据，具有时效性，有一定含义；是对决策有价值的数据流，但不能直接用来指导决策行动。知识是经过实践证明的，可以用来决策或指导行动的办法，比数据和信息更接近行动，对知识的评估应该以它对决策或行动造成的影响为准。［15］人类社会发展相当长时间里，信息传递方式主要以信函、电报电话等方式为主，传递小量的、静态的、有限的数据样本，以人工整理后的抽象信息、文本化和经验性知识作为协调依据。随着计算机和互联网的广泛应用，互联网传递电子文本、音频图像等规模性、高速性、多样性、价值性的动态大数据样本越来越成为主流信息传递方式，即时、可视化的具象信息和大数据挖掘、机器学习所得的知识成为了协调依据。技术通过编码、储存、检索等方式和更频繁的互动实现了知识的调和、结构化、去文本化和外部化，［16］协调依据更加具象，更贴近现实，协调过程中的信息障碍减少，决策更贴近行动，协调过程也更平滑。
（二）基于信息与通讯技术的应急协调形态与模式
依据前文，信息和通信技术使用的产出主要有信息和知识两种形态；在应急协调活动中，信息和通信技术的功能也主要是作为组织的工具和自身构成的虚拟平台。在实践中，也先后出现了四种应急协调组织，即委员会或联席会议、应急联动中心、网格管理中心和城市运行管理中心。四种应急协调组织中信息和通信技术的功能与产出不同，与之相适应的协调形态也不同。根据信息和通信技术在应急协调中的功能和产出，可以概括出四种协调形态，即议事协调、专业协调、数据驱动协调和智能驱动协调（见图2）。
1.议事协调形态
该协调形态以电子文本、会议、通知等信息传递方式展开协商，在层级结构中传递特定事件信息。协调的组织形态以处置突发事件的专业职能部门、部际联席会议、委员会或领导小组为主要组织形态。协调过程中，事件信息及数据的分析、研判和反馈职责散落在应急管理各委办局中，信息管理系统、专业指挥中心和决策层级分散化。在分级分类管理原则下，专业部门以各自掌握的信息作为协调依据，信息以手工录入和人工整理为主，仅仅服务于部门需求。遇重大突发事件需要跨部门协调时，需要行政首长的权威和通过联席会议制度、临设协调机构等临时授权的协调机制和行政首长的权威来保证协调过程平滑。其中，委员会或领导小组是承担跨地区、跨部门组织协调任务的议事协调机构，联席会议制度是由主办部门牵头，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见的协调机制。
2.专业协调形态
该协调形态通过专线电话、电报、电子邮件等在组织的安全系统中交换信息。协调过程中，应急联动中心对摄像头直接采集的原始警务数据、报警信息进行警务分析，由训练有素、经验丰富的专线业务员判断出警部门、做出出警或流转信息的决策。联动中心让应急基础好的特定职能部门牵头，相关应急部门开展联合办公，以此促进中心与联动单位、业务子系统之间的数据传递、信息交换和互控关联。常规事件由系统内的专业部门凭借专业知识和经验知识自行处置，跨部门协调事件上报联动中心协调处置。如遇重大突发事件，行政首长入驻联动中心进行协调指挥，实现了一级政府内的“公安”“消防”“交通管理”等专业系统为核心的协调联动。
3.数据驱动协调形态
在互联网支持下，以即时影像、声音等动态、具象的数据经清洗、处理、整合后为协调依据，网格管理中心指挥平台为协调结构，形成了数据驱动协调形态。网格管理平台是由信息监督中心（或统一呼叫中心）和智能指挥中心构成的扁平化组织形态。平台可以通过网络视频会议、无线通讯、统一呼叫中心进行统一接警，通过社会综合管理系统将辖区内网格单元中的事件和部件信息集中整合。协调过程中，由网格员通过移动终端上传现场图片、视频、声音等巡查信息，或由监控系统、市民服务热线智能语音系统自动收集信息，反馈至平台呼叫中心，后台工作人员进一步确认信息、立案，并批转到网格指挥中心，指挥中心工作人员根据问题归属，在计算机辅助决策系统支持下做出协调决策，再通过平台派单给网格中对应的条线部门进行现场处置。
4.智能驱动协调形态
在互联网、计算机等技术支持下，由高精传感器等组成自动传感系统，实时感知事件发生场景，生产出视频、3D影像等动态的、具象的数据，以机器学习、模拟仿真、增强现实、虚拟现实等技术自动解析、迭代计算的知识为协调依据，以城市运行管理中心综合指挥平台为协调结构，形成的机器智能驱动协调形态。平台通过数据中台、业务中台、AI中台等应用枢纽，在大数据、云计算、人工智能等技术支持下，实现了云端大数据归集和共享，可以开展自动化、智能化协调决策和风险预测。协调过程中，城市的泛在感知系统可以对现场进行视频全面巡察和信息全面感知，并实时向平台传输数据；平台利用智能算法对数据进行解码、清洗和分理后，能自动发出预警。依托中台多模态交互系统、共享知识库智能调取、迭代计算生成最优协调方案，使数据化为指令，指令化为指挥，直接向城市网格派单。处置部门接单后可开展并联式处置；同时，平台自动监测处置过程，以反馈的信息实时优化协调方案，并反哺数据底座，以此形成协调的闭环。
由于议事协调和专业协调依赖于组织线下会议协商协调，协调系统智能化水平不高，可称之为“议调应急”。“议调应急”是指信息传递工具为单向度工具、协调结构为线下组织的协调模式。数据驱动协调和智能驱动协调中，信息与通信技术发挥了真正的主体性作用，智能化水平越来越高，可称之为“智调应急”。“智调应急”是指信息传递工具为交互式互联网，依托平台自动化开展协调的协调模式，两种应急协调模式共存于现实协调活动中。
四、技术治理下应急协调发展路径和挑战
（一）发展路径
互联网技术的深度开发与应用，使实时、交互的信息传递方式正取代以纸质文件、电话电报为主的延时、单向信息传递方式。控制论大师维纳曾说，接受信息和使用信息的过程，就是我们适应外部世界环境偶然性变化的过程，也是我们在这个环境中有效生活的过程。社交媒体、虚拟现实、模拟仿真等新一代信息与通信技术正在重新塑造人与社会关系，一种是沉浸关系，即技术创造了人能沉浸于其中的一种环境，技术与环境相融合，并与它们的用户互动；其二是增强关系，技术提供了“增强现实”，即技术对世界表征的增强，让人体验技术带来的超现实。关系重塑的根本是技术打破了时空对信息传递的限制，使人对世界的感知从单向到交互，从隔离到联通，人与人、人与物的互动过程更加平滑。在突发事件处置的协调过程中，信息传递方式的变革使空间上可以直接连接突发事件现场与应急管理者、应急救援者，有效解决了决策者无法亲临现场指挥协调的问题；时间上降低了不确定性因素对突发事件协调活动的约束，信息的实时传输和可视化减少了不确定性因素带来的时滞性和难预测问题，其根本是改变了协调依据和协调结构。以协调依据和协调结构建构二维坐标后，发现四种协调形态的发展路径呈现出平滑的“倒S型”走向。
协调依据沿着“抽象/非结构化信息——专业/本文知识——具象/结构化的信息——去文本化知识”的路径演进。第一阶段，传统的信息传递工具以电报和电子邮件（简称“电邮”）为载体，传输静态、无声的文字表达语义。协调过程中，突发事件现场、中场以及后场之间协调的信息链是断裂的，信息传递有时滞性；现场救援者无法传递数据，后场决策者掌握的是人工筛选和加工过的信息。突发事件协调决策的重点是收集、分析、判断、传递各种“灰色信息”，以作为协调决策的依据，保证协调过程的平滑。但传统的信息工具无法实时传递信息，数据仍以点的形式散落在突发事件现场中，数据经过人工整理后，辅助决策的信息被人为剔除，无法客观再现真实事件现场，导致了协调层的信息匮乏。第二阶段，以电话和电视为载体传递的信息传递工具，可以传递有声语言、轨迹图片；但需要专线业务员根据专业知识分析后才能形成判断，做出进一步协调决策。这种直接沟通的方式虽然在一定程度上缓解了信息匮乏的问题，但数据解析、转化依旧依赖于人工，声音、图像数据多数仍以原始形态流淌，参考价值低，信息量有限；紧急情况下，协调判断仍以静态数据为主，接线业务员的专业素养和判断失误都会影响协调过程。第三阶段，互联网成为主流信息传递工具，互联网的本质是信息的连接和交互，可以实现高频的数据交互、跨时空的信息传递、转化和共享。协调过程中，突发事件现场的音频、视频等具象数据可以实时传递和汇集，决策者可以远程观察现场，做出更贴近行动的协调决策。但随着数据体量增大，数据噪音问题出现了，且大数据超过了人的计算和分析能力，出现了信息冗余，因此，能否有效管理数据以及数据的清洗、处理和解析能力成为影响协调过程平滑度的关键。第四阶段，在机器智能、机器学习、大数据分析等技术支持下，由有思考能力的机器人自动解析数据，生成完整的结构化知识，通过智慧决策、风险预测等持续提高协调过程的平滑度（见图3）。
协调结构正从科层结构向扁平化平台结构发展。传统的信息传递工具是单向的，不足以对协调结构造成影响。协调过程中，科层结构中层级节制和专业分工是典型特征，信息沿着“自下而上”的程序链上报，由“自上而下”的指挥链进行协调。在单灾种、简单事件的协调中，这种方式或许有效，但随着突发事件复杂程度提高，信息需要跨越多个层级和部门才能协调，就容易出现以下问题：下情上达中的纵向信息封锁，左右共享中的横向信息隔离，组织内外沟通中的社会信息封闭，以及信息传递中的变形、扭曲、失真、耗散等。突发事件处置中，信息是用来消除随机不确定性的关键资源，保证协调过程的平滑度就需要打破科层壁垒。第二阶段，在电话等工具的作用下，信息以有线通话、无线通讯等方式进行传递，如联动指挥中心通过110、12345等热线电话来联动政府相关应急管理部门，以科层组织内部结构的微调来保障协调过程的平滑，但信息只能在特定系统中传递，依旧没有打破科层壁垒。第三阶段，互联网的使用让信息能以多点互动的方式传递，跨层级、跨部门、跨地区的信息传输、归集和共享成为可能，大数据、云计算、人工智能的发展使信息传递越来越依靠网络而非官僚正式渠道，且科层组织日益处在组织间网络和网络化的计算系统内，而不再是各自独立、分散的单独机构。在协调过程中，网格指挥中心平台的建立使专业部门的数据开始向平台归集，通过统一呼叫中心和信息管理系统打通了政府层级和部门职能边界，但其局限是只能在一定辖区内条线之间协调，协调过程仍受条块限制。第四阶段，协调结构更加扁平化，城运管理平台的出现使政府应急管理部门、协调主体位于网状的大数据拓扑结构中，分散在平等的治理节点上，使协调流程在网络上进行了优化和重组，专业部门的管理、服务、资源实现了网上集成，通过网络集聚效应来获取资源、人员调配能力，使得更大地理空间范围内的条块协调成为可能。
（二）发展规律和要素比较
在应急管理的复杂“社会-技术”系统中，人工智能等先进的信息与通信技术广泛用于信息的持续搜索、交换、决策和情景构建之中，平台越来越先进，协调结构更加依赖于虚拟平台而非传统的科层组织，协调依据更多取决于信息和知识的具象化、结构化和整合水平，［17］在互联网中，协调被视作“相互联系的专门知识和相互关联的行动的平滑展开过程”。在实践中，智调应急也呈现出替代了部分组织协调方式的迹象，从协调要素细致观察四种协调形态，亦可佐证这一变化规律（见表1）。
第一、议事协调形态的信息传递方式是单向传递的，以电报和电子邮件等为载体传递电子文件，协调结构是科层结构，以政府应急管理办事机构、相关职能部门等实体组织为主，以部际联席会议机制、议事协调机构、临时指挥机构等任务型组织为补充。其中，任务型组织平时较少开展协调行动，通常在遇到重大突发事件时启动，且会随着社会灾害的复杂程度和社会治理目标的转移而不断增减调整。协调依据是纸质文件中的静态数据，以及经过人为加工、修饰、整理而生产的抽象信息。协调过程的平滑度低，需要以民主协商、行政首长的权威、或领导人通过授权等方式来保证协调过程的平滑度。协调范围较小，常见于条线部门内部的协调。
第二、专业协调形态的信息传递方式亦是单向的，以电话和电视等载体传递声音、图像等，协调结构是在科层组织内部建立的联动中心，典型的应急联动中心组织结构是金字塔型层级结构，自上而下分别由设在市委、市政府的决策指挥中心，设在公安局的应急联动中心，接受联动中心授权和调度的各联动单位调度中心，如119、120、122、城管热线等。协调依据是联动中心接到的举报电话、图片或录制电视画面等非结构化数据，由各联动单位分管领导以及专家凭借专业知识对数据进行主观判断后人工生产的文本化知识。其协调过程的平滑度略有提高，用集中协调改变了单一部门独立处置、分散协调的状态，通过应急联动中心实现多警种协调协同。协调范围是在公安等特定专业系统内的协调。
第三、数据驱动协调形态的信息传递方式是交互式的互联网，协调结构是扁平化虚拟网格管理平台，即网格管理中心。网格管理平台是在一定地理空间内，划分相互联结的网格单元，对辖区内的部件、事件进行编码，并将其纳入地理空间数据库，利用信息与通信技术建立网格中心平台，网格上建立平行的信息监督中心和指挥中心，平台的后台由专业部门组成，这样就构成了只有两个层级的协调结构。其协调依据是网格员巡查、摄像头捕捉影像、声音、图像等动态的、具象的数据，也需要进行人工判断，将数据进一步转化为可用于协调决策的知识。协调过程通过远程视频会议，以综合式、集成式的信息整合方式连接了决策后场、中场和网格现场，提高了协调过程的平滑度。协调范围是特定地理空间和一级政府内所有应急管理条线部门间的协调。
第四、智能驱动协调形态的信息传递方式尽管也是交互式互联网，但新增了算法和算力。协调结构为扁平化的平台组织，即城运中心结构。城运中心是在市、区两级搭建云，市/区/街镇三级建平台，开发市、区、街镇、网格、社区（楼宇）五级应用的平台结构，该结构联合公安、住建、应急管理、大数据中心等多部门建成了城市运行管理和应急处置系统。协调依据是城市神经元系统自动感知动态的、具象的现场信息，以及再由机器自动解析后所产生的结构化、去文本化的知识。其协调过程高度平滑，通过零散数据的归集和管理实现应急救援力量和资源的及时、综合协调调度，通过对突发事件现场数据的自动感知、实时传递和机器自动解析，可以为各应急管理专业部门及早干预、及早处置突发事件提供风险预测预警。协调范围是超大城市内条块之间的综合协调。
可以说，信息与通信技术的迭代升级使信息传递工具走向了网络化：一是协调依据更加具象化、结构化，从人工生产的抽象依据向机器实时传递和解析的具象依据发展；二是协调结构更加扁平化，从层级组织结构向扁平化平台结构发展；三是协调过程平滑度更高，在人、计算机和组织整合的交互系统中，突发事件现场、中场和后场可以实时传输、接收、储存、处理来自现场和环境中的信息，救援对象和应急管理者、应急救援者的互动更加顺畅。计算机可以迭代计算出最优的协调方案，协调范围从分灾种、分级别、分系统的分散协调逻辑向整体性条线、条块综合协调转变。总体上，智调应急后来居上，且部分替代了议调应急的协调方式，呈现出“迅疾性、综合性、可预测性”的发展趋势。
（三）面临挑战与约束条件
智调应急作为在信息与通信技术的升级迭代中新兴的协调模式，为高效处置突发事件带来了新的协调思路和办法，但任何新兴事物的发展都面临着一定挑战和约束条件，制约着智调应急的发展。
1.面临挑战
风险全面感知和预测预警的挑战。智调应急的未来是要实现“观、管、防”的结合，将人类智慧融入人工智能、有思考能力的机器人等技术中，以智能预警和智慧分析研判的技术对数据特征进行挖掘和对不确定因素予以趋势化处理，发现风险征兆、事件关联性，预测风险发生的概率和影响，实现突发事件的智慧化预防和源头治理。但智能驱动协调的实现，一方面需要突发事件全要素数据化和数据全面共享，即通过物联网感知、基层巡管员的巡查、公民举报等手段获取全面数据并共享；另一方面要在历史和实时数据分析的基础上建立模拟仿真模型，评估未来发展趋势，提前预知未来风险，并能在相应预置条件被触发时为应急管理者提供实时优化的协调方案，才能实现事前事中事后协调的目标，即大事发生前能提前预知，事情发生时机器能自动决策，大事发生后人员、资源等救援力量能精准配齐。但目前来看，城运指挥平台虽已建立，但其协调依据还停留在信息如何更好地整合与传输阶段，对数据的解析、挖掘应用不足，离“预测性协调”的目标相差甚远。
虚拟空间和结构扁平化的挑战。智调应急要通过平台组织这一“超级数据工厂”，发挥算力、算法和数据的协同作用，这就要求平台具有以下功能：一是要作为数据集散地，打破数据跨部门、跨层级的传递壁垒，降低信息在部门流转的时滞性，以实现专业部门“信息商品”的同台展示和共享；二是要立足于整体性协调思维，实现多网合一，联勤联动，综合响应，通过平台的信息中台、AI中台、业务中台，建立综合协调指挥系统和大数据生态系统。这样才能在泛在感知和信息分析的同时，实现实时调度，将协调指令第一时间下达应急管理各专业处置部门，以迅疾的行动开始预防或处置。最终从根本上解决信息在条块之间分类存储而产生的信息不对称、层级协调结构低效率、分部门分系统的分散式协调方式难形成合力、数据底座不实等问题。但是，智调应急所依托的虚拟平台目前功能定位不清、职责边界不明、法律地位缺乏，且遭到科层组织的抵制，难以完成上述功能。
2.约束条件
技术约束。突发事件的协调是以事件为中心，以实践为驱动的协调，智调应急得益于信息与通信技术的加持，但也受限于技术的发展和运用水平以及技术本身的弊端。一是技术基础设施的布设水平影响技术的开发应用，技术的发展和算力、算法水平制约着信息传递和解析能力，技术发展水平越高，信息的触达越敏捷，传递越高效，解析越精准，“早发现、早报告、早预防、早处置”等协调目标就越容易实现，事发现场、中场和指挥后场的连接将更顺畅。二是技术应用水平的高低直接影响着平台协调过程的平滑度，表现为技术与实际问题是否配适，以及技术资源是否得到有效利用。技术越贴近现实需求，平台场景开发的精准度和精细化水平就越高，技术盆景就越少，越利于形成良性循环的技术生态，同理，技术资源利用水平越高，技术浪费现象就越少，技术便会越集中于协调，协调过程也就越平滑。但现实中，技术低水平应用、“盆景”式开发、资源浪费、脱离实际等问题严重。同时，不确定性条件下，需要人来认识不确定性环境中新任务的需求、紧急情况以及行为，这对技术的简约主义也会造成一定约束。
数据约束。智调应急是数据驱动的协调，大数据具有海量、全面、多样和价值性的特征，因此，数据的收集、传输、挖掘、分析水平直接作用于协调依据，间接影响着协调过程，同时，数据与技术也会相互制约。一是数据越被全面感知，协调依据越丰富。但技术和专业部门对数据的收集能力有限，表现为物联网感知技术无法全面覆盖。此外，专业部门静态数据居多，技术感知的灵敏度有时不及人的感觉器官，依托技术的全面感知存在一定局限性，现阶段尚无法实现人、物、态，势的全量数据化。常规是，参与收集数据的主体越多，数据的全面性和异构水平越高，数据底座建设越扎实，但现实中，企业、公民等主体的参与水平低下又成了制约数据底座建设的关键因素。二是数据的传输、挖掘、分析越即时，协调过程的平滑度就越高。但数据传输、挖掘、分析的即时性受限于技术发展水平。三是有效的信息是协调行动的基础，［18］数据挖掘解析水平越高，协调依据越具象和精准，智慧化决策、风险预测能力越高，因此，应该从能更有效地执行协调任务进行数据精确计算和择优选择。但数据挖掘水平和计算迭代的能力又受到数据的全面、实时、异构等特征影响。
组织约束。智调应急是以平台作为协调结构，平台结构的扁平化程度和平台的建设水平直接影响着协调过程。在紧急情况下，准确无误地分发信息，满足任务需求是十分复杂的，传统组织结构安排很难做到每次都及时准确地分发信息，信息共享的结构才能使协调过程更顺畅，［19］所以，平台结构越扁平，信息传递的效率越高，平台建设水平越高，功能模块越丰富，协调系统越健全，协调过程的平滑度也越高。但智调应急的平台组织会在传统科层组织管理惯性思维和层级结构影响下，弱化了平台功能。具体地，组织的权力结构、部门主义、协调惯例、领导者的注意力分配、制度规范等体制机制障碍会限制平台的发展。现实中也出现了管理者纠结于人员编制、平台合法性等问题而消极配合平台建设的现象。这导致平台组织基础薄弱，矛盾突出，如平台建设水平不一、事件范围不明、数据管理水平低下、场景开发碎片化、救援力量资源系统未统筹、平台系统互操作性弱、数据无法开放共享等一系列问题。
五、结语
突发事件处置协调活动追求过程通畅、部门行动及时有序，以及各种资源要素准时到位，本文从信息和通讯技术的角度，突破以组织为中心的研究视角，观察突发事件处置中各种各样的协调活动，发现信息与通信技术的升级迭代带来了信息传递方式的变化，影响到协调依据的具象程度和协调结构的扁平化水平，进而影响了协调过程平滑度。
由于以信息和通信技术构造的虚拟组织并未完全替代实体组织，各种信息传递方式在实践活动依据发挥着重要作用，“智调应急”并未替代而仅仅补充了“议调应急”。随着信息和通信技术开发应用快速进步，以及相关制度不断变革，“智调应急”会越来越多替代“议调应急”，让应急协调过程更加平滑。