叶志鹏、李蹊｜中央行政指导的运作机制探析——基于省级政府网站建设的案例研究
一、问题的提出
如何有效推动和保障中央政策目标在地方的贯彻执行，是中国国家治理理论与实践中的重要命题。从组织激励的视角来看，足够的政策压力、明确的政策目标、奖惩分明的强激励被视为中国科层组织中政策执行的重要保障。［1］［2］行政指导作为中央政府推动地方政策执行的非强制、弱激励手段之一，在大量公共服务和社会政策领域中得到运用，却鲜有研究揭示其运作逻辑。按照韦伯式官僚制的理论逻辑，地方政府执行上级传达的科层命令是一个基于正式权威的、不言而喻的组织程序过程。然而，根据韦伯对中国官僚体制的类型界定，［3］同时也正如周雪光所指出的，中国的官僚体制与理性官僚制并不相同。［4］因此，在理论上迫切需要回答的是，中国制度情境下的行政指导究竟如何运转起来？具有怎样的运作逻辑？
中国的政策执行问题内嵌于中央与地方关系背景之下，与国家治理模式密切相关。近来，在行政发包制理论的基础上，周雪光等人提出了控制权理论，为理解中国国家治理模式及其类别划分提供了一个综合性的分析框架。该理论把央地关系视为一种委托代理关系，并揭示了委托方、管理方、代理方三级政府在垂直官僚体系内部对目标设定权、检查验收权和激励分配权（下文简称为“三权”）进行分配的逻辑，由此形成不同的治理模式（高度关联型、发包制、松散关联型与联邦制），用以推动中央政策的有效执行。［5］［6］改革开放40多年来，中央政府先后在计划生育、经济增长以及环保督查等政策领域，施展了以发包制和高度关联型（如运动式治理）为主的国家治理模式，取得了令人瞩目的治理成效。
然而，作为一种科层常规治理策略的行政指导，却鲜有研究文献揭示其运作逻辑。控制权理论视角下的行政指导具有三个主要特征：其一，中央政府仅保留目标设置权，下放检查验收权和激励分配权。以政府门户网站建设为例，中央政府通过不断下发文件来督促地方政府加强电子政务建设，但只为地方政府设置了一个宽泛、未量化的总体目标。其二，在地方政府执行中央行政指导的政策领域，往往不符合激励相容原则。公共服务领域最为典型，地方政府难以从政策执行中获得经济（财政）与政治（晋升）激励。其三，中央政府往往通过转变治理模式和相应的治理策略以促进政策执行，例如从行政指导转变为行政发包制。本文重点关注：行政指导作为常规治理策略属于何种国家治理模式类别，其与发包制、运动式治理有何差异？地方政府为何以及如何响应行政指导？中央政府转变治理模式的机制及其对政策执行成效的影响如何？
为了回答上述问题，本文选取中国省级政府门户网站建设政策作为案例进行研究。一方面，该案例是典型的行政指导：2014年之前，中央政府仅行政性地督促地方政府加强政府网站建设，既未设置具体、待考核的政策目标，也未进行定期或不定期的检查验收，而且地方政府也难以从该政策执行中获得明确的激励。另一方面，该政策领域完整地经历了治理模式的转变，2014年之后，中央政府开始将政府网站建设的治理策略由行政指导转为行政发包与运动式治理。在研究方法上，本文综合运用政策文本分析、描述性分析和实证计量分析，刻画地方政府应对中央行政指导的行为逻辑，以及行政指导转变为行政发包与运动式治理后的绩效变化，进而揭示中国官僚体制在执行日常政策任务中的运行逻辑。
二、控制权理论视角下的行政指导
（一）行政指导的治理模式归属
行政指导是行政机关通过制定规范性文件，如指导性规则、政策、计划、纲要等，以非强制的方式引导行政相对人自愿作出或不作出某种行为。［7］这种政策手段最初起源于二战后日本对产业发展的干预，［8］后来扩展到更为广泛的政策领域，对中国社会也产生了深刻而广泛的影响，并在一定程度上弥补了法律的不足。［9］本文研究的行政指导指中央政府对地方政府政策行为的建议、指导或规范。这种指导关系也发生于官僚体系内各级政府之间，例如省级政府对市县政府的行政指导。
在中国的政治体制下，行政指导常附着于党政文件之上，进而对地方政府官员及其行为产生影响。在日常政策实践中，执政党和政府惯于下发各类“红头文件”和“领导批示”来传达政治目标和推动政策执行，被学者称为“文件治理”或“指令治理”。［10］-［14］一般而言，党政文件可分为政治文件、管理文件和信息文件三类，［15］其中管理文件已经成为贯彻执政党政治意志、解决具体政策问题的常用工具之一。上级政府的大多数行政指导行为往往附着于管理文件下发传达至下级，作为下级政府执行上级政策的文件依据。在这一“文件治理”体系之下，行政指导对推动地方政府政策执行具有一定效力。然而，行政指导在国家治理实践中的广泛性与重要性尚未得到学术界的充分关注。
从国家治理模式的研究视角来考察行政指导具有重要的理论意义。许多学者基于中国的政策实践，并以韦伯式官僚制为参照，归纳提炼出了一些颇具中国特色的治理模式和治理策略。其中较具影响力的包括压力型体制［16］、运动式治理［17］［18］、政治锦标赛［19］、项目制［20］-［23］、行政发包制［24］［25］等。但其不足在于，单一治理模式的提炼仍然难以揭示中国国家治理模式的全貌。为此，周雪光和练宏引入不完全契约理论，提出一个整合性的分析框架——控制权理论，用以刻画中国中央与地方关系的多元互动模式，以及帮助理解不同政府权威分配类型的系统性框架。［26］在这一整合性框架下，根据“三权”在央地之间的分配结构，可将国家治理模式划分成四类理想类型，而不同的治理策略可以归属于不同的国家治理模式。
其中，作为科层常规运行的行政指导，可归为控制权理论中的松散关联型治理模式，如表1所示。为简化分析，本文将控制权分配划分为两种类型——归委托方（中央政府）所有，以及控制权下放（放权给地方政府）——以涵盖省级政府同时作为管理方和代理方角色的情形。其中，在松散关联型治理模式中，委托方仍然保留目标设定权，但同时将检查验收权和激励分配权下放给地方政府。因此，委托方具有象征性的正式权威，地方政府则因检查验收权和激励分配权的下放而获得了实质性权威。改革开放过程中，尤其是在放权的历史时期或边缘改革领域中，中央政府仅提出改革目标（作为委托方仅保留目标设定权），同时将检查验收权和激励分配权下放给地方政府，以释放地方政府在经济改革和政策执行中的自主性与灵活性，这些改革策略或政策措施均属于行政指导。
（① 根据控制权理论，联邦制下治理策略的空缺，是由于在中国制度情景下委托方（中央政府）将所有控制权都交给管理方的策略是有限的、暂时的、不稳定的，因而并不能构成一种稳定的治理策略。）
（二）行政指导的地方动态响应机制
地方政府如何响应中央行政指导，主要取决于松散关联型治理模式的控制权分配结构。基于不完全契约理论，控制权理论创造性地将产权配置结构与行为激励的作用逻辑引入国家治理领域。不完全契约理论假设，合作双方均可以配置产权（剩余控制权），而当期的产权配置决定了双方合作的投资激励及合作剩余的大小。［27］因此，在松散关联型治理模式下，激励分配权和检查验收权的下放，也决定了中央和地方政府的合作剩余。所谓的合作剩余，可理解为地方政府的政策执行成效。
行政指导的执行成效有两点特征：一方面，由于检查验收权的下放，中央政府并未（或不愿）施加促使地方政府提升政策执行努力水平的外部约束条件。因此，行政指导往往发生在暂不具备政治优先级的政策领域，或者缺乏成熟政策目标与政策工具的领域。另一方面，由于激励分配权的下放，地方政府的政策执行努力水平主要取决于其内部激励条件，亦即执行该项政策是否满足地方财政与官员晋升利益。这意味着，地方政策响应水平主要取决于激励分配权的下放对地方政府的行为激励效应。然而，鉴于行政指导具有较弱的激励分配权（激励）和检查验收权（约束），是否意味着地方政府不会对行政指导作出任何响应呢？理论上，行政指导仍将对地方政策执行产生激励，而这种激励主要表现为中央政府在国家治理模式中的象征性权力，亦即中央政府作为委托方具备可以随时更改政策任务性质和调整产权配置结构的能力。
本文将这种能力称为“潜在制度化”能力，指中央政府保有对地方政府实施目标设定、检查验收与激励分配的能力，亦即将象征性权力转化为实质性权力的能力。谓之“潜在”是因为这种能力具有延迟性、不可预期性与不成文等非制度化特征。松散关联型治理模式即为典型的潜在制度化结构，地方政府既没有可供日后定期考核的量化政策指标，亦不能得到即时、具体的奖惩。
中央“潜在制度化”能力的存在，使其可以不在当下的制度场域对某项政策施加激励与约束措施，仅依靠常规的行政指导来影响地方政府行为。一方面，委托方对所有政策领域均保有事后奖惩的能力，即将行政指导转变为运动式治理。例如，中央政府可通过对地方官员的行政问责等措施来“翻旧账”。［28］另一方面，委托方可以将行政指导转变为发包制，上收检查验收权，进而增强制度化奖惩措施的可置信程度。在中央可以随时改变游戏规则的“潜在制度化”能力下，地方政府并不会对中央行政指导完全置之不理，而是会视行政指导的具体类型予以一定响应。因此，需要深入探讨的是地方政府将如何响应，以及响应的程度大小和持续性等问题。
与此同时，中央“潜在制度化”能力还将为地方政府开展政策创新和提升政策响应水平创设制度合法性。研究发现，地方政府的政策创新行为具有寻求合法性、规避风险的特征。如若上级政府赋予地方政府以制度合法性，或地方创新得到上级政府的认可和默许，则有助于降低地方政府开展政策创新的风险。［29］ - ［31］不仅如此，行政指导作为一种上级政府的授权（mandate）有助于推动地方政策创新的地区间扩散，进而促进地方政策响应水平的整体性提升。［32］［33］由此可见，行政指导推动地方政策响应水平的提升，不仅取决于中央政府随时转变治理模式所带来的预期奖励与惩罚，还受到行政指导创设政策创新与扩散的制度合法性的重要影响。进一步地，地方政策创新实践将被选择性地吸收进入中央政策议程，进而为下一轮的行政指导文件制定提供实践基础。
总体而言，在中央“潜在制度化”压力下，行政指导在政策执行上呈现出“发文—响应—实践—发文”的动态响应机制。一方面，随着中央重视程度的短期增强，地方政府将加快政策创新与扩散并提升执行绩效。在这过程中，中央政府的政策下发（发文）是一种重要信号，发文越多、越密集，就意味着中央希望该项政策得到执行和提供制度合法性的信号越强烈。对此，地方政府采取“退可守，进可攻”的响应策略：当中央下发文件的信号变得强烈，地方政府就予以积极响应，政策执行动力提升；中央发文信号减弱后，地方政府的执行动力也随之减弱。另一方面，地方政府提升政策响应过程中的一系列政策创新，也为新一轮的行政指导提供地方性知识和实践基础，进而推动行政指导的动态演进。
此外，行政指导的运行时长，同样也给地方政府释放一种信号。如果长期停留于行政指导，意味着这项政策并非中央政府的优先级目标，亦即不具备转变治理模式的可置信承诺。因此，如果中央政府不能将“潜在制度化”适时地转变为制度化的治理模式，地方政府应对中央行政指导的执行动力将会呈现出边际递减效应。换言之，中央政府难以通过行政指导来实现长期合意的地方政策执行水平。而大幅提升地方政策执行动力往往需要调整控制权配置结构来转变治理模式。
（三）治理模式类型的动态转变机制
中央政府作为治理模式的选择主体，其成本收益结构变化决定了治理模式的选择逻辑。首先，中央的政策优先级决定了预期的治理收益，进而根据预期收益来选择合意的治理模式。若中央政府提升了某项政策的优先级，意味着对该项政策执行预期收益的提高。为此，中央政府需要考虑既有的治理模式是否能够达成预期收益；若否，则需要动态调整治理模式。其次，选择特定的治理模式、转变控制权分配结构所引致的各类成本（如信息成本、监督成本以及激励成本等）则是中央政府的选择成本。无论政府权威和控制权在央地之间如何分配，都暗含着一个前提假设，即“三权”的纵向分配是有成本的。例如，基层共谋、变通执行等政策执行问题，便典型地体现为中央政府的治理成本。［34］治理成本是控制权分配激励（即产权激励）的结果。一般而言，当控制权分配越集中于中央，即中央政府掌握的实质性权力越强，其产权激励越大，治理成本也越高。
中央政府的政策优先级（预期收益）和产权激励（治理成本），共同决定了最优的控制权分配结构，以及治理模式的动态转变。如图1所示，当某项政策的优先级较低时，产权激励（治理成本）较低的松散关联型治理模式便能实现预期收益；而当某项政策的优先级上升，既有的治理模式难以实现预期收益时，则需要提高产权激励（治理成本），调整控制权分配结构和治理模式，来实现合意的政策执行成效。由此可见，特定治理模式的选择及其转变，反映了中央政府针对某项政策的预期治理收益与治理成本之间的动态均衡。
中央政府可以对国家治理模式进行动态调整，针对不同的政策领域匹配与之相适应的治理模式。中央政府的政策注意力与资源有限，因此需要针对不同的治理任务而采取不同的控制权配置结构，并对应于不同的成本收益结构。例如，高度关联型（如运动式治理）是高收益、高成本组合；松散关联型（如行政指导）是低成本、低收益组合；发包制则居于两者之间。委托方在不同治理模式中进行选择和转变，本质上是寻求成本收益结构平衡的过程。例如，在改革开放进程中，中央政府通过发包制而非行政指导来推动经济增长政策在地方的有效执行。对此，诸如中国式财政联邦主义、行政发包制理论对该治理模式下地方政府的行为逻辑作出了精彩解释。［35］- ［39］
相较于非常规的运动式治理而言，行政指导的使用范围更广、频率更高，且节约了中央政府的政策注意力与资源。“软性”的行政指导、“中性”的行政发包，以及“硬性”的运动式治理，共同构成了多样化的控制权分配类别，同时也展现出中国国家治理模式的韧性与弹性。中央政府可以形塑灵活和多样化的国家治理模式，根据国家治理任务优先级的调整，适时更改产权配置模式，以达至合意的治理目标。
三、省级网站建设的治理模式及其转变
中国的政府网站建设政策非常适用于深入考察行政指导的运行逻辑。在近20年的政府网站建设中，中央政府对该政策领域的治理策略由行政指导转为发包制，配以运动式治理，控制权的分配结构发生了动态转变。这不仅有利于我们单独考察地方政府应对行政指导的行为逻辑，还可以比较不同治理策略下地方政策执行的成效差异，完整地观察行政指导的效果及其可持续性。本文搜集了中央发布的各项政策文本，同时结合第三方智库发布的政府网站绩效评估报告，为案例研究搜集了定量数据和定性材料。在实证部分，本文分别对上文理论推演得出的三个结论进行验证：（1）地方政府应对中央行政指导时是否呈现出动态响应的逻辑？（2）2005-2014年间，行政指导对地方政策响应水平的促进作用是否呈现出边际递减效应？（3）2014年中央转变治理模式后，地方的政策响应水平是否显著提高？
（一）行政指导阶段的动态响应机制
建立政府门户网站是电子政务发挥政策效应的前提。①中国的政府网站建设始于1999年的“政府上网”工程。同年，国务院成立信息化工作办公室，该机构的一项重要任务便是推动地方电子政务建设。2006年是中国电子政务建设的关键年份。一方面，2006年1月1日，中央政府门户网站正式开通，标志着由中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政府及其部门网站组成的政府网站体系基本形成。另一方面，2006年是中国“十五”规划和“十一五”规划之间的过渡年，电子政务发展首次被写入了政府规划。此后在较长时间内，中央政府主要通过行政指导来督促地方政府网站的建设。（① 广义上电子政务政策包含“内网”和“外网”，前者主要解决跨部门的“信息孤岛”问题，后者主要是面向公众的政府网站建设。出于努力水平的可观测性和数据可获性，本文聚焦于“外网”。）
中央层面下发的政策文件数量及发布密度，可视为对中央行政指导力度的简要度量。为此，本文梳理了中央政府制定和发布的与政府网站建设相关的各项政策，并考察其类型和数量的变化。如图2和图3所示：2006至2007年以及2011年前后，中央政府两次密集出台了若干政策文件，以行政指导的方式督促地方执行。此外，2014年后，中央发文频率同样开始增加，但正如我们在后文要分析的，彼时的政府网站建设的治理模式已经发生了转变，地方政府的行为逻辑也将随之发生变化。②（② 理论上，发文单位的性质也会影响地方的响应水平，如“国发”比“国办发”应当更具效力，但在实证上很难对发文单位进行赋值。当然，我们发现发文数量与发文单位的性质有一些关联，例如2006 年“国家电子政务总体框架”制定后，紧跟出台了一系列政策文件，从而会在短期内增加发文数量。鉴于政策文件出台密集程度的间断性质，我们可以观察发文数量在若干发文密集的时间点对地方政府努力水平的影响程度。）
对于地方政府而言，政府门户网站的建设水平体现了其对中央行政指导的响应水平。在中央发布的各类行政指导文件中，为地方政府门户网站建设设定了三大类指导目标：信息公开、办事服务和互动交流。例如，在2006年国务院办公厅发布的政策文件中指出：“政府网站是各级人民政府及其部门在互联网上发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的重要平台”（国办发{2006}104号）。与经济增长率、就业率、污染排放量等指标不同，这类行政指导目标没有具体的数字设定。对于地方政府而言，开通和维护政府门户网站是一个最低限度的应对策略，但在三大行政指导目标的实现上表现出了较大的区域差异。
在2014年之前，中央政府仅对政府网站建设施加行政指导，并下放了激励分配权和检查验收权。例如，2006年国务院办公厅发布的文件中指出：“各地区、各部门要把政府网站建设和管理列入重要议事日程，纳入电子政务发展规划，并明确政府网站建设和管理的责任单位”（国办发{2006}104号）。一些官方智库和高校智库尝试对中国各级地方政府门户网站的绩效进行了评估。其中，最具权威性和广泛影响力的是《中国政府网站绩效评估报告》，由中国软件评测中心（CSTC）受国务院信息化工作办公室委托开展评估并发布。①该报告始于2002年，不仅包含了政府门户网站的总体绩效得分，还包括3个二级指标（信息公开、办事服务、互动交流）的得分情况，②与中央的行政指导目标基本对应。本文通过分析这3个数据指标，来考察地方政府应对行政指导的执行动力。数据分析时段为2005至2013年。③（① 类似的数据库还包括：清华大学国家治理研究院发布的《中国政府网站绩效评估报告》，但该数据调查始于2016 年；国脉电子政务网发布的《中国政府网站绩效评估报告》则始于2010 年，同样缺乏连续数据。② 需要指出的是，除了这三项核心指标外，该报告历年的二级统计指标体系均有所变化，例如网站设计、舆情监测、日常保障等。但这些“附加指标”的类型及其权重每年都有所变化，难以形成连续性时间序列数据，因此在文中暂不予以考察。关于历年政府网站绩效评估指标体系及其权重分布，读者可来信索取。③ 需要说明的是，该数据库未公开2002 和2003 年报告结果，而2004 年报告的数据指标及其结果与后续报告的差异较大，并且自2014 年开始，只公布了部分测评结果，例如前20 名省份的得分结果。因此，本文将主要分析时段定于2005 至2013 年，其余残缺年份的数据作为补充论证。）
统计显示，中国省级政府门户网站绩效在2005至2013年期间呈现出周期性波动，以及微弱提升的总体趋势，如图4所示。其中2007年与2011年是两个提升较为明显的节点。相较而言，互动交流指数的提升幅度最大，信息公开指数的提升幅度最小；信息公开指数的波动性最小，办事服务指数的波动性最大。这反映出，不同政策执行内容对于地方政府而言具有不同的难度。
数据指标的强波动性体现了地方政府应对中央行政指导的动态政策响应逻辑。当中央在2006年和2007年密集发文之后，地方政府选择加强其政府网站建设的政策执行水平，但在维持不到2年之后便开始放松执行；到了2011年中央再次强化行政指导后，地方政府再次加强执行作为应对之策。其中，2007年是一个关键年份。该年《政府信息公开条例》（国务院令{2007}492号）颁布实施，其中第十五条指出：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。与此同时，第三方智库评估指标体系中也首次提出政府信息公开规范性方面的要求。如结果所示，2007年行政指导的强化显著促进了地方政府网站建设水平。同理，时隔4年后，2011年时任总理温家宝作出“办好政府网站”的重要批示，随之中央层面连续发文，向地方政府释放了强烈的行政指导信号，其响应变化也在数据结果中有所体现。总体而言，中央发文数量的增长和密集度的增强，能够在短期内显著提升地方政策执行成效，但持续时间有限。
微观案例有助于进一步揭示行政指导的“发文—响应—实践—发文”的动态运作机制。首先，中央行政指导有助于为地方政策创新和扩散创设制度合法性，进而提升地方政策响应水平。例如，2006年中央行政指导文件发布后，江苏省迅速推动了以“一站式在线办理行政许可事项试点”为代表的政策创新（苏政办发{2006}43号、{2006}95号），以提升政府网站的政务服务水平。而在政府网站的互动交流版块建设中，诸如北京的“线上访谈”创新，上海和浙江的“省长信箱”和“省长热线”创新，均被吉林、黑龙江等地区所模仿和借鉴，进而推动地方政策响应水平的整体性提升。其次，中央行政指导下的地方政策创新实践进一步转化为国家政策，并借助新一轮的行政指导文件向全国推广。例如，2005年北京市门户网站开设了“政风行风热线”栏目，并邀请政府部门和相关行业领导进行在线直播，开展互动交流。随后，这一地方政策创新被吸收进入2006年的中央行政指导文件，文件提出各地区政府网站建设要建立政民互动交流的新渠道，邀请部门负责人进行在线访谈（国办发{2006}61号）。再如，2010年四川省门户网站开展的链接审批制度创新（川办发{2010}93号），随后也被纳入2011年的中央行政指导文件之中予以全国推广。
（二）“潜在制度化”机制的验证
前文的描述性分析结论仍然面临着一些竞争性解释。例如，地方政府执行中央行政指导的动力还可能来源于地方需求，而不仅是中央行政指导所具有的“潜在制度化”能力。地方政策创新与扩散理论认为，地方政府的政策创新行为与政策执行的努力，有可能是为了解决本辖区内的迫切问题，而不仅是自上而下的行政压力。［40］而另一些文献则发现，地方需求降低了地方政府创新的努力。［41］因此，为检验中央行政指导与地方响应逻辑之间是否存在稳定和干净的因果关系，本文建立了数理模型，并借助计量分析手段对这一因果效应进行实证检验。本文建立了一个基于面板数据的实证计量模型，如式（1）所示：
下标i和t分别代表了省份代码与年份。模型的被解释变量Performance代表省级政府网站总体绩效得分，以及三个分解指标的绩效得分。其中，模型的核心解释变量Guidance代表中央的行政指导，本文用各中央政府密集颁布政府网站建设政策的主要年份的虚拟变量来度量。模型的控制变量Efficiency代表效率机制，亦即地方政策需求的强弱。本文将影响地方政府网站建设成本收益结构的相关影响因素纳入，用各省的网民数量来度量政府网站建设的需求规模，即收益。采用网民数量，而非网民数量占比，［42］主要是考虑到政府网站建设的投入具有明显的边际成本递减的规模效应特征。关于影响政府网站建设的成本结构，本文分别采用如下变量：各省财政能力（用人均财政支出来度量）、各省教育水平（用非“文盲半文盲”占15岁及以上人口的比例来度量）、经济开放程度（用进出口贸易总额占GDP比重来度量）。
上述变量的数据来源如下：政策影响的虚拟变量由本文根据相关政策文件进行赋值，其余变量数据均来源于《中国统计年鉴》（2006-2014）。如前所述，囿于数据缺失问题，我们只分析2005至2013年时间段的面板数据，这已足够满足计量分析的样本量要求。表2报告了主要变量的基本情况。
在计量回归之前，我们对相关变量的数据特征进行了描述性分析和检查，并做了如下修正：其一，由于网民数量Internet、财政能力Finance等变量的量纲较大，我们分别对其取对数，再放入回归模型。其二，绩效总分P为百分制，与另外三个二级指标变量不同，因此我们将绩效总分P转化为1分制，以统一量纲。此外，山东、西藏等个别省份的原始数据中存在若干缺失值，因此本文采用非平衡面板数据进行分析。根据式（1），本文对计量模型进行实证检验。其中，我们分别对四个回归模型进行Hausman检验，结果显示均支持随机效应模型（RE）。实证结果如表3所示。
我们从表3中可以得到研究结论：中央行政指导对地方政策响应力度的影响显著，且具有边际递减效应。具体而言，实证结果发现，中央政府在2007年和2011年的两次政策密集出台，均显著地提升了省级政府网站的建设绩效及其三项分指标。这便很好地解释了图3中显示的周期性波动现象。不仅如此，我们还发现，相较于2011年，2007年的中央行政指导更为有效地促进了地方政府网站建设执行绩效，这一结论可以从促进程度（回归系数）和显著性（标准误）中得出。由此可见，与发包制相比，行政指导治理策略在督促地方政府政策执行方面的作用有限，且面临边际效果递减的问题。这也进一步验证了不同治理模式对于委托方成本收益结构的不同影响，低成本的治理模式难以取得高收益的治理效果。因此，当中央政府在其目标函数中赋予政府网站建设政策更高的权重时，行政指导作为一种常规但低效的治理策略则不再适用。
针对竞争性解释，本文也得出了一些有趣结论。首先，我们发现地方需求因素对政策执行的影响不显著。例如，由网民数量所代表的公众电子政务需求规模对所有因变量的影响均不显著。而地方财政能力则对除互动交流之外的政府网站建设指标均产生显著的负面影响。换言之，人均财政水平越高的地区，政府网站建设水平反而越低。此外，地方教育水平对政府网站建设政策执行绩效的影响也为负，但只对政府网站建设总体建设水平和信息公开指数两项指标影响显著。上述发现印证了范梓腾等人的研究结论——地级市政府网站绩效与当地公民需求负相关，他们在调研中发现的一种解释是：“过度活跃的网民群体反而会引起保守官员的心理顾虑，甚至迫使他们关停某些开放性较强的互动栏目”。［43］最后，地区的经济开放水平显著地促进了政府网站建设的总体水平，意味着扩大地区的开放程度有助于促进地方公共服务供给。总体而言，当前我国省级政府网站建设政策执行较少受到效率机制的驱动，甚至存在负面影响。
（三）中央转变治理模式后的政策执行成效
前文的实证结果表明，中央的行政指导只能在一定程度上，且是在短期内推动地方政府的政策执行绩效。对中央政府而言，这种结果是不合意的。随着政策优先级的不断提升，中央政府改变了政府网站建设政策的治理策略：由行政指导转变为发包制，并配合以不定期的运动式治理。我们可以通过对政策文件内容的分析，观察到治理模式及其治理策略的动态变化。
首先，中央上收检查验收权，将行政指导转变为发包制治理。2014年的中央文件中提出：“把政府网站建设管理作为主管主办单位目标考核和绩效考核的内容之一，建立政府网站信息内容建设年度考核评估和督查机制，分级分类进行考核评估，使之制度化、常态化”（国办发{2014}57号），体现出典型的发包制特征。2015年的政策文件说明了检查验收权配置在委托方，提出从2015年3月开始，中央政府对全国各级政府门户网站进行普查，建立全国政府网站基本信息数据库，设立面向社会的政府网站普查邮箱，普查结果由国务院向全社会通报。2015年底至2016年底共进行了三次普查和结果公开通报。此外，下放至管理方的激励分配权也得到了进一步的明确。例如，《全国政府网站普查评分表》开始将电子政务发展绩效纳入地方官员的绩效考核体系，甚至将“互动交流”作为干部考核的“单项否决”指标（国办发{2015}15号）。
其次，中央政府上收部分激励分配权，发包制配合以一定的运动式治理。2016年的一份中央文件，提出正式建立政府网站季度抽查制度，并一直沿用至今（国办秘函{2016}48号）。此外，2017年颁发的中央文件中也提出：“制定政府网站考评办法，把考核结果纳入政府年度绩效考核，列入重点督查事项……对因网站出现问题造成严重后果的，要对分管领导和有关责任人进行严肃问责。”（国办发{2017}47号）不定期抽查制度和行政问责制的建立，意味着为了促进电子政务政策在地方的有效执行，中央开始运用非常规的运动式治理。
理论上可以预见，由行政指导转变为发包制和运动式治理之后，将显著增强地方政府网站建设政策执行的努力水平。为了验证这一假说，将2014年前后的地方政府网站建设绩效进行比较。首先，我们将所有省份的得分结果按照年份进行横向加权平均，得到历年全国的平均得分情况（如图5所示）。本文发现，2013和2014年中央连续出台行政指导文件，显著推动了地方政策执行绩效从2013年开始回升，不仅超过了2012年的最高值，并且此后未出现周期性波动。这意味着，相较于行政指导而言，发包制和运动式治理的组合更能促进地方政策执行动力，并且也摆脱了行政指导运作逻辑下的周期性波动。其次，作为补充性验证，我们剔除了存在数据缺失的13个省份，将其余省份的得分情况按年份进行加权平均（如图6所示）。结果显示两者差异不大，进一步支持了上述研究假说。
四、总结性评述
探究中国的国家治理模式不仅有着重大的现实意义，同时也为中国学者的理论创新提供了重要契机。行政指导作为中央政府促进地方政策执行最为常用的治理策略之一，被广泛应用于公共服务、社会政策，以及规制型经济政策。基于控制权理论，本文从理论和实证上深入揭示了行政指导的运作机制。行政指导归属于“松散关联型”治理模式，中央保留目标设置权，下放激励分配权和检查验收权。鉴于行政指导类政策大多不具备激励机制，地方政府往往缺乏执行动力。然而，慑于中央政府的“潜在制度化”能力，地方政府在面对中央行政指导时采取一种“退可守，进可攻”的响应策略，并呈现出一种“发文—响应—实践—发文”的动态响应机制。在这一过程中，行政指导为地方政策创新和扩散创设了制度合法性，进而借助政策试验机制将先进的地方实践转化为新的中央行政指导文件。
基于控制权理论，本文构建了治理模式的选择模型，探讨了国家治理模式的多样性及其动态转变机制。中央政府的政策优先级和产权激励共同决定了治理模式的动态转变，进而影响着地方政府的政策响应水平。其中，行政指导是中央政府面临资源、信息与能力约束的治理策略。对于中央政府而言，行政指导下地方政府的有限响应显然不是最优解，但限于复杂治理任务和有限的治理资源，针对部分政策领域施加行政指导也不啻为一种次优解。本文的案例研究发现：当中央政府提升政策优先级而实施发包制并配合以运动式治理，可以有效地提升地方政府的政策执行成效。由此可见，中央政府在国家治理中同样采纳了一种“退可守，进可攻”的博弈策略。行政指导作为一种常规式治理策略，与发包制和非常规的运动式治理，共同构成了中国国家治理模式多样性的丰富内涵。
本文还存在着一些不足之处。例如，本文以省级政府门户网站建设作为研究对象，囿于数据不足，而未进一步讨论县市层级政府网站建设的政策执行成效。再如，本文以外生性冲击的虚拟变量对行政指导进行测度，而未能详细区分不同发文机构的异质性问题。在下一步的研究工作中，政策文件的信号识别机制及其理论内涵需要加以研究。事实上，无论何种治理模式，都离不开党政文件这一重要的政策信号传递载体。在近年来的中国治理模式研究中，关于“文件治理”的讨论也日益增多。当然，行政指导只是中国各类党政文件中的冰山一角，不同文件类型的运行逻辑之间也各有异同，这都需要在未来的研究中予以揭示。例如，文件治理在控制权理论的不同治理模式中分别扮演怎样的角色，地方执行部门如何理解中央不同的政策信号等，都是值得进一步探究的问题。
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