鲁宇｜议事协调机构设置的制度逻辑——基于外部比较与内部比较的双重视角
［摘 要］ 本研究从外部比较与内部比较的双重视角出发，分析了政府频繁设置议事协调机构的制度逻辑。从外部比较来看，相对于制度性纵向一体化、流程性纵向一化、准纵向一体化等，作为机动性纵向一体化的议事协调机构，在协调化程度与专业化程度上较为平衡，且成本最为“低廉”。因此，议事协调机构成为政府治理的常选项。从内部比较来看，议事协议机构的人事安排分为专干、借调、联络员、“挂名”等，不同的人事安排导致议事协调机构的功能和成本各不相同。政府往往通过设置不同类型的议事协调机构，以达到追求绩效与应付考核的多重目的。
［关键词］ 议事协调机构；机动性纵向一体化；人事安排
一、引言：被忽略的成本问题
人们通常认为议事协调机构①能够降低部门协作成本，但是人们常常忽略了设置议事协调机构也会产生新的成本。设置一个议事协调机构，实质上是权力、责任、资源等在部门间进行重新分配——议事协调机构的负责人由哪位领导兼任，办公室设在哪个部门；召集哪些部门开会，会议的决策权限有多大；其工作人员是依托某部门，还是从各部门抽调，等等。毋庸置疑，这些事宜的办理都将耗费相当程度的行政资源。既然议事协调机构如此“昂贵”，为什么政府还要频繁设置议事协调机构？换言之，是否存在更为“廉价”的替代选项？如果没有，在频繁设置议事协调机构的过程中，政府又是如何降低成本的呢？(① 领导小组、协调小组、委员会、指挥部等统称为“议事协调机构”。)
关于议事协调机构的研究普遍缺乏成本维度。既有研究有的从合法性逻辑与效率逻辑的视角去剖析设立原因；［1］有的描绘其矩阵式的组织架构；［2］有的分析其具有的“结网”、动员等功能；［3］［4］有的探讨作为临时制度安排的议事协调机构与正式制度之间的关系；［5］［6］有的对其进行类型识别。［7］这些研究从不同侧面加深了我们对议事协调机构的理解，但绝大部分研究都处于“无成本的世界”之中——仿佛议事协调机构的组建、运作等都不会耗费任何行政成本。
本研究采用外部比较和内部比较的双重视角，来分析政府频繁设置议事协调机构的制度逻辑。如果没有外部比较的视角，就无法看到其设置的机会成本；如果没有内部比较的视角，就不能区分设置不同类型议事协调机构的成本差异。（1）从外部比较来讲，我们需要弄清楚：议事协调机构的主要功能是什么？是否存在替代选项，以及这些选项与议事协调机构在功能与成本上的差异是什么？（2）从内部比较来讲，我们尝试回答：议事协调机构可以划分为哪些类型？不同类型议事协调机构的功能以及成本有何差异？
本研究的分析材料基于多地的田野调研。在2016年-2019年间，我们分别前往华南A县、华中B市（县级市）、华南D县进行了多次调研。在多次的调研经历中，我们观察了各地政府议事协调机构的组建与运作，收集了大量的田野资料。特此声明，本研究中出现的地名、人名、机构名等都已经进行了匿名化处理。
本研究的政策意义是能够为机构改革提供智识支撑。从中央到地方的各级政府都将精简议事协调机构、规范其组建与运作等列为机构改革之重点，然而许多地方的议事协调机构却陷入“精简-膨胀”的怪圈之中。［8］-［10］实现议事协调机构的科学设置、规范运行与动态管理的前提是对其特征、功能、成本等进行深入研究，进而形成系统认知。本研究正是沿此方向所进行的努力。
本研究的理论意义在于：剖析议事协调机构为深化理解中国政府的部门关系提供了一个“窗口”。为什么中国政府的职能部门呈现出碎片化状态（fragmented authoritarianism）的同时，［11］又能够“集中力量办大事”？议事协调机构是中国政府整合部门松散状态的方式之一。本研究通过外部视角与内部视角，为包括议事协调机构在内的部门协作方式建构起统一的分析框架，将增进我们对中国政府运作以及部门间关系的认识与理解。
二、外部比较：议事协调机构的替代选项
本研究将引入纵向一体化（vertical integration）的分析概念，来分析议事协调机构及其替代选项。纵向一体化指的是企业在现有业务基础上，向产业链上下游延伸；从组织形态来看，就是企业将上下游企业兼并，变企业间市场交易关系为企业内行政命令关系。［12］［13］为什么会发生纵向一体化？威廉姆森（Oliver Williamson）提出，如果资产专用性强、交易频率高，从降低交易成本的角度来看，纵向一体化往往优于市场机制。因为纵向一体化能够降低信息不对称，进而减少道德风险、机会主义等行为。［14］
回到政府内部，我们认为纵向一体化同样适用于分析部门协作。其理由如下：（1）与产业链上下游类似，政策流程上下游的各个环节由不同部门承担；（2）官僚组织实行分科设职——各部门的专业化程度较高，进而造成各部门间的信息不对称程度较高；［15］（3）公共选择理论揭示了公共部门同样具有较强的自利动机。［16］所以，在政策流程上下游中，各部门也存在道德风险、机会主义等行为，［17］常常表现为相互推诿、故意拖延等所谓的“官僚病”。换言之，一项政策的落地并不仅仅依靠自上而下的行政命令，还依赖于各部门间的协商谈判，①这个过程不可避免地存在交易成本。［18］(① 部门间的协商谈判既可以是正式的公文来往、会议讨论，也可以是非正式的交流。)
（一）政府部门纵向一体化的四种类型
为了降低部门协作的交易成本，政府也常常使用纵向一体化。中国政府部门间的纵向一体化至少分为四类，议事协调机构是其中之一。
1.制度性纵向一体化
制度性纵向一体化（institutional vertical integration）指的是部门间通过合并、重新划分科室等方式组成新的部门，最终使得政策流程的上下游环节从部门间协商关系转换为部门内行政关系。这又分为多种形式：第一种形式是将多个部门整合为一个部门，各部门所属的科室及其职员进行混合编制。［19］诸如，2008年的机构改革中，将人事部门与社保部门合并、国土部门与规划部门合并，等等。
第二种形式是将一些职能相近的部门设置为某一部门的内设部门（又称内设局或二级机构，行政级别低半级或一级）。这种组织架构不同于第一种形式：二级机构在党组关系、行政事务等方面受一级机构综合协调，但是在财政、人事等方面保留了一定程度的自主权。［20］例如，B市开展的“大城管局”改革，将路政局、园林局等设为城管局的二级局。
第三种形式是将多个部门的若干个职能科室“拧出来”合并为新的部门，相应科室的人员也合并到新部门。例如，很多地方将不同部门的对外审批事项集中放置到行政审批中心（有的地方也称政务服务大厅）；近年来不少地方更是在此基础上成立了行政审批局，进一步巩固了改革成果（B市就是一例）。
2.流程性纵向一化
流程性纵向一化指的是某一核心部门，通过垄断政策流程中的某些关键环节，获得了对其他部门的隐性权威。在企业管理实践中，流程性纵向一化，或者称为虚拟性纵一体化（virtual vertical integration）的典型案例是1990年代的戴尔电脑公司利用专业技术，将供应商、制造商和分销商紧密地绑到一起。例如，由于波音公司共有10万台戴尔电脑，所以戴尔公司派出30人常驻波音公司，进行实时技术维护。学者们认为戴尔派驻波音的人员并不是传统意义上的单纯供应商，而更像是波音的一个部门。［21］政府内也有类似的组织架构，如政府办、发改委等综合性部门，以及财政局等专业性部门。
这些部门是如何实现流程性纵向一化的呢？（1）几乎所有部门都内设有办公室，专门对接政府办；内设有项目室（或专职人员）对接发改委；内设有财务室（或财务人员）对接财政局。以财政局为例，尽管各部门财务室的人员并非财政局外派，但是其职能基本上与戴尔派驻波音的工作人员相似；因此，财政局能够通过各个部门的财务人员快速地传播、收集各式各样的财务信息。
（2）这些部门几乎“垄断”了政策过程中的某些关键环节，获得了一定的权威——所有部门提交常务会议的议题都需要政府办进行内容审核；［22］①发改委负责各个部门的项目立项、项目申请、项目考核等；财政局则负责把紧各部门年度财政预算、决算的关口。(① 2018 年机构改革之前，政府办还承担议题文本的合法性审查；机构改革之后，合法性审查的职能移交司法局。)
（3）这些部门常常被视为核心部门，其部门领导被默认为略高于其他部门领导的级别，成为进入政府领导班子的“后备”。人们常常将各个部门视为平等的互动主体，但在发生业务往来的部门间，总是存在着某种权威-服从关系。这种组织现象也被称为“兄弟并不平等”。［23］
3.准纵向一体化
准纵向一体化（quasi-vertical integration）指的是领导人分管几个部门，这并没有形成组织架构上的纵向一体化，但是其分管领导的协调功能类似于纵向一体化。［24］这包括常委分工负责制（俗称归口管理）和政府领导分工负责制（俗称副职分管）。归口管理指的是各个常委归口管理某些领域的工作，以协助书记；副职分管指的是行政系统内各个副职分管某些部门，以协助行政首长。［25］这两种制度符合科学管理中所提出的管理幅度原则，以副职分管为例，有研究发现每位副省长平均分管7个部门，［26］每位副市长平均分管8. 22个部门。［27］另外，两者相似的是要么分管（归口）部门是职能相近、业务交往密切的部门，要么是对一些边缘部门进行“打包”管理。
从某种意义来看，这两种组织形式类似于纵向一体化。（1）激励机制，分管领导在行政级别上高出各部门领导半级，构成了行政级别上的落差，能够利用行政权威来激励各部门从事相关工作。（2）协调机制，很多事务都要经过分管（归口）领导审核同意之后，才能提交到常务会（或常委会）。［28］（3）竞争机制，各个分管（归口）领导会为分管部门争取各类资源。从以上几点可以看出，尽管分管（归口）并没有实体性的组织架构，实际上却构成了准纵向一体化的格局。
4.机动性纵向一体化
议事协调机构属于机动性纵向一体化（mobility vertical integration）。议事协调机构旨在解决跨地区、跨行业、跨部门的工作，以及单个部门难以承担的任务。议事协调机构的组织架构包含负责人、办公室部门以及各参与部门。
议事协调机构负责人的级别决定了该机构的级别，也决定了参与部门派出什么领导来作为议事协调机构的成员。如果是党委书记、行政首长任负责人，各参与部门通常派出正局长作为成员；若负责人是其他领导担任，各参与部门则可以派出副局长作为成员。
议事协调机构的办公室是日常事务的管理部门。议事协调机构办公室的设置有两种方式：（1）建立一个全新的机构，专门作为办公室。例如，1980年代的扶贫办，就是作为扶贫开发领导小组的实体性机构。（2）2007年《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》明文规定，“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担”，所以，更多是办公室设置在某一职能部门，依托既有的人事编制进行办公。
某一议事协调机构到底应该囊括哪些部门呢？由议事协调机构的办公室草拟参与部门名单，并将名单报送党委或政府审批。草拟名单不可避免地带有主观性色彩，其通常的原则是“宜多不宜少、宁多勿缺”。因为更大规模的议事协调机构意味着可以从更多部门征调资源，以及向更多部门摊派任务。［29］
总之，议事协调机构“机动性”的特征如下：（1）从相关部门抽调人员组成，其参与成员大多是兼职；（2）尽管会出台相应的工作规则，包括议事流程、文件流程、考核方式等，但是通常并不会单独设置部门，而是挂靠在某一个职能部门；（3）作为临时性组织，为新任务而设立，因任务终结而撤销。所以，大部分议事协调机构“寿命”短暂，例如，“国家能源委员会”、“国家应对气候变化及节能减排工作领导小组”等存续不超过5年。［30］
（二）四类纵向一体化的功能与成本
政府设置某一机构通常是出于对功能与成本的权衡，设置议事协调机构的制度逻辑也不例外。面对不同的纵向一体化选项，政府会如何选择？要回答这一问题，需要我们比较分析四类纵向一体化在功能与成本上的差异（见表1）。
1.功能：协调化与专业化的平衡
从功能角度来看，纵向一体化有利于降低交易成本，提升各部门的协调化程度；但是其代价是降低各部门的专业化程度。［31］［32］因为，原来的部门被纵向一体化之后，仅仅沦为了现有部门的一个内部科室，独立的行政话语权丧失；能获取的行政资源随之大大减少，这必然会导致其职能的专业化程度下降。［33］［34］所以，政府在选择使用哪一种纵向一体化的时候，往往考虑的是协调化与专业化的平衡。
在协调化程度上，制度性纵向一体化已经在组织架构上整合了多部门，所以其协调化程度最强；而流程性纵向一体化仅仅是核心部门通过各部门的专业科室来进行业务整合，其协调化程度最弱；其余两类在保持各部门相对独立性的基础上，添加了分管（归口）领导或者议事协调机构来进行统筹，其对各部门的协调程度介于实质性与流程性纵向一体化之间。
在专业化程度上，流程性纵向一体化保持了各部门的独立状态，所以，专业化程度最强；制度性纵向一体化则是取消了各部门的独立性，变部门间协作关系为部门内行政关系，其专业化程度最低；而准纵向一体化、机动性纵向一体化则是在各个独立部门之上添加一个新层级，其专业化程度介于实质性与流程性纵向一体化之间。
2.成本：设置难度导致的成本差异
从成本角度来看，各类纵向一体化的成本是有差异的。制度性纵向一体化的成本最高——要经历调整方案（“三定方案”）协商沟通、上级党政机构审批、本级立法机构审批等程序。其设置往往要等到每一轮机构改革的“窗口期”才能实现。［35］当然，部分地区可以通过机构改革试点，在某些领域探索制度性纵向一体化的管理模式；即便如此，也需要通过上级党政部门的审批同意。
流程性纵向一体化的设置较为固定，尽管存在多轮的机构改革，但核心部门的职能较少改变，例如政府办、发改委、财政局等长期以来都是核心部门。不过，某一部门从边缘逐渐走向核心的例子也是存在的。例如，近年来随着中央政府对环保工作的强调，环境评估已经成为各项工程项目的必须环节，环保局的政策话语权也随之提升。
准纵向一体化的设置较为灵活，归口管理与副职分管均可动态调整；但是具有高度不确定性，也无法随着新任务的增加而随时调整。以政府为例，必须通过政府党组会集体决策。虽然组织程序比较简易，但是工作分管之后往往形成各个领导的“政策地盘”，［36］所以对分管领域的调整过程也是政治博弈的过程，因而领导的分工调整具有高度的不确定性。
机动性纵向一体化的设置非常灵活，设置流程较为简易。例如，天津市规定“设立由市人民政府领导同志担任组长的议事协调机构，报经市人民政府主要领导同志同意后，由市政府办公厅行文通知”。［37］这里的关键环节是主要领导同意，并无会议集体决策之要求。
总体来看，尽管机动性纵向一体化的协调化程度并不高，但是其在协调化与专业化之间较为平衡；更关键的是机动性纵向一体化的设置最为灵活。这导致政府频繁使用机动性纵向一体化。例如，2019年徐州市副市长一次性被任命为46个领导小组的组长，一时间引起舆论哗然。类似的例子还有很多。［38］为什么政府频繁设置议事协调机构，但是其运作却依然高效？
三、内部比较：议事协调机构的不同类型
通过调研，我们发现政府通过设置不同类型的议事协调机构降低了运作成本。这主要体现为人事安排上的差异——非领导职位的工作人员是依托某一部门的原有人手，还是从各部门抽调；其抽调的方式是兼职，还是全职，等等。
本文以人事安排作为议事协调机构类型划分的维度，将其划分为四种类型。选择该维度，至少有以下几点原因：（1）人事安排反映了该议事协调机构具体的运作机制以及所能发挥的功能。因为“关键性的判断与信息集中于组织的底部而非顶层……‘基层官僚体系’及其‘实地学习’界定了组织的行动目标”。［39］（2）人力资源是各个部门的核心资源，在政府部门普遍人手不足的情况下，不同的人事安排将带来不同程度的部门博弈，进而造成议事协调机构设置与运作成本的悬殊。（3）尽管学者们已经采用成立逻辑、任务属性、存在时间、横向协调跨度或纵向设置关系等不同维度对议事协调机构进行了类型分析，［40］-［42］但却缺乏人事安排的维度。
（一）议事协调机构人事安排的四种类型
议事协调机构工作人员的任务主要是信息沟通与任务协作，所以我们将“信息沟通”与“任务协作”两个变量分别赋值为“强”或“弱”；强弱交互，将议事协调机构的人事安排划分为四种类型：专干、借调、联络员、“挂名”①（见表2）。(① 与另外三类人事安排不同，“挂名”是干部口头表达的常用语，并不出现在正式文件之中。)
1.专干
专干制度指的是议事协调机构的参与部门指定若干工作人员专门完成办公室部门布置的工作，不再从事原部门的工作；值得注意的是：专干仍然留在原部门办公。［43］成立配有专干的议事协调机构，要么是出现于运动式治理期间，要么是为完成重大政治任务。例如，1980年代各部门开始设置计生专干；再如，2016年以来脱贫攻坚期间各级政府的各部门设置了扶贫专干，等等。
为什么专干要留在参与部门中从事其他机构安排的工作？这是因为中心工作不仅要求各参与部门要贡献人力资源，还要求各参与部门分担中心工作的一部分任务。专干要接受议事协调机构的培训、管理、考核等，他率先熟悉中心工作的相关业务；并定期向所属部门汇报工作进度，整理工作信息，总结工作经验；更重要的是传达、解读议事协调机构布置的任务，引导甚至是培训本部门的其他同事去完成被分配的任务。
2.借调
借调指的是议事协调机构向其参与部门抽调工作人员，让该工作人员脱离原来的工作岗位，专职从事办公室部门安排的新工作；但是其人事关系仍然在原部门，有的甚至是原部门发放工资或福利。在实践中这样的人事安排也被称之为“专班”。毋庸置疑，这类人事安排的实质是办公室部门征调参与部门的人力资源。［44］例如，作为扶贫开发领导小组办公室的扶贫办是实体性办事机构，随着脱贫攻坚工作的深入，各地扶贫办人手不足的问题逐渐凸显，所以扶贫办开始向其他部门借调人员。这种情况在我们调研的三个地方都有发生。
这种人事制度在中国政府比较常见，其发生的场景有三：（1）纵向关系中，上级部门向下级部门借调人员，例如，2018年B市科技局一工作人员被借调到科技部。（2）横向关系中的核心部门向边缘部门借调人员，例如，在基层政府中年轻人是稀缺资源，2016年A县的政府办从三防办、农业局、乡镇借调了多名新入职的年轻人员。①（3）短期借调，因为某一部门临时处理一些事务，向其它部门借调专业技术人员。例如，2018年机构改革后，B市的人社局要在短时间内整理大量的人事档案，就向档案局借调了相关技术人员帮忙整理。(① 该制度也变相成为公务员在部门间“跳槽”的机会：某人可以先到边缘部门入编就职；然后被借调到核心部门工作一段时间，期间可以寻求机会将人事关系完全转移过去。)
3.联络员
联络员指的是各参与部门指定本部门中的某一人或几人作为信息收集、发送的专职人员。如果参与部门甲要与参与部门乙协商某事，其可以绕开两个部门的内设办公室，直接与对方部门的联络员接洽。这至少带来以下好处：（1）缩短了信息传播的距离，在内容上减少了信息的失真程度；（2）绕开了各自的办公室，避免了与其他议题相竞争，加快了信息的传递速度；（3）双方联络员就某一方面工作积累专业知识，可以较为准确地识别相关信息的重要程度与紧急程度。
B市的招商引资与项目建设委员会的工作人员对联络员制度的介绍具有代表性：“（2012年之前）当时呢，我上去之后发现跟各个单位要项目信息比较麻烦，问谁谁不给，问谁谁不知道。所以，当时我们就提出了这么一个概念，要求各个单位固定一个人，提供项目信息，在这个过程中逐渐把这个信息员人员给确定了，有信息我就找你，有啥进度我也找你”（XKL181209）。
4.“挂名”
顾名思义，“挂名”的人事安排是各参与部门的领导或者工作人员仅仅需要向办公室部门上报姓名及其联系方式等基本信息；并没有实质性的工作任务。这是一种非正式制度，尽管成立议事协调机构的文件上可能规定实行专干或者联络员等，但是由于该项工作并未得到领导重视，因此，实际工作中的人事安排为“挂名”。A县的一位副县级领导就曾抱怨过：“（某一议事协调机构中）每个部门都是在‘作秀’，最后就只有业务部门在做事”（HFC161216）。“做事”与“作秀”的差异从侧面反映了一部分的议事协调机构仅仅是虚设，部门协作仍然依靠常规科层模式。［45］
为什么会出现这种形式主义呢？从制度逻辑来看，至少存在以下几个原因：（1）上级布置的一些任务明确将建立议事协调机构作为考核指标之一。其考核方式较为僵硬，即查看下级是否有成立议事协调机构的文件。（2）由于上下级之间的信息不对称，以及该指标是量化为数字的“硬指标”，所以下级往往被迫成立议事协调机构；甚至是临近上级考核，应急式地成立议事协调机构。（3）组织惯性也是重要原因。一些地方政府解决日常事务依赖于高位推动，出现了所谓的“馒头办”、“西瓜办”等让人啼笑皆非的机构。［46］
（二）四种人事安排的功能与成本
接下来，本研究将从控制权分配的角度对以上四种类型展开比较分析。这基于以下原因：（1）人事安排的本质是议事协调机构办公室部门与参与部门争夺工作人员的控制权（目标设置、检查考核、激励分配）。［47］控制权分配的差异导致议事协调机构的功能不同：办公室掌握的控制权越多，工作人员承担的任务越重，议事协调机构“捆绑”各部门越紧；反之，则“捆绑”越松。
（2）围绕工作人员的控制权分配，办公室部门与参与部门展开博弈，博弈所花费的注意力、财政、时间等资源构成议事协调机构的成本。议事协调机构发挥功能越多，“捆绑”各部门越紧，其成本越高。总之，通过控制权分配的视角，进行功能和成本的分析，我们可以更好地理解政府设置不同类型议事协调机构的制度逻辑。
1.功能：议事协调机构“捆绑”部门的松与紧
工作人员的控制权在参与部门与办公室部门之间如何分配，直接决定了议事协调机构“捆绑”各部门的松紧程度。
在专干与“挂名”模式中，控制权由办公室部门或者参与部门独享。专干的控制权完全由办公室部门掌控，尽管工作人员依然在参与部门办公，但主要是完成办公室部门布置的任务，接受办公室部门的考核乃至奖惩。这种模式下，部门之间的信息沟通较为快速，任务协作较为顺畅。我们以A县扶贫专干来分析其控制权分配问题。首先，扶贫专干并不去扶贫办上班，而是仍然在原部门上班，有的时候会被安排驻村，但是其驻村点也是参与部门的对口支援村。其次，扶贫专干的工作内容不再由原部门布置，而是由扶贫办设定。最后，扶贫办拥有检查考核的权限，根据不同阶段的扶贫任务对专干进行考核——分为年度考核、季度考核，一些重要任务甚至是月考、周考等；这些考核结果将成为相应奖惩的依据。
“挂名”的工作人员的控制权则相反，其控制权完全由参与部门掌控。由于办公室部门并没有权限支配工作人员，所以议事协调机构办公室部门难以调动工作人员的积极性，进而部门协作仍然依靠常规科层模式。由此可见，这类议事协调机构的组建要么是为了应对上级考核检查；要么是组织惯性使然。
借调人员的控制权由参与部门与办公室部门分享。借调的检查考核、激励分配由两个部门分享，但是办公室部门掌握了实质性权力。对借调人员工作的检查考核分为日常考核和借调期满考核：日常考核是由办公室部门来承担；借调期满，原部门会去借调部门对工作人员进行考核，但这更多是形式上的。最后，激励分配上有几种情况：有的是借调部门发放工资、福利，享受借调单位人员同等待遇；有的则是原部门发放。其制度差异导致的后果是：前者往往能够根据检查考核来调整激励分配，以激发工作人员的积极性；后者则不能。
联络员的控制权也由参与部门与办公室部门分享。他的工作目标设置是以参与部门为主，办公室部门为辅。联络员仅仅是在往常的工作任务上添加了新任务——信息传递，尽管这一任务的具体内容是由参与部门与办公室部门联合设置，但是对联络员进行检查考核、激励分配等权限掌握在参与部门手中。因为联络员往往是兼职，其仍然需要完成之前的本职工作，这些工作内容均属于参与部门的职能范围。
2.成本：议事协调机构的“昂贵”与“廉价”
四种议事协调机构的成本差异较大。人事安排是专干的议事协调机构的成本最为“昂贵”。设置专干是要“绑住”各参与部门——议事协调机构办公室部门通过专干持续地布置任务、传导压力，带动参与部门围绕中心工作不断投入行政资源。具体来讲，有以下成本：最直接的成本是人力资源的抽调，专干已经不再从事原部门工作，而是“专门”从事中心工作；参与部门的日常工作被“打断”，专干模式往往配合运动式治理；专干人员接触新工作，需要接受系统培训——往往利用周末培训、外出集中培训相结合的方式——这不仅耗费财政资源，也需要一段时间来熟悉工作内容。
利用借调方式组建议事协调机构的成本较高，因为编制人手是部门最在乎的资源之一。部门之间的借调通常要签订借调书——明确规定被借调者的人员、事由、期限，以及借调期间的工资、社保、福利等。但是在基层，一些临时性的短期（几周或者几个月）借调，往往省去了文书环节，这体现了基层简约治理的风格。［48］
在参与部门内设置若干联络员，组织调整成本较低。其既不涉及部门间的人事调整，也不关乎部门间职能“地盘”的争夺；仅仅是增加了若干工作人员的工作量，成本几乎都分摊到联络员个体身上。
人事安排是“挂名”的议事协调机构的成本最为“低廉”。因为其往往是形式化的，各部门的信息沟通、任务协作仍然依靠科层体制。所以，这类议事协调机构的成本仅仅是几张A4复印纸以及些许油墨。
四、扩展讨论：议事协调机构设置中的“控费”策略
近年来，人们普遍认为政府对议事协调机构的设置陷入到膨胀-精简的怪圈之中。各级政府都三令五申要求严控数量，却仍然控制不住议事协调机构的周期性膨胀，以致于每隔几年便要清理一批。表面上看，政府频繁设置议事协调机构呈现出非理性的特征，过多的议事协调机构严重耗费了行政资源；实质上，政府频繁设置议事协调机构依然受理性动机的驱动，在设置过程中不乏“控费”策略。
首先，相对于其他纵向一体化选项，作为机动性纵向一体化的议事协调机构在促进部门协作方面并不是最有效率的，但是其保持了各部门的相对独立性，进而保证了其专业化程度。总体来看，其功能维持了协调化与专业化的平衡。另外，议事协调机构的组建、运作、撤销具有机动灵活的特征，其成本最为“低廉”。因此，其成为政府最为常用的治理机制。
其次，政府选择了议事协调机构之后，还可以根据任务的重要程度，设置不同类型的人事安排。例如，政府为了应付上级考核检查，成立的议事协调机构往往是成本最低的“挂名”；而综合性治理难题、重大政治任务等，则会选择专干，更加紧密地“捆绑”部门，以追求更好的治理绩效。
再次，随着任务重要程度的变化，议事协调机构的人事安排也随之调整。例如，A县在脱贫攻坚的开始阶段就设有专干，但是由于上级考核不严，实际并未发挥多大作用；之后，随着中央对扶贫工作的强调，专干的人事安排由虚转实。同样地，如果一项工作的重要程度降低，其议事协调机构的人事安排也可能由实转虚，即由专干、借调、联络员逐渐转变为“挂名”。这体现了政府运作中正式制度与非正式制度之间的转换。
最后，我们发现关于议事协调机构的改革蕴含着一个悖论：一方面，如果下级设立的议事协调机构，其人事安排是“挂名”，那么这类机构必然在上级所要求的精简、严控的范围之内；另一方面，成立这类议事协调机构的主要原因之一，正是下级为了应付上级下达的考核指标——某项工作必须成立议事协调机构。有研究发现某市的议事协调机构中由上级要求成立的高达70%以上。［49］这折射出对议事协调机构的改革不能一味地强调数量控制，还应该理顺上下级在激励、责任等方面的关系。
五、总结
本研究的主要贡献如下：其一，本研究通过引入纵向一体化的分析性概念，梳理了降低部门协作交易成本的不同机制——制度性纵向一体化、流程性纵向一体化、准纵向一体化，以及机动性纵向一体化；并从功能与成本的角度对不同类型的纵向一体化进行了比较分析。这为我们理解不同形式的部门协作提供了统一的分析框架。
其二，本研究从人事安排视角出发，利用“信息沟通”与“任务协作”两个变量划分出议事协调机构的四种类型：专干、借调、联络员、“挂名”；并比较分析了四种类型在控制权分配，以及功能、成本上的差异，深化了我们对议事协调机构“机动性”的认识与理解。
其三，本研究发现政府频繁设置议事协调机构，来源于追求绩效与应付考核的多重目的。如果为追求绩效，会设置专干、借调、联络员等人事安排的议事协调机构，加速部门间信息流动，促进部门间任务协作；如果为应付考核，则更多地建立人事安排为“挂名”的议事协调机构。进一步地，随着任务重要程度的变化，议事协调机构的人事安排也随之调整。
最后，本研究还存在一些不足之处：（1）本研究使用了控制权分配等分析性概念，但是同交易成本理论一样，这些概念应该如何进行操作化仍然是一个难题；（2）议事协调机构与其他的纵向一体化有着相似功能，但是它们之间存在怎样的替代性关系依然有待澄清；（3）另外，不同人事安排的议事协调机构之间可以相互转换，但是其转换条件还需要更为深入的研究，等等。我们希望本研究能够起到抛砖引玉的作用，吸引更多学者关注并尝试解答以上困惑。
［参考文献］
［1］［8］［29］［49］刘军强，谢延会.非常规任务、官员注意力与中国地方议事协调小组治理机制——基于A省A市的研究（2002～2012）［J］.政治学研究，2015（4）.
［2］童宁.地方政府非常设机构成因探析［J］.中国行政管理，2007（3）.
［3］Yi，H. & C. Cui. Coping with Functional Collective Action Dilemma：Functional Fragmentation and Administrative Integration. Public Management Review，2018，21（5）.
［4］［9］原超，李妮.地方领导小组的运作逻辑及对政府治理的影响——基于组织激励视角的分析［J］.公共管理学报，2017（1）.
［5］［10］［30］胡业飞.组织内协调机制选择与议事协调机构生存逻辑——一个组织理论的解释［J］.公共管理学报，2018（3）.
［6］赖静萍，刘晖.制度化与有效性的平衡——领导小组与政府部门协调机制研究［J］.中国行政管理，2011（8）.
［7］［40］［45］周望.超越议事协调：领导小组的运行逻辑及模式分化［J］.中国行政管理，2018（3）.
［11］Lieberthal，K. & M. Oksenberg. Policy Making in China：Leaders，Structures，and Process. Princeton：Princeton University Press，1988.
［12］［31］Perry，M. K.. Vertical Integration：Determinants and Effects，in R. Schmalensee，R. Willig. The Handbook of Industrial Organization. Amsterdam：North Holland，1989.
［13］［32］Williamson，O. E.. Markets and Hierarchies：Analysis and Antitrust Implications. New York：The Free Press，1975.
［14］Williamson，O. E.. The Economic Institutions of Capitalism：Firms，Markets，Relational Contracting. New York：The Free Press，1985.
［15］［16］［33］周志忍，蒋敏娟.中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架［J］.公共行政评论，2013（1）.
［17］［美］布坎南.自由、市场与国家［M］.平新乔，莫扶民译.上海：三联书店，1989.
［18］马骏.官僚组织、交易费用和区别性组合：新的思路［J］.中山大学学报（社会科学版），2004（2）.
［19］舒绍福.国外大部制模式与中国政府机构横向改革［J］.中国行政管理，2008（3）.
［20］杜倩博.政府部门内部机构设置的组织逻辑与整合策略——基于中美差异性的比较分析［J］.中国行政管理，2018（9）.
［21］Dell，M. & J. Magretta. The Power of Virtual Integration：An Interview with Dell Computer’s Michael Dell. Harvard Business Review，1998，76（2）.
［22］鲁宇.政策过程中的会议——政府会议的类型划分及其关联分析［J］.中国行政管理，2021（8）.
［23］彭长桂.兄弟并不平等：国有企业部门地位的正当性研究［M］.北京：社会科学文献出版，2016.
［24］Ma，L. & Christensen T. Same Bed. Different Dreams? Structural Factors and Leadership Characteristics of Central Government Agency Reform in China. International Public Management Journal，2018，22（4）.
［25］杨华.县域治理中的党政体制：结构与功能［J］. 政治学研究，2018（5）.
［26］马亮，王程伟.管理幅度、专业匹配与部门间关系：对政府副职分管逻辑的解释［J］.中国行政管理，2019（4）.
［27］马亮，王程伟.政府副职的分管逻辑：中国大城市副市长的实证研究［J］.学海，2019（4）.
［28］包涵川.中间层级何以保障政府运转?——政府过程中的副职领导研究［J］.公共行政评论，2021（1）.
［34］刘锦.地方政府跨部门协同治理机制建构——以A市发改、国土和规划部门“三规合一”工作为例［J］.中国行政管理，2017（10）.
［35］周志忍，徐艳晴.基于变革管理视角对三十年来机构改革的审视［J］.中国社会科学，2014（7）.
［36］叶托，周婷.政府职能部门如何开辟新地盘?——以广东省F市民政局推动社会工作发展为例［J］. 公共管理学报，2019（1）.
［37］关于进一步规范设置临时性议事协调机构有关事项的通知［EB/OL］. http：//guoqing.china.com.cn/gbbg/
2011-10/27/content_23743659.htm.
［38］沈慎.“副市长身兼46职”不应是最佳选择［EB/OL］. http：//opinion.people.com.cn/n1/2019/0113/c1003-30524390.html.
［39］［美］艾利森，泽利科.决策的本质：还原古巴导弹危机的真相［M］.王伟光，王云萍译.北京：商务印书馆，2015.177.
［41］程同顺，李向阳.当代中国“组”政治分析［J］.云南行政学院学报，2001（6）.
［42］吴晓林.“小组政治”研究：内涵、功能与研究展望［J］.求实，2009（3）.
［43］谢小芹.“接点治理”：贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践［J］.公共管理学报，2016（3）.
［44］李军鹏.借调困境与“编制”难题［J］.人民论坛，2009（21）.
［46］程国昌.专家谈“馒头办”“西瓜办”现象：地方类似机构很普遍［EB/OL］. http：//www.rmzxb.com.cn/c/2014-06-18/340843.shtml.
［47］周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权”理论［J］.社会学研究，2012（5）.
［48］黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政［J］.开放时代，2008（2）.
基金项目：国家自然科学基金青年项目“区域协调发展背景下地方关系的双层网络结构与动态演化研究”（编号：72004059）；国家自然科学基金面上项目“县政府如何决策?——政府常务会议中的注意力分配与决策生态研究”（编号：71874231）；国家社会科学基金重大项目“数字技术赋能公共服务高质量发展研究（编号：21&ZD125）