原文刊发：《中国行政管理》网络首发,2022-4-1.https://t.cnki.net/kcms/detail?v=hkgmXNJ-y-dHN4qYi83ng6S1dov6eqHZiTw69Li3MU-ASS_TtRAbI5wyQ-esrMwUTvLyja-mHhgVhzIe7sWrAnRo4MRkReEGICgJvyJlLPjhmDf9GiHNmA==&uniplatform=NZKPT.
作者：彭勃，上海交通大学国际与公共事务学院教授，博士生导师
［摘 要］ 近年来，我国地方政府在政务审批服务中出现一种创新做法，提出兜底办理的工作口号，将集中力量办大事的治理风格，扩展到常规性和法定性程度较高，量大面广的政务服务“小事”之中。为了实现集中力量办小事，地方政府采取科层动员的创新模式，其行动框架与公共部门的常规化改革形成鲜明对比，表现在特区特办、超常规目标牵引、平台嵌入和内部评估等四个维度。科层动员的创新模式，是针对世界各国官僚科层制共同弊病的中国方案。兜底办理创新实践表明，我国政府决策有力、力量集中、弹性权变、灵活机动的传统治理手法，有望与常规化与制度化建设有机结合，形成具有新时代特征的中国治理风格，继续支撑中国的制度优势不断转变为治理效能。［关键词］ 兜底办理；科层动员；政务服务；中国之治近年来，我国地方政府为了改善营商环境，吸引商业投资，提升人民群众的获得感、幸福感和满意度，越来越重视提升政务办事效率和公共服务质量。在创造“美好生活”与当好“店小二”的口号下，政务服务部门纷纷着力提升政务服务的友好性、成功率和便利程度。例如，北京的服务代办和接诉即办制度，上海的“一网通办”改革，以及浙江政务服务“最多跑一次”改革等。为了保障创新项目的运行成效，一些地方政府针对政务服务中办不成的难事、急事，打出 “兜底办理”的口号，创立“兜底服务”专窗或“办不成事”窗口，并成立专门负责政务兜底服务的牵头协调机构。在《辞海》条目之中，兜底被解释为把底细全部揭露出来（多指隐讳的事）。对于企业、社会和公众而言，兜底办理的政务服务创新是政府对公共服务质量和体验感的高调承诺；对于政府组织内部而言，则是政务审批部门自我加压的工作目标。在社会主义意识形态和运动式治理风格下，我国政府话语中类似兜底负责的提法并非稀罕。在当前我国政府治理的政策文本和理论文献中，与兜底相关的论述大致分布在以下几个领域。第一，兜底服务承诺。在诸如社会福利领域的政府兜底保障、共同致富目标下的兜底扶贫以及平安社会建设中安全兜底等策略中，兜底所体现的是执政党和国家的政治特性，是政府履行职责和提供高质量公共服务的根本性承诺。在新公共管理的浪潮下，英国“公民宪章运动”将公共服务承诺公之于众，运用社会监督和压力倒逼政府服务机关的工作效率。其中央政府多个部门制定出40个全国性的社会服务承诺标准，地方政府和服务单位以此为基础标准，制订自己具体的服务标准。［1］具体包括服务内容和工作目标承诺、服务标准承诺、服务程序和时限承诺与违诺责任等。［2］可以看出，西方国家的公共服务承诺表现出具体性、技术性和指标化特征。相比之下，我国政府公共服务的兜底承诺则更具原则性、整体性和政治性。如果说西方新公共管理的服务承诺是将评价权交给民众，向官僚机构施加外部社会压力，我国的兜底承诺则是通过自我加压的方式，彰显政府的政治立场、政策选择和工作重心。第二，兜底管理事项。在法律、法规等规范性文件中，对于明文规定所未尽之事宜，采用一揽子的兜底条款加以规范。在政府公共管理领域中也存在比较类似的特殊问题，行政管理的常规化手段无法奏效。具体包括以下几类：（1）琐碎细节性事务，很难实施清晰化彻底管理；（2）模糊交叉性事务，无法进行明确的职能切割，往往造成政府部门之间职责不清和相互推诿;（3）容易反复的“疑难杂症”，此类复杂问题犹如皮肤病，长效管理难度较大；（4）社会争议较大的复杂性事务，该领域的公共治理，其社会后果深远复杂，容易引起社会公众反感和治理的合法性挑战。以上四类事务可以统称为剩余事务。［3］其共同特征表现为几个方面：无法清晰切割实现职能分配；常规管制手法难以持续有效；公权力的简单介入容易产生合法性难题。可以说，剩余事务的管理对国家基础性权力和行政体系的弹性治理水平都提出挑战。国外在政府职能部门中设有“不管部长”、“不管部大臣”或“无所任相”，专管其他部门不管的特殊重要事务。这一做法可以覆盖部门间隙中的特殊大事，但是对于一般性公共事务则无暇顾及。因此，弥补政府缝隙和构建整体性政府，一直是西方公共管理改革的重要命题。［4］相比之下，我国的做法是将剩余事务交由专门的部门负责托底管理，将此类机构称为兜底部门。［5］例如，城管就是典型的兜底部门。由于剩余事务的特殊性和高难度，其兜底管理一般要求建立重大事项的议事协调机构，以及联合执法或管理机制。［6］第三，兜底治理模式。上述剩余事务由兜底部门负责管理，是就横向职能的划分而言。而在政府的纵向层级体系中，我国呈现出压力型体制，［7］上下级之间形成非均衡的权责分配。形象的说法就是所谓 “漏斗”模式，权力呈自下而上的集中趋势，而管理事项和治理责任则自上而下流向基层。在此体制下，地方治理中可能出现的琐碎问题、复杂性问题、不确定性问题等模糊事项，都由基层政府兜底全盘负责。压力型体制的形成与我国国家治理的目标有关，既要维护大一统格局，又要保持地方有效治理。［8］基层政府的兜底管理模式将治理责任落实到基层，确保一定地域空间内的全部公共事务，都有明确的兜底治理责任主体。在压力型体制的作用下，［9］基层政府被动或者主动［10］接受治理任务，对基层公共事务实施兜底管理，全盘规划、施治并承担全部后果。因此，基层政府在施加兜底管理时也面临强大压力，权责分配不均衡往往导致基层政府的负担沉重和形式主义困扰。［11］以上兜底负责的治理风格，一般出现在经济发展与社会安定等重大事项中。聚焦这类意义重大、复杂程度高，且数量有限的国计民生重大事务，地方政府通过自上而下的动员方式统一思想、凝聚共识、调动和集中各种治理资源，采用灵活多样的手段，获得超常规的治理收效。这就是广为人所知的集中力量办大事。［12］［13］与之形成鲜明对比的是，在诸如政务审批服务等量大面广、规范性程度高的事务中，我国政府一般都秉持照章办事的原则，通过政府流程的科学化、制度化和法治化等途径提升服务质量。将兜底策略运用在政务审批服务事项，属于近年来出现的新鲜事物。政务审批事务的特点在于常规性、法定性程度高，属于量大面广的“小事”，一般需要依照明确的章程和严格规范工作流程。因此，在政务审批领域提出“兜底办理”的口号，实践中似乎既不合理也难以实现，兜底办理的运动式风格与照章办事的工作原则存在明显冲突。而理论上同样存在难题，集中力量的兜底治理风格，已经证明可以有效治理大事，它能否成功挪用到办理政府审批服务的小事。简言之，集中力量能否办成小事，如何办好小事？本文以政务审批服务的“兜底办理”创新为研究个案，探讨我国传统的动员模式和集中力量办大事的工作机制，是如何适应办好小事的治理新目标。在具有较强常规性和法定性特征的政务服务项目中，地方政府如何履行兜底办理的高调承诺，兜底办理的激进创新能否持续运转，对地方政府的政务服务体制、机制和流程将产生什么影响？更进一步，如何通过解剖兜底办理的创新案例，诠释新时代中国公共治理的制度优势和独特风格，预示中国治理模式的演变趋势等。改革开放以来，我国地方政府招商引资的传统策略主要是为企业提供金融、税收等优惠政策以及在用地、电力、交通等方面提供优越的基础设施服务。近年来，随着地方政府提供实质性优惠条件的空间越来越小，多地政府招商稳商的策略开始转向软环境的改善，通过锐意改革政府流程和管理机制，提升政务服务质量，提升地方吸引商业投资的发展竞争力。2019年，浙江J市的主城区N区开展“营商环境建设年”活动，同年7月推出“企业服务直通车”项目，开展对企政务服务的“兜底办理”创新。对兜底办理的官方解释，是通过直通窗口和渠道，“一般问题快捷解决、疑难问题集中攻坚、复杂问题领导牵头、服务过程留痕可查”，对涉企的“疑难杂症”事务进行“兜底”解决，并通过“企业服务直通车”的设计，为区内企业提供“兜底式服务”。为了研究这个兼具理论和现实价值的新课题，课题组以N区“企业服务直通车”的兜底办理创新为研究个案，于2019-2021年先后多次深入该区展开实地调查，与多个政府部门、一线窗口、企业等相关人员进行访谈调研，为本文积累了直接与间接研究资料。在此次改革中，兜底办理的目标和范围划定比较清晰，其工作对象是中小规模企业在正常情况下“办不成”的难事。这些难事按照现存规定和正常流程无法办理，但是对于企业运营发展又十分重要。往往是这些办不成的“疑难杂症”，成为制约企业运行发展的瓶颈，影响服务对象的满意度与获得感。要解决为数众多，种类复杂多样的中小微企业办事难问题，单纯靠中心工作方法，［14］通过集中力量办大事的工作机制是无法应对的。为了全面改善营商环境，有效地解决广大中小微企业办事难的问题，N区委、区政府提出兜底办理的创新口号，将解决办事难提升为政府的重要工作目标。那么，这些“办不成”的疑难杂症，到底是指哪些具体事项呢？本文整理了调研所获信息，归纳出中小微企业办事难的集中基本类型。第一，形式要件缺乏。办事主体无法提供相关证明材料，例如由于遗失、毁损或者年代久远而无法提供的身份户籍证明、土地房产证明、完税证明等等。又如疫情期间办事人无法达到现场，按规定无法进行审批服务。由于形式要件的缺失，往往使办事流程到办事窗口就直接搁浅。第二，评估认证材料不具备。企业办理政务审批项目，往往需要多个机构的评估和认证材料。而这些评估认证的要求严格，种类复杂多样，内容专业化强，工作流程费时费力，耗费企业大量精力，评估认证材料缺失的情况比较常见。第三，前置条件不具备。政务审批需要具备若干前置条件，即由其他政府职能部门进行专业化考核。例如企业施工涉及商业用地，施工许可证办理需要自然资源和规划局出具工程规划许可。如果不能出具工程规划许可证明，按规定则无法办理施工许可。第四，企业的特殊办事要求超出常规。例如，部分企业提出土地合同规定的容积率较低，希望按照招商规划的比例进行配套建设，适当提高容积率的要求。投资企业在建设过程中，迫切需要尽早吸引投资，而投资方为了保险，特别看重企业厂房是否拥有不动产证，因此企业希望在建设内容全部完成之前，先就已经建成的建筑，单独办理不动产证，尽快启动招商引资。而这种单独领取不动产证的做法，又不符合政府审批的明文规定。第五，政府规制水平提升导致审批困难。由于阶段性治理目标调整和对某些治理领域的重视，政府的规制水平会相应提升。例如城市发展的品质内涵要求突然提升，户外广告的审批暂时停止，导致部分文化企业无法履行业务合同，也不能拓展新业务。第六，超出政务审批范围的企业需求。落地企业遇到一些实际困难，例如企业提出天然气使用手续麻烦，价格太贵，安全不能保障；为了解决招工难的问题，企业要求在人才市场设立专门席位，等等。针对以上事项，要求政府办事机构采取灵活多变的方法，创新管理流程和管理机制，提升办结政务审批服务的速度和成功率。承诺以最大努力和最大可能，为广大企业托底解决政务审批中的疑难杂症，破解困扰中小企业的老大难问题。兜底办理的事项都属于办不成的急事难事，单靠政务审批部门的常规审批流程无疑是行不通的。J区设立“企业服务直通车”服务项目，作为推动政务服务高效办理的制度设计，搭载政务服务需求，打通常规行政过程的各种壁垒障碍，快速解决问题。并在区级层面成立“企业服务直通办”，专门负责“企业服务直通车”的相关活动。“直通办”的组织设计不属于职能部门或工作窗口的性质，与区营商办公室实行“一个机构，两块牌子”。区营商办公室在组织目标和行事风格上与政务审批部门不同，带有浓厚的项目式推进和部门间协调的特色。“直通办”的组织设计，依托区营商办的顶层领导协调优势，赋予“企业服务直通车”工作打通关键节点，增强协调能力的特别功能。“直通车”的具体运行功能包括：第一，“直通车”直接从政府部门开进园区和企业，解决公共服务的最后一公里问题。第二，“直通车”意在突破部门间的壁垒，打通堵点痛点，充分调动资源协同解决问题；第三，穿透上下级之间的壁垒，政务审批事项搭上“直通车”，可以实现自下而上和自上而下的两个工作路径实现目标。自上而下的政策指令和工作目标，在“直通车”的设计中得到更为充分的贯彻和实施。同样，如果问题在下级部门无法解决，自动上报主要领导，由更高层领导给出具体意见。总之，“直通车”的设计思路是零中转的快速直达，是从政府机构开往园区企业，从一个政府部门开往其他部门，也是从一线窗口迅速上升直达有能力拍板决策的上级领导。为了提升难事急事的办理成功率，J市明确了兜底办理的事务范围，并就问题的性质和难易程度，提出分类办理的政策。具体分为三种类型，相应采取不同的兜底办理办法。一是简单问题立马办。对于影响企业日常生产经营的“急性病症”采用急事急办、特事特办的办法，高效解决企业难题。二是疑难问题协调办。建立专家团队伍，由34个区营商环境建设领导小组成员单位各抽选一名熟悉本部门业务政策的业务骨干作为企业服务协调专员，对企业提出涉及本部门的困难问题，予以解决或提出解决路径。三是复杂问题提交办。对于较为复杂需要多部门协调解决的问题，由区“直通办”对问题进行细致研判，并召集相关部门或主体召开协调会，合力协调解决；对于更为复杂的问题，提交区联席会议，由相关区领导牵头协调解决；涉及到需要市级部门解决的问题，提请市“直通办”协调解决。
“企业服务直通车”之所以能够发挥平台兜底功能，表现出超越常规流程的办事效能，其工作机理表现为运用平台方式搭载政务服务，在一定程度上打通科层体制的三重壁垒：一是突破政府与服务对象之间的壁垒。“直通车”是政务办事部门直接开往服务对象，主动上门服务，积极寻找问题，解决问题，而不是坐等上门的传统模式。这种方法既发挥政府积极有为，改善营商环境的正面宣传作用；同时也从机制设计上，改变政务服务人员的工作情境，提升主动服务的积极意识，减弱衙门作风；更重要的是，主动发现问题的工作机制，能够更加直接有效地了解企业急难愁盼，捕捉到兜底办理的问题标的，提升政务办结的成功率，保证“直通车”的工作效率。二是突破部门与部门之间的横向壁垒。职能部门之间的协调不畅和治理缝隙导致流程延宕、增加行政成本以及治理的碎片化，这一直是各国公共部门创新中的深层次难题。部门壁垒等原因造成政务流程中存在各种堵点、卡点，是阻滞政务审批的重要原因。在兜底办理的事务中，比较复杂的难题都与部门间协调有关，“直通车”的设计则提供了部门协调可持续的运转平台。例如某企业的旅游商业用地开发急需加速进度，希望在2019年10月前办妥工程规划许可和施工许可等相关手续，按照正常审批流程无法在10月前办妥。这一诉求进入“直通车”平台后，该诉求由“直通办”交办区资源资源和规划局办理前置要求，再由政务数据局办理施工许可证。“直通办”协调两个部门主动联系企业，提出相关办理要求，帮助企业在相应时间点内办结相关手续。三是突破了上下级之间的纵向壁垒。官僚体制的问题在于，一线部门的谨慎卸责心理往往导致不作为，或者办理程序上的繁文缛节，成为官僚主义滋长的温床。“直通车”的设计并非单纯将责任压在一线窗口，而是建立了兜底责任的上下流动机制。下级遇到复杂问题时不是简单拒绝，而是设计了一个矛盾问题上交的工作机制，由更高一级的领导来继续负责兜底办理。事务处理升入更高层级，修改相关规定的权力空间得到拓展，整合资源的力度加大，兜底办理的成功几率随之增加。由上级为下级共同分担的兜底责任，实现了上下级之间的工作循环，而不仅仅单向的自上而下的命令链条。正如基层办事干部所言：我们办不了的事情，不能直接拒绝，而是要转给上级领导处理。在转交之前，我们也会考虑一下，是否尽力办理了，是否把所有的办法都想过了……（访谈编号：DDB-20210810）问题处置的闭环流程，建立起上下双向流动的工作机制，保证了层级之间的双向监督，提高兜底办理的工作效率。根据N区统计数据，从2019年7月开始运营，到2020年3月底，累计受理问题2928个，其中办结问题2922个，形成一批高效办结的优质服务案例。数据表明，办结率达到99.8％。一大批案例表明，在常规工作流程下无法办理的事务，的确在政务“直通车”的创新中成功审批办理。即使是最后无法办理的事务，至少都经历一个受理、办理和反馈和办结的过程，企业的诉求能得到及时回应，企业办事的体验感明显改善。可以看到，N区地方政府提出兜底办理的口号，其项目策动和实施均依靠党政力量对科层机构的动员压力，具有非常鲜明的中国特色。因此，本文采用科层动员的概念，［15］来概括分析党政力量自上而下，从内部对科层组织施加动员的现象。与政治动员和社会动员相比，科层动员的目的、对象和处境均不同。由于采用动员方式从内部驱动科层机构创新变化和提质增效，必然要克服新的困难。首先，科层动员作为运动式治理的一种类型，具有明显“集中力量”的风格。在集中力量办大事的传统模式之中，非常规化的治理模式往往适用于招商引资和社会稳定等，数量少而意义重大的公共事务。而政务服务量大面广、种类庞杂、常规化和法定化的程度高，无法采取特事特办的方式处理。同时，特殊化的个案方式也与公共服务必须遵循的普遍统一原则发生冲突。其次，政治动员和社会动员的主要目标是政治与社会意义上的个体，通过改造个人思想和改变整体氛围，从而重塑个体行为动机。而科层动员的对象是具有高度组织化特征，受一套明确运行规则和运行目标所约束的组织成员和科层机构。单靠思想教育和动员，很难轻易改变行政人员的行为动机和选择。最后，科层动员不能止步于从外部整体性施加压力或者改变环境，必须进入行政体系的内部，直接触及行政体系的庞杂组织结构和复杂工作流程。（详见表1）
如前所述，“直通车”的创新之所以能够在一定程度上实现兜底办理的服务承诺，奥妙仍然在于运用了集中力量的传统做法。不同的是，兜底办理案例中集中力量办理的对象不再是大事，而是政务审批服务的小事。从办大事到办小事，动员和集中力量的治理方法势必遇到新的困难，必须适应新治理环境，创造新工作方法，才能达成集中力量办小事的目标。在本文中，这些创新和调适可以归纳为科层动员的行动框架。集中力量办小事的科层动员模式，是我国集中力量办大事的治理风格在新型领域中的拓展运用，自然带有集中力量办大事的治理风格，例如依靠领导重视和自上而下的压力等等。而由于治理对象的变化，办小事与办大事的治理逻辑又存在明显差别。同时，通过科层动员和集中力量办小事，也是针对各国官僚科层体系共同弊端的中国式改革。如果将兜底办理创新与公共部门的常规改革模式相比较，可以发现科层动员的行动框架具有明显不同的特征。从差异比较的角度，可以对兜底办理的创新个案进行更为深入清晰的分析。从办大事到办小事的过渡，意味着处置对象的性质发生了变化。在“兜底办理”的项目之中，集中力量攻坚的对象不是一项或者几项重大的非常规事务，而是海量的常规性事务，不可能通过“领导重视”、特事特办的方法单独处理。很明显，如果将兜底办理对象概化为全面事务，无所不能，其结果必然难以履行承诺，流于形式主义的做秀。面对这一难题，N区的解决方案是划定兜底办理的明确界限。其兜底服务的对象没有泛化为一切审批事务，而是聚焦中小微企业在开办和运行发展中所遇到的办不成的难事。针对这些企业的急难愁盼问题，开设政务服务直通窗口，由专窗专门审核受理。只有通过专窗的审核同意准入，才列入兜底办理的范围。这样，就形成了相对明确的兜底办理的对象和区域，形成指对明确，界限分割清楚的审批服务“特区”。与一事一议、特事特办的方式相比较，划定审批“特区”的方式具有明显的新特征。第一，通过设定明确的标准和界限，将治理目标与其他海量事务区分开来。边界清晰和对象明确的创新策略，有助于集中力量在短时期取得成效。第二，进入“特区”的审批事务，由专窗负责受理，专门机构负责协调办理，规定明确的办事时效，向企业反馈审批结果。“特区”专办的做法依靠明确的责任主体和办理流程，提升审批成功率。第三，服务“特区”内审批事务实施类型化管理，有助于发现规律和总结经验。在同类型问题处置中，总结出一般性的解决办法，为逐步形成解决办法和制度化改进奠定基础。第四，“特区”的准入审核办法，有利于实现相对公平感。进入服务“特区”的事务享有同等兜底办理的特殊待遇，在“特区”外的审批事务进行切割。制度化的区别对待，类型化的特事特办，降低了社会争议的发生概率。从特事特办发展到“特区”特办，兜底办理的创新在一定程度上解决了科层动员模式中集中力量办“小事”的困难。一方面，将具有特殊性和重要性的事务，通过分区的方式清晰划分界定，能够在相对有限的规模下，实现集中力量大幅度促进绩效的目的。另一方面，在区域内实行统一的流程和办法，有助于提升公平性与合理性。“特区”专办的做法，其实质是科层动员的运动式治理方式与科层化机制之间的妥协，在一定程度上兼顾到集中力量与事务覆盖面，缓解了特殊处置和普遍规则之间的紧张压力。课题组在N区的调研发现，企业办事过程中在服务窗口遇阻，基本上可以分为三种情况。第一，企业办事的要求超出规章范围或者与之相冲突，工作人员严格按照规章制度予以拒绝；第二，工作人员按照字面意义，过于机械地执行规章制度，导致本来合情合理，可以变通办理的事项也纷纷受阻；第三，工作人员过度解读规章制度，甚至按照个人或部门的理解，添加附加和约束条件。加码式执行看似认真负责的态度，实际上出于避责和自保的心理。［16］造成以上三种情况下的办事难，工作人员都不存在的渎职和失范行为。但正是这些深层次问题，成为妨碍营商环境优化的主要病因。兜底办理的创新要解决难题，按照规章制度进行常规化管理一般都无济于事，必须采取非常规的办法，克服科层制常规运行导致的弊端。N区提出兜底办理的口号，为政务服务提出超常规的工作目标。将政务服务的评价标准，从符合规章制度，严格照章办事的形式正义，转向快捷、顺畅和友好的实质正义。将目标管理引入法定化程度较高的政务审批领域，能够在根本上调校一线人员的工作激励。审批流程的评定标准，不是简单僵化地执守照章办事的清规戒律，而是能否整合资源、打通关节、寻找捷径和创造条件，在合法合规的前提下为企业成功办事。以兜底办理为口号的科层动员，形成了新的工作氛围和目标设定。目的在于推动整个组织运行的目标转换，机关组织文化的变迁。如果对比前后的差异，这一科层动员过程的激励效应是明显的。“我们原来都是照章办事，按照规定办理审批，要保证不违反规定，不留隐患。但是现在上面的要求变化了，最重要的是要办成事情，让企业满意，我们就要想，有没有办法办成这个事情”（访谈编号：DDB-20200910）兜底办理中的科层动员，通过根本目标的调整，改变了机关的工作氛围，从照章办事和循规蹈矩的保守心态，转变为追求卓越、乐于奉献的进取精神。在新的工作氛围下，兜底办理的工作思维就不是简单地挑毛病，不能以按规定为由拒绝了事，而是要穷尽一切可能，帮助企业成功办事。对政务服务的绩效评价也不是仅仅符合规定的下限标准，而是能否创造条件为企业排忧解难，把难事、急事、特殊事办成的上限标准。要为企业办成难事，需要解决部门间协调不力与利益壁垒问题。部门间协调一直是公共管理的难题，为了加强缝隙治理，提升协调能力和整体性治理水平，我国曾经出现过联席会议制度、部门牵头制和首长负责制度。［17］在集中力量办大事的过程中，可以通过领导重视，部门之间特事特办的协商解决问题，但是面对大规模的政务审批任务，即便是纳入服务“特区”的企业需求也数量庞大，无法采取个案处理和特事特办的原则。因此，必须开发制度化和流程化的机制设计，实现兜底办理创新的可持续性和自动运行。N区推出的政务服务“直通车”属于治理平台类型。“直通车”的平台设计，既有组织机构的承托，又被赋予机制设计的灵活性。为了“直通车”的有效开行，N区成立了“直通办”，挂靠在营商办公室，协调落实和考核兜底办理创新的相关工作。为了保障“直通车”的持续高效开行，N区围绕“直通车”出台了专门的工作办法，明确规定其 “1+X”的工作体系。其中，“1”是区“企业服务直通车”设在区营商办（区“直通办”），规定了具体办公地点，“X”为全区各级各类服务平台，包括镇（街道、园区）“企业服务直通车”和区级部门“企业服务直通车”。兜底办理的“直通车”设计方案，将自上而下的治理压力纳入的制度轨道，较高的制度化水平，保证了工作机制的可持续性运行。该区还提出要建立健全各项工作机制，确保政府服务企业职能能够落到实处。多项运行的工作机制包括：第一，结合“一三五领导值班”机制，推行“车长”制度。明确规定每周一、三、五由区领导和部门领导值班。区四套班子领导亲赴一线值班，现场听取企业诉求，协调解决企业难题，以时效和实效为目标，进行督办解决。第二，针对较为复杂的疑难杂症，建立领导督办的协调联动机制。根据问题类型，分别由区“直通办”会同各相关部门协调解决，或提交区联席会议，由相关区领导牵头协调解决，或提请市“直通办”协调解决，直至问题的解决。提出“问题诉求全受理，疑难直达市领导”，促进疑难问题的有效解决。这种做法避免因为部门权限、资源、技术等条件的限制而无法解决企业反映的复杂问题，并形成整体责任压力，促进政府各部门采取积极行动帮助企业解决现实问题。第三，建立问题清单销号机制和通报机制。“直通车”办理情况记录在档，留痕可查，针对限期内仍未办结的问题，区“直通办”即刻发送短信提醒，并安排人员催办，直至问题销号，并不定期对各单位“直通车”工作进展进行通报。“直通办”的功能和运行模式不同于职能部门的常规任务，而是发挥牵头协调和督促作用。应该指出，“直通车”区别于项目式治理。是由专门人员负责，制定专门的工作规范和流程设计，并提出明确的绩效考核标准。“直通车”的制度化水平和稳定程度明显高于项目制。“直通车”在制度设计类型上处于项目化治理和常规化治理之间。它并非机制化的项目治理，又不属于组织化的职能设置，而是属于具有牵头功能的平台类型。相较于外力干预和机制推动的组织间协调，平台嵌入的方式为弥补治理缝隙，突破组织间壁垒，提升整体性治理能力，提供了更加稳定可靠的基础。公共部门面临一个深层次问题，绩效考核体制常常容易失灵，导致无法提供足够的内部激励。因此，西方国家公共部门改革一般采用来自社会和政治力量的外在压力，倒逼政府部门提高效率。由于兜底办理的对象是量大面广的常规化小事，仅靠外部压力无法实现保障绩效。在兜底办理的创新中，通过设定一系列考核指标和考核流程的，自上而下的政治压力转化为内部评估压力。第一，目标管理的指挥棒。该区明确规定：要定期跟踪督查企业问题办理情况，对办理结果开展综合评价，工作突出的要予以褒奖，工作不力的要进行通报批评。同时，充分发挥考核指挥棒作用，制定优化营商环境专项考核办法，将政务服务的工作列入重要考核内容，对平台问题收集率、办结率等进行考核。第二，监督控制的流程化。该区《“企业服务直通车”实施方案》对工作程序进行了详细规定，包括受理、审核交办、催办与反馈，以及信息归档四个环节。在受理环节明确规定了受理渠道，对于包括企业来访、来信（电）、网上直报等方式反映问题，受理单位需要填写专门的《“企业服务直通车”问题流转处置清单》。在审核与交办环节，要求 “谁受理、谁审核与交办”，并在2个工作日内，进行调查和审核，确定承办单位，并流转至承办单位。需要会商并协调解决的重大疑难问题，则提交至市直通办，直至市联席会议。在办理环节中，规定必须在10个工作日内办结，并向受理单位反馈情况，由受理单位进行企业满意度测评。如果属于疑难杂症需要延长办理时间，承办单位与受理单位协商作出时限规定。归档环节由服务平台填写工作情感，并将办理情况每月上报市直通办，由直通办汇总后，分季度向市委、市政府作出报告。第三，绩效考核的“再指标化”。政务服务的考评指标一般都采取主观性评价方式，为了提高考核标准的客观性和考核结果的直观性，该区设计了量化指标，对政务服务绩效考核进行了“再指标化”。例如，监督考核分为基层单位和部门单位两大类。在对街镇园区的考核中，对“企业服务直通车”的工作推进情况共计1.6分，包括完成每月访问人数、问题办结量、典型案例等任务。未完成月度任务，每次扣0.05分。另外，对抽调专职人员在营商专班集中办公得0.04分。在对职能部门的考核中，规定“企业服务直通车”的工作推进情况占比为0.3分，其中，要求完成每月访问人数、问题办结量、典型案例等任务。未完成月度任务，每次扣0.01分。同时，能够抽调专职人员在营商专班集中办公得0.01分。如表2所示，明显区别于公共部门的常规改革，科层动员式创新具有不同的行动框架。这一行动框架，为兜底办理的成功运行起到了重要的承托作用，具体表现在几个方面：治理“特区”的划分和设定，保证了政务服务事务的覆盖面；目标牵引替代照章办事，保证兜底办理的动力与激励机制；平台嵌入突破政务流程中的多重组织壁垒，保证了兜底办理工作的稳定与可持续性；创建内部评估机制，对兜底办理成效实施绩效控制。
尽管政务审批的兜底办理在中国还是新生事物，但是其治理标靶却是世界各国官僚制共同面临的的传统难题。它们包括：如何有效激励一线行政人员的积极行为；如何冲破科层制上下级壁垒；如何有效协调政府部门塑造整体性治理；如何兼顾照章办事的形式合理性与政府整体绩效的实质合理性，等等。在兜底办理的案例中，科层动员运用了中国制度优势，秉持运动式动员和集中力量办大事的中国治理风格。科层动员与压力型治理［18］、运动式治理［19］［20］、项目制治理［21］、发包式治理，［22］共同构成公共治理的中国色彩。兜底办理中的科层动员机制，是从中国国情出发，尝试解决世界公共部门普遍性难题的中国方案。其具体特征包括，依靠自上而下的政治压力设定议程和推动治理实施；政府享有较高的自主权，有意识地选择特定事项作为治理对象；政治影响力从外部对科层制施加影响，通过动员科层制的方式，实现减少成本和提升治理绩效的目标。兜底办理创新案例所展示的理论意义在于，随着我国进入新时代，屡试不爽的中国治理模式遇到新问题。在政务审批服务领域内，集中力量的治理对象不再是数量有限和关键性的“大事”，也不是治理弹性空间较大的复杂事务，而是海量的常规化和法定性服务事项。为了实现集中力量办小事的目标，中国治理变革已经走上一条新路。例如，从原来单一事项的特事特办，转变为特定领域内特定类型事项的特别办理；从原来缩短自上而下的单向命令控制链条，转变为建构上下双向压力链条；从通过运动方式动员与重塑行政主体的行为动机，转变为通过“再指标化”实现客观性绩效评估。如果说西方公共部门改革是力图绕开行政组织复杂性，从外部向官僚体系施加市场竞争压力和社会公众压力，那么，本文中的科层动员模式则是进入行政组织的黑箱，尝试从内部直接医治科层制弊病。具体包括：第一，针对公共部门服务目标和评价标准的模糊性问题，兜底办理的创新确定了治理目标，制定客观可考的评价标准。第二，针对公共部门委托代理关系难题，兜底办理用目标管理部分替代照章办事，在一定程度上降低自上而下的命令控制成本，保证行政指令有效贯彻到行政机构的前台服务窗口；第三，针对公共组织缝隙所引发的问题，兜底办理创新通过再造平台的方式，用“直通车”的新平台突破行政障碍和组织壁垒。兜底办理的政务服务创新表明，集中力量不仅能够办大事，而且可以拓展到办小事。兜底创新中体现出来的集中力量办小事与科层动员的治理机制，是新时代“中国之治”在公共部门改革中的具体显现。它体现了中国模式的强劲活力和适应能力，能够有效解决新时代政府服务面临的紧迫问题。同时，也为解决世界各国公共部门的共同难题提供了中国方案，具有跨越国度的世界意义。当然，兜底办理在机制上仍然采用集中力量办大事的基本工作原理，特事特办或“特区”专办都基于特殊主义原则。政务服务又是量大面广的常规性事务，要求采取普遍化和一般性管理原则。两者之间的冲突和矛盾，构成了兜底办理中科层动员的深层次难题。第一，兜底办理的持续运转仍然依赖自上而下的权力推动，不仅项目启动需要上级政府的强力支持，而且在兜底办理流程中遇到最难啃的骨头，仍然依赖上层领导的权力介入；第二，科层动员所促成的变通与灵活治理，如何与科层制的规章制度妥协共存。过于灵活弹性的机制，对于科层体系的制度化建设构成一定的消解作用；第三，兜底办理仍然依赖一事一议和个案处理的模式，需要持续不断的科层动员。单纯依靠外力推动，很难实现制度化、机制化的低成本自动处置。第四，“特区”专办的实质仍然是有选择性地强化服务。由于“特区”的准入权控制在政府手中，其公平公正问题与合法性隐忧仍然存在。如果一线人员的自由裁量不受制约，也容易引发寻租行为。为了应对上述问题，必须解决几个问题，即需要把科层动员形成的新机制，逐步纳入制度创新的体系中；需要从偶发和个性问题的积累中，寻找共性和深层次症结；需要在不断试探和解决问题过程中，摸索带有规律性的解决之道。也就是说，让兜底办理从科层动员阶段推向制度化创新。实际上，这些问题已经开始引起当地干部的注意：过去我们做了两年。今年我们考虑继续推进，在政务服务难事中，如何提炼出共性问题、普遍性规律以及成功的典型做法。（访谈编号：DDB，2021，12）总结本文，兜底办理的创新实践折射出当代中国公共部门改革的重要趋势。随着新时代公共治理目标的转换和深化，中国政府面临越来越大的绩效压力，要求在更为繁杂的常规化事务中提升治理效能。擅长办大事的中国治理风格，在办小事的过程中开始寻求新的适应性变化。一方面要延续压力型体制、选择性治理和特殊主义的治理风格，另一方面也开展划定特区、平台化操作、以及绩效考核的再指标化等带有常规化特征的创新设计。目前，兜底办理的创新仍然在发展变化之中，以单个案例推测公共部门改革整体趋势，存在以偏概全的风险，仍需更多案例的印证。但可以肯定的是，兜底办理所表现出的中国治理特色，包括政治力量相对于行政体系的优势地位和自主性，以及由此获得的决策有力、力量集中、弹性权变、灵活机动等长处，正在与地方政府常规化和制度化创新深度结合，形成具有新时代特征的“中国之治”，继续支撑中国的制度优势不断转变为治理效能。［1］龚禄根.英国社会服务承诺制提高了公共服务质量，［J］.中国行政管理，1998（11）.［2］程祥国，韩艺.国际新公共管理浪潮与行政改革［M］. 北京：人民出版社,2007,112-113.［3］［6］吕德文.兜底部门的运作逻辑［J］.南京社会科学,2018（4）.［4］［美］拉塞尔·M·林登. 无缝隙政府：公共部门再造指南［M］.王大海译.北京:中国人民大学出版社,2002.［5］张海波.总体国家安全观下的安全生产转型：从“兜底结构”到“牵引结构”［J］.中国行政管理,2021（6）.［7］［9］［18］荣敬本，崔之元等. 从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译出版社，1998.［8］周雪光，中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究［M］.北京:生活·读书·新知三联书店,2017.［10］尹利民等.“责任兜底”：基层政府的避责行为与逻辑——基于J 县精准扶贫实践的经验分析［J］.南昌大学学报（人文社会科学版），2021（6）.［11］彭勃，赵吉.折叠型治理及其展开：基层形式主义的生成逻辑［J］.探索与争鸣，2019（11）.［12］王雨磊，苏扬. 中国的脱贫奇迹何以造就？——中国扶贫的精准行政模式及其国家治理体制基础［J］.管理世界，2020（4）.［13］朱学彦，张宓之.集中力量办大事体制的演变及内涵研究［J］.创新科技，2020（12）.［14］杨华，袁松.中心工作模式与县域党政体制的运行逻辑——基于江西省D县调查［J］.公共管理学报,2018（1）.［15］陈家建.政府会议与科层动员——基于一个民政项目的案例研究［J］.甘肃行政学院学报，2017（5）.［16］倪星，王锐.权责分立与基层避责：一种理论解释［J］.中国社会科学，2018（5）.［17］沈坤荣，金刚.中国地方政府环境治理的政策效应——基于“河长制”演进的研究［J］.中国社会科学，2018（5）.［19］邵春霞.革命化控制中的运动［Z］.上海：复旦大学博士学位论文，2000.［20］周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考［J］.开放时代，2012（9）.［21］张振洋.当代中国项目制的核心机制与逻辑困境：兼论整体性公共政策困境的消解［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2017（1）.［22］周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理［M］.上海：上海人民出版社，2008.基金项目：国家社会科学基金重点项目“总体国家安全观下特大城市社会治理创新研究”（编号：21AZD047）；上海市哲学社会科学一般课题“超大城市基层社会治理的技术赋能机制研究”（编号2020BZZ001）