张海波｜中国第四代应急管理体系：逻辑与框架
［摘 要］伴随全球风险社会的加速展开，新兴风险、巨灾、跨界危机不断涌现和多重叠加，增加了突发事件的不确定性，对应急管理的适应性提出了更高的要求。经过七十余年的实践探索，中国发展了三代应急管理体系，提升了政府内部的多主体协同，体现了应急管理的回应性、综合性和专门性。要应对新兴风险、巨灾、跨界危机的挑战，中国需要走向第四代应急管理体系，以提升适应性为中心，在坚持政府主导的基础上，充分发挥基于知识交互形成的专家共同体、经由资源流动连接的企业共同体、通过观点和情绪表达强化的网民共同体等重要结构性力量的作用，推动结构优化、制度创新和观念转型，使应急管理体系成为更加开放的系统，既主动防范“灰犀牛”，又高效应对“黑天鹅”，进一步提升治理效能。
［关键词］应急管理；应急管理体系；第四代应急管理体系
早在 100 多年前，普林斯（Samuel Prince）便已指出：人类不但不会毁灭于一场巨灾；恰恰相反，巨灾是推动社会变迁的重要力量。［1］新冠肺炎疫情是全球风险社会的一次深度启蒙，集中呈现了突发事件的新变化，凸显了应急管理的新使命。在应对新冠肺炎疫情的过程中，不少国家已经或即将开启制度变革的“政策之窗”，发展新一代应急管理体系。
新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。［2］在成功应对新冠肺炎疫情的实践中，中国应急管理体系既经受了全方位的考验，也积累了前所未有的经验。约 20 年前，非典催生了以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的应急管理体系；［3］约 10 年前，安全生产转型成为重点，发展了以总体国家安全观为导向的应急管理体系；［4］新冠肺炎疫情之后，在面向全球风险社会推进国家治理体系和能力现代化的进程中，中国更有必要也更有条件开启新一代应急管理体系建设，进一步提升治理效能。
一、突发事件的新变化：不确定性的增强
以应急管理的底层逻辑看，无论是应急管理部门牵头负责的自然灾害与事故灾难管理，还是卫健部门牵头负责的公共卫生事件管理，或是公安部门牵头负责的社会安全事件管理，三者并无本质区别，都是以政府为中心的相关主体，在突发事件发生前后，或为防止社会系统从有序状态转向无序状态，或为促使社会系统从无序状态回归有序状态而展开的多主体协同过程。［5］应急管理的这一结构性定义显示：面向突发事件的应急管理不完全等同于作为部门职责的应急管理，前者是本体，后者是具象。这同时也意味着，要准确描述应急管理的新使命，先要深入理解突发事件的新变化。
从中国知网可检索到的文献来看，“突发事件”的表述最早于 1985 年出现在新闻传播领域。［6］2003 年非典之后，“突发公共卫生事件”的概念被频繁提及。2004 年，国务院办公厅印发《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》的函，使用了“突发公共事件”的概念。2007 年，《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）发布，从法律上明确了“突发事件”的内涵，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。2008年，国家自然科学基金委员会启动“非常规突发事件应急管理研究”重大研究计划，提出了“非常规突发事件”的概念，以指代 2003 年非典、2008 年南方雪灾、汶川地震等特别重大突发事件。［7］至此，突发事件的概念表述再无新变化。然而，“非常规突发事件”的概念表述并不能充分反映突发事件的内在属性。要深入理解突发事件的新变化，还需要在更广阔的视野下展开分析。
（一）突发事件的不确定性
全球风险社会的来临催生了面向风险社会的跨学科知识生产。［8］在这一过程中，“风险”“灾害”“危机”作为基础概念被引入，并得到持续阐发，更加充分地反映了突发事件的属性变化。在过去的十余年中，笔者团队提出并发展了“风险—灾害—危机”连续统（continuum），可为理解突发事件的新变化提供分析思路和框架。［9］［10］
在“风险—灾害—危机”连续统中，突发事件不再是孤立存在，而是风险的外显、灾害的扩展、危机的前奏。因此，尽管“突发事件”这一概念本身并未得到充分地研究，但可从“风险”“灾害”“危机”概念的变化中理解突发事件的属性变化。在全球风险社会背景下，风险在本质上是一种不确定性。在社会学的风险研究中，关于这种不确定性存在多种表述。例如，在风险社会理论中，“有组织地不负责任”主要表述了一种原因上的不确定性，［11］“不可计算性”主要表述了一种表现形式上的不确定性，［12］而“飞去来器效应”则主要表述了一种后果上的不确定性。［13］又如，在卢曼（Niklas Luhmann）倡导的风险社会学中，风险被归结于系统，强调了风险在原因上的不确定性。［14］在行政学的灾害研究中，灾害具有“去科层化”的功能，是社会常态的例外，强调了表现形式的不确定性。［15］在政治学的危机研究中，危机需要作出关键性决策，强调了后果的不确定性。［16］因此，突发事件的本质也是不确定性，且是风险、灾害、危机三者共同呈现的不确定性，包括了原因的不确定性、表现形式的不确定性和后果的不确定性。
（二）突发事件不确定性的增强
在最近的二十年中，突发事件的不确定性显著增强，以致于使用“风险”“灾害”“危机”这些基础概念都不足以表达这种不确定性，而必须代之以新的概念。
1. 新兴风险（emerging risk）
最先出现的概念是“新兴风险”。2003 年，经济合作 与 发 展 组 织（Organization for Economic Cooperation and Development，简 称 OECD）发 布 题 为《新 兴 的 系统性风险：一个行动日程》（Emerging Risk in the 21st Century：An Agenda for Action）的报告，将系统性风险作为新兴风险的主要形态之一。［17］2005 年，国际风险治理 委 员 会（International Risk Governance Council，简 称IRGC）发布“风险特征与风险治理的基本概念”项目第一份白皮书：《风险治理：迈向一种整合的方法》（Risk Governance：Towards an Integrative Approach）。在 该 白皮书中，“新兴风险”的概念虽然已经出现，但并未得到界定和解释，而是来自于 OCED 报告的引用和转述。2010 年，IRGC 发布题为《风险的涌现：贡献因子》（White Paper on Emergence of Risk：Contributing Factors）的白皮书，首次对“新兴风险”的概念进行界定：新的或在陌生情境中显现的熟悉风险。［18］有些新兴风险会随时间的变化缓解，有些则比预期的更坏。新兴风险的后果很难用物理或货币的形式预测。传统的风险评估方法通常计算发生频率和损失的严重程度、成本和收益，但这些方法对于新兴风险分析都是无效的。［19］2011 年，IRGC 发布《改进新兴风险管理》（White Paper on Improving the Management of Emerging Risk）白皮书，进一步阐明新兴风险作为风险社会后果的生成逻辑，将工业与科技领域的新兴风险划分为三类。第一类为具有不确定影响的风险，其不确定性源自科学进步和技术创新。这类风险的主要特征是，对新技术应用后果缺乏知识和经验，如纳米技术、合成生物等。第二类为具有系统性影响的风险，源自多重交互和相互依赖的技术系统，如在能源、交通、通讯和信息技术等领域存在大量的复杂互联系统。第三类为具有意外影响的风险，新的风险源自既有技术在动态变化的环境或情境中的使用，如商用航空。这些情境的变化包括基础设施的老化、管理人员的懈怠或对处理意外的能力过度自信。这类风险的治理看似已经很好，但实际上仍然存在问题。［20］
2017 年，梅 志 里（Chabane Mazri）在《风 险 分 析》（Risk Analysis）杂志发表文章，专门讨论新兴风险的定义。梅志里引入复杂性理论的视角，认为新兴风险的形成是一个涌现的过程，包括三种类型：一是本体论意义上的涌现，风险是隐藏的；二是认识论意义上的涌现，风险慢慢暴露；三是社会性的涌现，官方开始认识到这种新的风险，并调整政策以应对风险。［21］这三种涌现不互斥，它们的组合决定了风险的形态。［22］因此，新兴风险不应被视为一种特定风险类型，而应被视为风险生命周期的一个特定的阶段。［23］除“IRGC 定义”外，“新兴风险”的定义还多达 10 种。在这些定义中，有的是基于风险知觉的定义，有的是基于风险的时间特征定义，有的是基于风险的动态特征的定义，有的是基于风险后果的程度的定义。［24］这些从不同角度出发的定义，恰好凸显了新兴风险更高的不确定性。
相应地，危机研究出现了类似的表述。哈佛大学豪威特（Arnold Howitt）和莱昂纳德（Herman Leo nard）在《危机管理：对大规模紧急事件的响应》（Managing Crises：Response to Large-Scale Emergency）一书中，使用了“novel crisis”的表述，强调因为新特征（novelty）的出现而使得危机性质发生了变化。这些新特征或者是管理者从未经历的；或者虽然事件并不陌生，但规模前所未有；或者是一些不同挑战的组合。在这种意义上，危机管理的发展趋势就是适应“novel crisis”带来的挑战。［25］
2. 巨灾（catastrophe）在目睹了 2005 年卡特里娜飓风应急管理的失败 后，克 兰 特 利（Enrico Quarantelli）指 出，必 须 单 独强调巨灾的应对。巨灾不同于社区灾害（community disaster）与日常紧急事件（everyday emergency），主要包括六项特征：第一，大部分或全部的社区结构受损严重。这意味着受灾民众无法就近避灾或投亲靠友；与此同时，应急管理组织和设施也损毁严重。第二，地方官员无力像往常那样承担工作，这种情况通常持续到恢复时期。这意味着一些领导者的角色必须由社区之外的人来担任。第三，临近的社区也可能受到影响，这意味着它们不但无法提供帮助，甚至会与受灾社区产生救灾资源上的竞争。第四，大部分或全部的社区日常功能突然同时中断，这意味着工作、休闲场所和学校等设施也无法使用。第五，引发大众媒体的广泛关注，且时间更长，尤其是全国性媒体。第六，上述五方面的共同作用凸显了政治场域的重要性，政府高层官员必须直接参与，仅仅象征性地参与远远不够。［26］在这一时期，更多的研究是在“disaster”之前增加一个作为前缀的副词，以描述不确定性的增强。例如，同样是对卡特里娜飓风应急管理失败的反思，兰迪（Marc Landy）使用了“mega disaster”表述美国联邦主义在应对巨灾 中 的 不 足。［27］又 如，盖 徳·哈 克（Mohamed GadelHak）使用了“large-scale disasters”的表述，［28］OECD报告则使用了“large-scale catastrophes”的表述。［29］
危机研究也出现了类似的表述。2011 年，在由海斯鲁特（Ira Helsloot）、伯恩（Arjen Boin）、雅各布斯（Brian Jacobs）和康佛特（Louise Comfort）共同主编的《巨型危机：理解灾害性事件的前景、本质、特征和影响》（Mega-Crises：Understanding the Prospects，Nature，Characteristics and Effects of Cataclysmic Events）一书中，拉扎德克（Patrick Lagadec）对“巨型危机”概念进行了讨论，指出巨型危机并不仅是更大的危机，它产生的不是数量变化，而是属性变化。［30］这类危机难以用现有思维模式来认知、描绘和理解，也难以用常规的工具来管理。拉扎德克认为，巨型危机的出现经历了三个阶段：第一阶段为 20 世纪 70-90 年代，超越紧急事件的危机出现；第二阶段为世纪之交，危机的后果开始扩散，呈现一种系统性的扰动；第三阶段为 21 世纪，巨型危机出现，呈现一种全球性的混乱。［31］在此基础上，拉扎德克对“巨型危机”概念进行了界定：脱序世界内嵌的“车头”，随着全球性动态变化而演化和突变，这种全球性的动态变化的内在机理是复杂、不稳定的网状结构，引发持续的、全球性的、重大的混乱。［32］
3. 跨界危机（transboundary crisis）
2010 年，安 塞 尔（Chris Ansell）、伯 恩、科 勒（Ann Keller）在《管理跨界危机：识别有效响应系统的要素》（Managing Transboundary Crises：Identifying the Building Block of an Effective Response System）一文中，从三个维度对跨界危机进行了界定：一是跨越政治边界（纵向或横向的），尤其是那些跨越多个城市、地区、国家乃至大洲的危机，如金融危机或流行病；二是跨越功能边界，有的危机跨越多个生命线系统或关键基础设施；三是跨越时间边界，有的危机不知道从什么时候开始酝酿，爆发后的影响也持续多年，如金融危机、气候变化。一场危机的上述三种特征越明显，就越是跨界危机。［33］2003 年 OECD 报告提出的“新兴的系统性风险”概念也表达了类似的洞见。该报告指出：系统性风险是 OCED 国家面临的一种新风险类型，这类风险影响到社会正常运行所依赖的系统——健康、交通、环境和通信等，其特征是极度的不确定且可能产生广泛的不可逆转的伤害。［34］在面向风险社会的跨学科知识生产中，“新兴风险”“巨灾”“跨界危机”等概念在社会学风险研究、行政学灾害研究和政治学危机研究等多个领域不约而同地兴起，共同反映了突发事件不确定性的增强（见图1）。很显然，这并不是巧合，而是风险、灾害、危机的属性均发生了显著的变化。
（三）突发事件不确定性增强对应急管理适应性的挑战
新兴风险的不确定性主要体现为认知的不确定性，其原因在于缺乏解决问题所需要的科学知识。这是一种实质的不确定性，也是最难降低的不确定性。［35］巨灾的不确定性主要体现为资源的不确定性，其原因在于缺乏满足资源需求峰值所需要的浪涌能力（surge capacity）。跨界危机的不确定性主要体现为策略的不确定性，其原因在于由于缺乏跨越政治、功能和时间边界都可普遍适用的行动策略。任何一种不确定性的增加，都对应急管理的适应性提出了更高的要求；当三种不确定性叠加时，对应急管理适应性要求达至最高。
上述对突发事件属性变化的分析并不涉及各国的政治体系和行政制度，在中国情境中也具有适用性。实际上，近年在政策文件和学术研究中频繁出现的“灰犀牛”“黑天鹅”等概念也表达了与“新兴风险”“巨灾”“跨界危机”类似的洞见。
以图 1 为参照，近二十年来中国遭遇的重大突发事件的关键属性都可以得到解释。例如，2003 年非典主要是新兴风险的挑战，造成了认知的不确定性，无法确定病原体导致了早期防控的难题；2008 年的汶川地震主要是巨灾的挑战，造成了资源的不确定性，需要举国动员，甚至启动对口支援为受灾地区注入可持续恢复需要的资源；2011 年的甬温线动车事故主要是跨界危机的挑战，造成了策略的不确定性，掩埋车头等铁路管理部门使用的常规策略在被社交媒体放大传播后，很难得到社会公众的普遍认可与接受；至于自 2019年底迁延至今的新冠肺炎疫情，则显示了新兴风险、巨灾和跨界危机的三重叠加，不仅在疫情初期造成了认知的困难，还在“武汉保卫战”“湖北保卫战”阶段形成了医疗物资需求的峰值，更是在长达 2 年多甚至更长的时间跨度中需要持续不断地调整防控策略，对应急管理的适应性提出了前所未有的要求。
二、应急管理的新探索：适应性的生成
从近年新冠肺炎疫情防控、安全生产转型、自然灾害防御的实践看，在坚持充分发挥政府主导作用的基础上，以下三种结构性力量的参与，提升了应急管理的适应性。
（一）基于知识交互形成的专家共同体
首先看新兴风险带来的认知的不确定性，提升应急管理适应性的关键是更加重视专家共同体的作用。认知的不确定性源于科学知识的缺乏，而专家共同体的作用恰恰在于提供科学知识。在这方面，新冠肺炎疫情的应对已经积累了丰富的经验。2020 年 9 月 18 日，习近平在全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上发表重要讲话，将抗疫精神概括为五个词：生命至上、举国同心、舍生忘死、尊重科学、命运与共。其中，尊重科学便包括充分发挥专家共同体的作用。［36］
在自然灾害领域，尤其是在特别重大自然灾害的调查中，专家共同体的作用已经得到了公众的认可。在 2015 年的“东方之星”客轮翻沉事件中，经国务院批准成立的调查组聘请国内气象、航运安全、船舶设计、水上交通管理和信息化、法律等有关方面的院士、专家参加，“先后 7 次组织北京大学、南京大学、灾害天气国家重点实验室、中国科学院大气物理研究所和中国气象局等上百名国内外专家一起进行专题研究，在综合分析气象卫星、新一代多普勒雷达和地面气象自动站分钟级观测数据，以及现场调查情况、目击者笔录等多种资料的基础上，科学判定了事发时的天气状况。事件调查组先后召开各类会议 200 余次，对调查情况进行反复研究论证，在此基础上形成了调查报告。”［37］在 2021 年河南郑州“7.20”特大暴雨灾害的调查中，调查组同时设立专家组，“由气象、水利、市政、交通、地质、应急、法律等领域的院士和权威专家组成，开展灾害评估，为调查工作提供专业支撑。”［38］这两份报告均有效地回应了社会关切，赢得了公众的好评。
在安全生产领域，专家共同体的重要性也已经凸显。在经历了 2019 年响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故发生之后，按照国务院的要求，江苏开展了为期一年的专项整改，充分认识到专家共同体在推进安全生产转型中的重要作用。2021 年 9 月 28 日，江苏省人民政府发布“十四五”应急管理体系和能力建设规划，布局七大工程，其中第五大工程为“科技支撑保障工程”，提出建设“省化工本质安全研究院”“省城市安全技术研究院”“危险化学品分类鉴别平台”“事故灾害快速应急监测平台”“重大事故调查分析与鉴定中心”“长三角安全发展与应急管理研究院”等一系列支撑平台，建成一批重点实验室、工程技术研究中心、科技基础条件平台、产学研合作创新联盟等应急管理科技平台。［39］近些年来，随着城市的不断扩张，“化工围城”“城围化工”的现象日益突出，危化品作为新兴风险的威胁加剧，这对与危化品应急管理相关的科学知识的供给提出了新的要求。根据国家发布的《危险化学品目录》（2015 年版），危险化学品的类属条目数为 2828 条；［40］仅危险化学品的应急管理，常规的基于专家组、专家库的参与方式很难产生实际效果。为促进科学知识供给和需求的匹配，基于信息化平台和市场化机制的参与方式开始出现。例如，在 2021 年 6月 22 启动的“紫金山创新周”中，南京市应急管理局联合市科技局、工信局共同发布“互联网 + 应急管理”新场景——“金陵应急宝”，为应急管理科学知识的供需双方提供信息发布平台和撮合竞价交易机制。截至当日，金陵应急宝 I 期市域版已内置应急场景 32 类、各类资源 13 万余项，注册企业用户 7000 余家，入驻专家 1700 余人。［41］仅这一组数据，便已经显示了基于信息化平台和市场化机制的专家参与在增加应急管理科学知识供给上的潜力。
得益于学科建设的牵引作用，更多的高水平专家正投身于应急管理的科学研究。2020 年 4 月，国务院学位办在公共管理一级学科之下增设应急管理二级学科，选择国内 20 所高校开展学科建设试点，为发展应急管理科学研究提供了集成化学科平台的支撑。2020年 12 月，国务院学位委员会在交叉学科门类增设国家安全学一级学科，为发展应急管理科学研究提供了新的空间。2021 年 12 月 24 日，中国人大网公布了《中华人民共和国突发事件应对管理法（草案）》（关于修订《突发事件应对法》的议案）全文，向社会公开征求意见。其中，第十五条提出：“国家建立健全突发事件专家咨询论证制度，发挥专业人员在突发事件应对管理工作中的作用”；第五十七条提出：“国家加强应急管理基础科学和重点领域关键核心技术的研究，鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才和科技人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新材料、新设备和新工具。”这些条款将为发挥专家共同体的作用提供制度保障。
从上述实践看，专家共同体是在解决实际问题的过程中，以知识交互为纽带形成的协同结构，既包括在新冠肺炎疫情防控中作出重大贡献的公共卫生学家和临床救治专家、在自然灾害调查中提供技术支撑的院士和实验人员、在安全生产一线奔忙的危化品专家和注册工程师，也包括致力于应急管理机理和规律研究的科研工作者；既不同于以个体形式存在的专家，也不同于以学科知识为连接的学术共同体。
（二）经由物资流动连接的企业共同体
其次看巨灾带来的资源的不确定性，提升应急管理适应性的关键是优化应急物资保障的结构，更加重视企业在应急物资保障中的作用，提升满足需求峰值的浪涌能力。
在新冠肺炎疫情“武汉保卫战”“湖北保卫战”中，2020 年 1 月 27 日，中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组召开第二次会议，要求迅速组织医用防护服、口罩、护目镜、药品等生产企业复工复产，为提升满足医疗物资需求峰值的浪涌能力提供了决策支持。2020 年 2 月 14 日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，要求公共卫生应急管理体系补短板、堵漏洞、强弱项，强调要健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，优化重要物资产能保障和区域布局，健全国家物资储备体系。在随后的疫情防控中，得益于医疗物资产能的提升，中国不仅满足了本国的物资需求，还向全球 100 多个国家和国际组织提供了物质和技术援助，成为全球抗疫物资最大供应国，体现了负责任大国的担当。［42］在这种意义上，医疗物资的生产需要加强产业群的协同性和产业链的自主性，不仅要提供疫情防控常态化下的产能保障和应对重大突发公共卫生事件的新增产能保障，还要满足对外援助和出口需要的产能保障。［43］
在疫情防控进入常态化阶段后，全国多地发生局部疫情，第一时间进行社区封控成为避免疫情扩散的重要手段，凸显了以家庭为单位进行应急物资储备的必要性。这是因为，一旦暴发疫情，只有家庭储备才是在第一时间可得的物资。例如，在遭遇 2020 年 6 月至7 月的新发地疫情后，北京市于 2020 年 12 月 22 日修订了《居民家庭应急物资储备建议清单》，调整了物资储备的品种；在遭遇 2021 年 7 月至 8 月的南京、扬州德尔塔变异毒株疫情后，江苏省应急管理厅于 2021 年10 月 22 日印发《江苏省家庭物资储备建议清单》，引发全社会关注。由于以家庭为单位的社会性储备可以降低资源需求的峰值，因此也可以纳入浪涌能力的组成部分。
在自然灾害领域，1998 年张北地震之后，中国政府开始在全国范围内建立救灾物资储备制度，发展了行政性储备体系。2021 年 12 月 30 日发布的《“十四五”国家应急体系规划》提出，完善中央、省、市、县、乡五级物资储备布局，这为加强行政性储备体系建设提出了新的要求。
在总体上，中国的应急物资储备正在形成三大支柱：一是以政府为主体的行政性储备；二是以企业为中心的市场性储备；三是以家庭为单位的社会性储备。根据应急管理的展开规律，三大支柱叠加使用的顺序依次为：（1）以家庭为单位的社会性储备主要在突发事件发生之后的短期内（1-3 天）发挥作用，为政府调集、运输、分发应急物资赢得时间；（2）进而，以政府为主体的行政性储备发挥主导作用；（3）如果还存在未被满足的资源需求，以企业为中心的市场性储备开始发挥作用，应急物资储备满足需求峰值的浪涌能力达至最大。
无论是以政府为主体的行政性储备，还是以企业为中心的市场性储备，应急物资的高效调配都需要依托由企业主导的市场化物流平台。例如，在新冠肺炎疫情初期，面对空前数量的捐赠物资，武汉红十字会等机构采用传统的物资分发和配送方式，一度导致物资管理的混乱，甚至引发舆情。2020 年 2 月 12 日，湖北省政府发布公告，由京东承建应急物资供应链管理平台，针对抗疫急需物资的生产、库存、调拨、分配进行全程高效管理，武汉应急物资管理混乱的局面才得到缓解。［44］因此，企业也可经由物资流动形成一个相互连接的共同体，企业之间也可以由竞争关系转变为协同关系。
（三）通过观点和情绪表达强化的网民共同体
最后看跨界危机带来的策略的不确定性，提升应急管理适应性的关键是在更大范围内容纳公众参与应急管理，为执行跨越政治、功能和时间边界普遍适用的行动策略提供结构性力量的支持。
在互联网和社交媒体时代，由于信息的广泛传播，应急管理的难点不仅在于制定行动策略，更在于推动行动策略跨越功能边界，满足最广泛的期待和需求，得到最普遍的认可与遵从，即应急管理由维持特定系统的功能运转，使部分人满意，转向促进社会系统的功能运转，使多数人满意。按照党的十九大报告提出的使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续这一目标，公众是否满意是检验应急管理成效的最终标准。在这方面，中国的实践探索大致可以分为三个阶段。自 2003 年非典至 2011 年甬温线动车事故之前为第一阶段，关键词是信息发布。各级政府通过指定新闻发言人、召开新闻发布会等多种方式，强化突发事件信息发布，推进突发事件信息公开，满足公众信息需求。自 2011 年甬温线动车事故至 2019 年底新冠肺炎疫情之前为第二阶段，关键词是舆情引导。各级党委宣传和网信部门通过明确社交媒体平台监管责任等多种方式，强化突发事件舆情监测，控制舆情风险。2019 年底新冠肺炎疫情之后，已经进入第三阶段，关键词是诉求吸纳。2020 年 1 月 24 日，国务院办公厅在“互联网 + 督查”平台面向社会征集有关地方和部门在疫情防控工作中责任落实不到位、防控不力、推诿扯皮、敷衍塞责等问题线索，以及改进和加强防控工作的意见和建议。2021 年 7 月 20 日，南京暴发德尔塔变异毒株疫情，12345 政务热线成为收集公众意见和建议的主通道，为政府面向公众需求调整行动策略提供了精确的指引。2021 年 9 月 10 日，福建莆田暴发疫情，福建省应对新冠肺炎疫情工作领导小组（指挥部）在省政府门户网站开通“新冠肺炎疫情防控诉求与建议通道”，倾听群众意见，回应群众诉求，认真解决群众“急难愁盼”的问题。随后，在云南瑞丽、陕西西安等地的疫情防控中，尽管诉求吸纳的速度仍需要加快，但应急策略都针对群众的诉求进行了实质性的调整。在诉求吸纳的过程中，公众的需求得到呈现，也为面向公众需求的危机沟通提供了参照，增强了公众对应急策略的遵从度，推动突发事件中地方党委政府与网民共同体之间由可能的冲突或博弈关系转变为协同关系。2022年 3 月 1 日，习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式发表重要讲话强调，领导干部要学网、懂网、用网，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切。这也对在各类突发事件的应急管理中积极吸纳公众诉求提出了明确的要求。
在最大的范围内吸纳公众诉求，不仅适用于管理跨越功能边界的危机，也适用于管理跨越政治和时间边界的危机。现阶段，后两者在中国的情境中不如前者那样多发，但也呈现上升的趋势。（在中国，得益于中央政府或上级政府的统一协调，仅跨越政治边界的危机，包括跨越纵向的层级边界和横向的区域边界的危机，不确定性相对较小，对应急管理适应性的要求也相对较低。）例如，2014 年提出总体国家安全观后，中国加强了海外利益安全的保护，以撤侨为主要形式的海外突发事件应急管理得到进一步发展。又如，2021 年河南郑州“7.20”特大暴雨灾害的启示之一在于：气候变化等跨越时间边界的危机更加迫近了。
在数字化浪潮之下，经由互联网和社交媒体连接，通过观点和情绪表达而强化的网民共同体，而非缺乏连结的个体意义上的公众，已经成为应急管理多主体协同的重要结构性力量；尤其当数量庞大的网民在观点和情绪表达形成共振，发出如“山呼海啸”般的威力时，网民共同体甚至成为了评价应急管理成败的决定性力量。
在这里，均使用了“共同体”而非“群体”的概念，旨在强调基于共同目标的多主体协同。在全球风险社会中，无论是基于知识交互形成的专家共同体，还是经由资源流动连接的企业共同体，或是通过观点和情绪表达强化的网民共同体，都是围绕安全发展的共同目标形成的协同结构，也都是人类命运共同体的重要组成部分。纵观过去的二十年，无论基于专家共同体的科学知识生产，还是基于企业共同体的浪涌能力的生成，或是面向网民共同体的广泛需求的满足，都是在应急管理实践中为降低突发事件的不确定性而演化出的适应性（见图 2）
三、走向第四代应急管理体系：以结构优化为中心的整体性变革
更充分地发挥基于知识交互形成的专家共同体、经由资源流动连接的企业共同体、通过观点和情绪表达强化的网民共同体作为结构性力量的作用，需要当前的应急管理体系作出整体性变革。自 1949 年新中国成立至今，中国以结构优化为中心先后形成了三代应急管理体系；新的整体性变革意味着走向第四代应急管理体系。
（一）第四代应急管理体系的结构优化
2003 年非典之前为第一阶段，形成了第一代应急管理体系，在结构上的主要变化包括：（1）建立了地震、水利、气象、安监、消防、疾控、公安等涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件应对职责的行政部门或明确了这些行政部门的应对职责；（2）设立了抗震救灾、防汛抗旱、森林防火等领域的应急指挥机构；（3）成立了减灾委等议事协调机构。在这一阶段，自然灾害的单灾种管理相对成熟，经受住了 1998 年长江流域特大洪水的考验。
2003 年非典至 2012 年党的十八大之前为第二阶段，建设了以“一案三制”为核心的应急管理体系，即第二代应急管理体系，在结构上的主要变化包括：（1）划分了各级人民政府的应急管理职责，加强了省、市、县三级地方人民政府的应急管理职责，明确了街道（乡镇）、社区（村）等基层单位的应急管理职责；（2）明确了涵盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件管理的部门体系，强化了卫健、公安等行政部门在公共卫生事件、社会安全事件管理中的职责；（3）设立了各级人民政府应急管理办公室，加强了对各级人民政府相关行政部门的综合协调；（4）在汶川地震的对口支援中，初步探索了应急管理的跨区域协同。
2012 年党的十八大至今为第三阶段，发展了以总体国家安全观为牵引的应急管理体系，即第三代应急管理体系。［45］在“生命至上，安全第一”的价值理念的引领下，突发事件的风险预防得到了实质性地推动。2018 年党的十九届三中全会启动新一轮党和国家机构改革，成立应急管理部，并将其作为国务院组成部门，强化了自然灾害和事故灾难的风险预防，为真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前提供了组织保障。2020年党的十九届五中全会提出建设更高水平的平安中国，推动公安部门更加重视社会安全事件的风险预防。2021 年，在公共卫生应急管理体系补短板、堵漏洞、强弱项的过程中，国家疾病预防控制局成立，作为国家卫健委管理的副部级机构，主要职责是加强公共卫生事件的风险预防。在这一阶段，应急管理体系在结构上的主要变化包括：（1）在“党政同责”的原则下，强化了党委的领导责任，同时理顺了军地协同机制；（2）提升了主责行政部门的专门性，形成了由应急管理部门牵头负责自然灾害与事故灾难管理、由卫健部门牵头负责公共卫生事件管理和由公安部门牵头负责社会安全事件管理等三大专门化子体系；（3）在推进京津冀、长三角、珠三角一体化和开展新冠肺炎疫情对口支援的过程中，进一步探索了应急管理的跨区域协同。［46］
从结构的演化看，第一代应急管理体系主要赋予了政府少数行政部门在单灾种管理体系中的职责；第二代应急管理体系主要强化了不同层级政府之间、同一层级政府不同行政部门之间的协同；第三代应急管理体系主要加强了党委和政府之间的协同，包括党委统一领导下的军地协同。第二、三代应急管理体系也在一定范围内实现了政府部门与社会组织之间的协同，具有一定程度的开放性。例如，在 2008 年汶川地震的应急响应中，志愿者和社会组织的广泛参与引起关注；在 2010 年玉树地震的应急响应中，志愿者和社会组织有序参与的现象凸显；在 2013 年芦山地震和2014 年鲁甸地震的应急响应中，社会组织之间的自组织得到一定程度的提升；［47］在 2016 年阜宁龙卷风的应急响应中，地方党委和政府开始注重发挥党员的先锋模范作用；［48］在新冠肺炎疫情的应对中，党员群体的作用进一步强化，志愿者参与也多由设在党委宣传部的文明办统一管理。［49］至此，社会组织在应急管理中的作用达到一定限度。究其原因，一方面在于中国的社会组织管理政策；另一方面在于政府、国有企业和事业单位发挥了主导作用，需要社会组织发挥作用的空间相对有限。［50］相比之下，第四代应急管理体系在更大的范围内推动政府与市场、社会的协同，具有更高程度的开放性，也更具备复杂适应系统（Complex Adaptive System，简称 CAS）的特征。［51］
由此也可以看出，应急管理体系的代际演化以扩展而非更替的方式进行。第一代应急管理体系主要体现了回应性，这是应急管理的逻辑起点；从第一代应急管理体系向第二代应急管理体系扩展，凸显了应急管理的综合性；［52］从第二代应急管理体系向第三代应急管理体系扩展，加强了应急管理的专门性；（这里使用“专门性”的表述，旨在体现以结构中心的分析，不同于知识和技能的专业性。）从第三代应急管理体系向第四代应急管理体系扩展，重在提升应急管理的适应性。体现回应性明确了责任，但也产生了碎片化的问题；加强综合性虽然有助于解决碎片化的问题，但容易导致专门性不足；强化专门性有可能导致职责固化、缺乏变通，需要以适应性补正。第四代应急管理体系向前兼容第一、二、三代应急管理体系，结构进一步优化，兼具回应性、综合性、专门性与适应性（见图 3）。
在第四代应急管理体系中，结构优化的关键在于，在集中化的指挥和协调结构下增设三大中心：知识交互中心、资源调配中心和策略情报中心，将其作为接入点，分别连接和推动专家共同体、企业共同体和网民共同体的参与。在常设的指挥与协调结构中，这三大中心也需要作为常设机构，连接和推动专家共同体、企业共同体和网民共同体参与应急管理，主要实现三项功能：（1）新兴风险的预见、研判与推演；（2）应急资源的识别、监测与计算；（3）应急策略的反馈、评估与沟通（见图 4）。其中，专家共同体、企业共同体和网民共同体都是边界开放的协同结构，有助于实现指挥和协调的一体化与参与主体的多元性之间的最佳均衡。在第三代应急管理体系中，指挥部通常为临时机构，也未实现集中化，不同类型的突发事件对应于不同的指挥部，虽然也可在指挥部的结构下设置一些具有部分类似功能的工作组，但作用仅限于在应急响应环节，并不能全过程均衡地接入和推动专家共同体、企业共同体和网民共同体参与应急管理。例如，在 2021 年 12 月 23 日印发的《四川省地震应急预案》中，指挥部下设 14 个专项工作组，其中要素保障工作组是类似于资源调配中心的功能设置，但如果未实现常态化和集中化的设置，就很难发挥资源调配中心的作用。又如，在 2021年 7 月 20 日的南京德尔塔变异毒株疫情的应急响应中，尽管南京此前已经在疫情进入常态化防控阶段后建立了一个职责明确的指挥部，包括 1 个涉外联防联控指挥部、11 个工作组、3 个专项组和 7 个工作专班，但并不能满足德尔塔变异毒株疫情应急响应的实际需要。最终，国务院联防联控机制综合组江苏工作组发挥了类似专家共同体的作用，为应对德尔塔变异毒株疫情提供了知识供给；在江苏省委省政府和兄弟城市的支持下调配了足量的集中隔离场所，提升了满足峰值需求的浪涌能力；增设了群众诉求回应组，对 12345平台进行临时扩容，既积极吸纳群众诉求，也改进了危机沟通，提升了公众对应急策略的遵从度。通过对指挥部结构的临时性调整，南京及时地控制了这场“发生早、发现晚”的德尔塔变异毒株疫情。
（二）第四代应急管理体系的制度创新
结构优化的真正实现有赖于制度的创新。发展第四代应急管理体系，制度创新的大方向是在更大范围内实现政府与市场、社会的协同。
一是坚持充分发挥政府的主导作用，探索与应急管理工作属性相匹配的价值评价机制。应急管理工作属性的独特性主要体现为三大难题。第一，问责难题。在第三代应急管理体系中，政府主体之间的协同主要由权责关系驱动，即具有制度和政策权力的政府主体必须履行与之相应的管理职责。例如，2021 年 9月 1 日生效的《中华人民共和国安全生产法》规定了“三管三必须”原则，即管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，为在最大范围内推动多主体协同提供了法律保障。又如，在新冠肺炎疫情防控中，国务院联防联控机制高度强调属地责任、部门责任、单位责任和个人责任等四方责任的落实，为在最大范围内实现多主体协同提供了政策支持。从推动风险预防的现实需求看，强化问责为破解贝克（Ulrich Beck）所说的全球风险社会中风险生成的“有组织地不负责任”提供了一条可操作的路径；但从保持应急管理作为新兴职业领域的吸引力看，也要避免问责的泛化。在新兴风险、巨灾、跨界危机带来的不确定性日益增强的情况下，一方面，应急管理工作面临的压力越来越大，厘清应急管理工作的责任归属、评估应急管理工作的履责程度的难度也越来越大，甚至在很多时候，不得不因为政治考量而展开问责；另一方面，责任的强化可能造成责任的固化，进而导致应急管理缺乏变通，最终不利于适应性的提升。第二，激励难题。在政府工作中，促进高质量发展注重创新突破，容易引人注目；保障高水平安全强调坚守底线，往往默默无闻。在应急管理工作中，兢兢业业防范风险难得显现，轰轰烈烈抢险救援备受关注。在这种意义上，应急管理部门塑造的“守夜人”形象较为准确地表达了应急管理工作的特点。第三，试错难题。在推动社会系统从无序状态回归有序状态的过程中，应急管理工作本身也有一个从混乱到有序的过程，通常只有次优而无最优决策，但由于其关乎人的生命安全，缺乏试错的空间，容易导致公众的不满乃至苛责。破解问责难题、激励难题、试错难题，需要在最基础的层面上，凸显“守夜人”的社会价值，营造理解、尊重、宽容应急管理工作的社会氛围。
二是推动专家共同体的蓬勃发展，探索应急管理跨学科知识生产方式的创新。相比于新兴风险、巨灾、跨界危机的复杂性，面向风险社会的跨学科知识生产还相当匮乏。从未来的方向看，既要增加知识供给的总量，也要增加知识生产的质量：一方面，更加重视面向社会系统无序状态的单一学科的知识生产，加大对自然灾害学、安全科学与工程、公共卫生学等单一学科的支持力度；另一方面，发挥应急管理二级学科、国家安全学一级学科的平台作用，促进单一学科知识围绕重大现实需求，跨越社会科学、自然科学、工程科学交叉融合。
三是实现企业共同体的广泛连接，探索应急资源保障浪涌能力扩展方式的创新。第一，在全面推行以家庭为单位的社会性储备的基础上，适度增加以政府为主体的行政性储备，既不造成浪费，也要超前规划；第二，以应急产业链、产业群、产业园为载体，推进物联网、云计算技术的应用和普及，形成应急产业关联企业之间的互联互通；第三，推动以政府为主体的行政性储备、以企业为中心的市场性储备、以家庭为单位的社会性储备都经由企业化、信息化、智能化物流平台识别、监测和计算，为浪涌能力的动态扩展提供实时数据的支撑。
四是促进网民共同体的良性互动，探索公众诉求吸纳方式的创新。一方面，依托 12345 平台，在 110、119、120、122 等应急类热线之外，对其他服务类热线进行实质性整合，拓展吸纳公众诉求的通道，发挥诉求吸纳对危机沟通的促进作用，推动应急管理在最大范围内得到公众的认可，在最大程度上提升公众对应急策略的遵从；另一方面，健全相关的法律法规体系，推动区块链技术的发展和应用，为公众更负责任的观点和情绪表达提供可追溯的技术平台的支撑，减少虚假信息的传播，更精准高效地识别公众诉求。［53］
（三）第四代应急管理体系的观念转型
制度创新的真正实现有赖于观念的转型。唯有观念的转型最为基础，发挥的作用也最为持久。
一是回归应急管理的本质。应急管理部门成立之后，无论是在理论研究中，还是在实践探索中，对应急管理的边界都出现了不同的理解，产生了应急管理的“名实之困”，即应急管理之名难以涵盖应急管理之实。新冠肺炎疫情防控的成功实践在理论上的一个重要启示在于：应急管理部门的工作不完全等同于应急管理工作，作为部门职责的应急管理也不完全等同于面向突发事件的应急管理。这为回到应急管理的本质提供了契机，也为应对突发事件不确定性的增强而发展第四代应急管理体系提供了逻辑起点。
二是跳出既有思维定势。一方面，在全球风险社会的背景下，各类风险、灾害、危机面广量大、长期存在；另一方面，伴随着全球风险社会的加速展开，新兴风险、巨灾、跨界危机此起彼伏、多重叠加。在这种情况下，应急管理既要坚持源头治理、防微杜渐，也要适时跳出定势、重新出发。如果说中国第三代应急管理体系重在防范“灰犀牛”，需要强化执行，主动消除已知风险；第四代应急管理体系则还要应对“黑天鹅”，需要做好预判，及时适应未知风险。在应急管理实践中，“想象力的失败”（Failure of Imagination）永远是最大的威胁。（“想象力的失败”这一表述源自 2001 年“9.11”事件调查委员会的报告，将“9.11”事件未能事先预防归结为美国政府想象力的失败。）尽管第三代应急管理体系仍有待于进一步的发展和完善，但为减少随时可能发生的“想象力的失败”，有必要提前开展关于第四代应急管理体系的研究和实践。
三是推动社会认知的转型。一旦回到本质，应急管理便是一项与常态管理相对而生的工作，是为了防止社会系统从有序状态转向无序状态，或促使社会系统从无序状态回归有序状态而展开的多主体协同过程。应急管理不仅是应急管理部门的工作，也不仅是应急管理、卫健、公安部门的工作，而是所有部门在常态管理之外都需要具备的职能。伴随着全球风险社会的加速展开，社会系统的混序转化持续发生，应急管理与常态管理的相互转换更加频繁，应急管理即使不比常态管理更重要，也至少和常态管理一样重要。按照党的十九届五中全会提出的坚持统筹发展和安全，将安全发展贯穿国家发展各领域和全过程的战略部署，保障高水平安全与推动高质量发展具有同等重要的地位。对于各级地方党委和政府而言，将保障公共安全作为首要工作与将推动经济发展作为中心工作并行不悖。对于社会公众而言，保障高水平安全和推进高质量发展具有同等重要的社会价值。这一论断背后的逻辑在于，在全球风险社会，守护已有的发展成果和创造新的发展成果同等重要。正是在这种意义上，充分认识应急管理工作的社会价值需要一场观念的转型。
在全球风险社会的背景下，新兴风险、巨灾、跨界危机不仅是中国面临的挑战，也是全世界其他国家都面临的挑战。发展新一代应急管理体系，使应急管理体系成为更加开放的系统，也是近二十年来全世界其他国家应急管理体系结构演化的共同趋势。在经历了七十余年的发展后，中国第一、二、三代应急管理体系已经充分挖掘了政府的潜力，无论是在纵向上，还是在横向上，政府的职责都得到了明确、强化甚至固化。应对新兴风险、巨灾和跨界危机的挑战，未来的空间更多在于政府之外的市场和社会；也只有培育和激发出市场与社会的活力，加强政府与市场、社会的协同，应急管理体系才能成为更加开放的系统，［54］才能进一步提升治理效能。
需要特别指出的是，推进应急管理体系建设存在不平衡不充分的问题。［55］对于绝大部分地方而言，当前的主要任务还是继续推进第三代应急管理体系建设。考虑到第四代应急管理体系的超前性，可在市域范围内，选择部分具备条件的城市开展试点探索。
党的十九届四中全会提出，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。作为国家治理体系的重要组成部分，应急管理体系要迎接新挑战，担当新使命。当前，应急管理学术研究的主要任务是面向中国实践开展理论创新，这不仅要总结过去，也要在总结过去的基础上展望未来，加强理论研究的前瞻性。本文提出的第四代应急管理体系，只是一种在学理层面的探讨，重在提出问题、引发思考，为中国新一代应急管理体系建设提供些许在底层逻辑和概念框架上的启示。
基金项目：国家社科基金重大项目“提升我国应急管理体系与能力现代化水平研究”（编号：20&ZD160）；国家社科基金重点项目“新兴风险与公共安全体系的适应能力研究”（编号：13AGL009）
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