刘鹏、刘志鹏｜工作专班：新型议事协调机构的运行过程与生成逻辑
［摘 要］ 作为一种新型议事协调机构形式，“工作专班”近年来频繁进入公众视野。本文通过二手数据分析和深度访谈，对“工作专班”基本情况、运行环节和成立原因展开分析，并在此基础上深入解读其背后的组织逻辑。本文发现，区别于领导小组、指挥部等传统议事协调机构，工作专班具有履行执行职能和承担个体责任的双重特性，包含了周期性会商、现场处置、信息沟通和督导检查等基本工作内容。从组织社会学的角度来看，工作专班设立的原因一是提高协调效率，减轻资源依赖；二是增强创新韧性，提升治理能力；三是明确责任分解，优化组际控权。总体来说，工作专班并非简单重复传统议事协调机构的运行逻辑，而是在沿袭传统议事协调机构功能基础上进行了改善与创新，从而在日趋复杂的行政环境中既促进政策执行，又在一定程度上分解可能需要承担的行政责任，为治理体系和治理能力现代化增加一块“拼图”。
［关键词］ 工作专班；议事协调机构；政策执行；责任分解；科层制
一、问题的提出
新冠肺炎疫情发生以来，各级政府闻令即动，积极投入到疫情防控工作之中。为有效协调各部门各种力量，“议事协调机构”再一次出现在公众视野中，上到中央层面成立了中央疫情防控领导小组，建立了国务院联防联控机制；下到各地方政府纷纷仿照而成立本地区的疫情防控领导小组及其办公室和工作组等协调机构。在这些协调机构中，“工作专班”是一类比较新、数量多的组织，成了一个被反复提到的协调机构而频繁进入公众视野。
实际上，“工作专班”并非是近期疫情防控的专属“产品”，这一名词最早见于教育领域，主要指教育强化学习，特别是开展政治学习。之后引入政府治理领域，成为一个涵括“工作组、工作队”的宽领域名词，如早期的湖北广济红旗公社成立的查虫专班。［1］此后，专班越来越多地出现在政府文件中，“专人专班”成为政府治理的重要抓手。一般认为，当政府需处理紧急和复杂事务时，弹性化组织可与科层制相互补充，相互受益，［2］即议事协调机构多产生于政府需面临的突发和繁重的事件之中。
但是，在实践中，“工作专班”不仅出现于突发事件或者需要通过“运动式治理”开展的工作中，各地还大量存在着诸如“招商引资工作专班”和“白酒产业发展工作专班”等政府常规工作和具体工作之中。从已有的工作专班运转情况来分析，虽然有些工作专班和领导小组等传统议事协调机构并无实质差别或仅有轻微差别，但也有相当数量的工作专班和领导小组存在明显差异，表现为“领导小组——办公室——工作专班”或“领导小组——工作专班——工作小组”等形式，甚至一些领域还出现了由工作专班取代领导小组的情况。那么在我国公共管理的治理实践中，为何在已有传统议事协调机构的同时，近两年又涌现出了同样具有议事协调功能但又遭到一些质疑的“工作专班”？［3］［4］当前“工作专班”和以领导小组为代表的传统议事协调机构有何区别？其运行机制和产生动因分别是什么？
本文以“工作专班”字样展开网络检索，选取各级政府网站以及主要新闻媒体门户网站公开的相关资料（人民网、光明网和腾讯网、网易网等），获取了2018年以来513个工作专班的基本情况，并针对工作专班成员进行深度访谈，从而明确工作专班的运行环节和基本工作内容，在此基础上探究工作专班产生的动因，并分析它与包括早期“工作组”在内的传统议事协调机构的差异。
二、工作专班与议事协调机构
（一）议事协调机构的成因与典型实践
韦伯式的科层制被认为是现代社会所对应的理想官僚制模型，其主要特征在于等级分明、权责明晰、非人格化和专业分工。从理想的层面分析，这种科层制明确了各个部门的职责边界，且部门之间分工明确、职责清晰、合作协调。［5］但是，当前政府治理所面临的是一个变化、复杂和非线性的行政环境，“动荡不安和问题的相互连通是大多数公共组织环境的共同特点”，［6］具有不确定性、跨部门性、复杂性和突发性的治理任务此起彼伏，而机械和冷冰冰的规章制度也意味着刻板和僵化，一旦突发事件发生，习惯于墨守成规的行政人员便会反应迟钝，即“训练有素的无能”，［7］进而导致组织无法及时对外部环境的突变进行调适，难以在动态复杂的条件下实现组织的目标。［8］
面对多变且复杂的任务环境，［9］韦伯式的科层制不可避免地存在一定的不完备性和治理困境，因此需要跨组织结构来制定和执行相应的政策。复杂的社会问题需要各种复杂组织共同应对，［10］必须变革组织以建立一个“更有适应性的反应系统”，［11］但伤筋动骨式的机构改革不可能成为政府的常态选择。［12］因此，在组织设置架构难以变化的条件下，与其花大力气推动组织架构重构，不如优化组织之间的协同合作。除此之外，议事协调机构的设立也是组织为了获得维持生存的必要资源而采取的重要手段。［13］［14］由于组织内部的资源存在稀缺性，且任何组织都需要对外进行资源交换，因此组织之间需要通过交流合作来摆脱对资源的过度依赖。
“领导小组（Small Leading Groups）”是中国政治生活中一个独特的现象，是开展政府组织协调和政策执行最为常见的措施，是广泛存在于中国各级党政机关，以议事协调机构和临时机构名义长期存在的一种特殊政治组织模式。［15］领导小组的重要功能在于协调政策执行过程中的部门关系，从而降低协调与合作成本。［16］［17］相关研究观察到，开展运动式治理时会设置领导小组，起因是政府部门之间缺乏良好的合作机制，［18］运动式治理通过建立领导小组等议事协调机构促进政府部门间的合作，［19］可以将各个部门的局部目标提升为政府层面的全局目标，强化召集者的资源获取能力和权威性，［20］其主要职责是决策，针对临时性或者常态化的工作任务做出重大决定，如中央财经工作领导小组、中央外事工作领导小组等。领导小组的组成结构，一般包括领导成员、组成部门、办事机构这三个部分。［21］领导小组一般进行集体决策，因此承担集体责任。［22］
除了领导小组外，我国存在着大量的其他议事协调机构，如工作组（队）、指挥部等。工作组（队），作为一级公共组织针对特定工作任务的派出组织，其主要职责也是促进上级政策的执行。指挥部则往往出现于“急、难、险、重”的工作任务之中，主要的职责是决策。由于亟待处理的事务性质，需要决策者快速做出决断，因此指挥部的权力集中于上，决策的责任则自然集中于个人，如指挥长①。而正式科层制内部也有负责议事协调的部门——办公室。办公室的主要职责是协调和执行，是各级党委政府的内设机构，几乎所有的一级公共组织都会设立办公室负责各个职能部门之间的协调和信息沟通。作为科层制内部的具有协调职能的正式部门，其遵循科层制的责任原则，即通过一系列的规章制度规避个人责任，［23］承担集体责任。(① 访谈资料：B市J区稳就业工作专班协调人20210822BRS，访谈时间2021年8月22日.)
（二）工作专班在议事协调机构中的定位
作为一种新兴的议事协调机构，工作专班在实践中和领导小组这一经典议事协调机构存在着三种关系。一是同义使用。工作专班和领导小组没有差别，工作专班之下也设立工作专班办公室，其主要特征是强调该机构的组织和领导作用，负责研究相关工作涉及的重要事项和重大问题，一般由一级党委或者政府的主要领导担任工作专班召集人，比如陕西省安康市的稳就业工作专班，其目的是切实加强稳就业工作的组织领导，由市长担任专班召集人。②(② 安康市人民政府.安康市人民政府关于成立稳就业工作专班的通知（安政函〔2020〕19号），2020年3月22日.)
二是轻微差异。工作专班与领导小组略有差别，是领导小组的常设机构，等同于原先的领导小组办公室，其主要特征是强调该机构的统筹和协调作用。如部分地区为开展安全生产三年行动计划同时成立了领导小组和工作专班，明确领导小组负责专项整治工作的组织领导，工作专班则负责统筹协调。又如山东省德州市成立的推动开发区体制机制改革创新试点工作专班，其主要负责改革的日常工作，其职能和领导小组办公室近似。［24］
三是明显不同。工作专班和领导小组是各有边界的组织，此类情况占比最高，其特征是强调具体工作执行和形势研判。一般而言，有两种具体的形态：一是领导小组下设办公室作为协调机构，领导小组办公室又下设工作专班作为具体的执行机构，比较典型的是河南省卫健委成立的乡村振兴工作领导小组，该领导小组成立办公室，其下设若干工作专班，负责全省卫生系统乡村振兴工作的协调和督导；［25］二是领导小组直接领导工作专班，将其作为领导小组的执行机构；而有的工作专班之下又设立具体的工作小组。如固原市交通运输局在已有的安全生产专项整治领导小组的基础上，成立了落实具体规划的工作专班，专班又下设三个具体执行小组，负责处理安全工作相关事务（见图1）。①(① 固原市人民政府.关于成立安全生产专项整治三年行动领导小组和工作专班的通知（固交发〔2020〕67号），2020年8月25日.)
需要强调的是，工作专班与领导小组既有共同之处，也有较大差别。共同点的最突出特征是双方并不是分割而孤立存在的，领导小组一般间接或者直接指导着工作专班。这种指导往往体现在组织和人事层面，领导小组成员往往是各个工作专班的负责人，领导具体事项的执行和落实。如浙江省舟山市卫生健康领导小组由八位成员组成，这些成员各自或者共同领导八个工作专班，落实小组决策部署。②领导小组与工作专班之间是领导与被领导的关系，在组织人事上体现着很高的共通性。(② 舟山市人民政府.关于成立 2019 年度重点工作专班的通知（舟卫发〔2019〕12 号），2019年3月5日.)
但是，两者在权力灵活性和责任确定性上还是存在区别。在权力运用上，出于实务和实用的考虑，工作专班往往涉及多方面利益。原有的科层制结构无法有效动员跨部门机构的合作，而工作专班的组织形式形成了权力交流汇聚的平台，在短时间内密集使用“会商”“督导”等形式，在处理专项事务时更具有优势。在责任定位上，工作专班比领导小组有着更加明确的责任定位，这种定位既体现在定责在人的确定性管理，同时也体现在定期调度会议上的过程管理。例如河南省为新兴产业链工作推进而成立的工作专班，既有人员定责的明确要求，同时也强调了清单管理，按月调度过程追踪③。(③ 河南省人民政府.关于建立新兴产业链工作推进机制的通知（豫政办〔2020〕41号），2020年11月5日.)
综上，本文主要讨论的是和领导小组有着明显差异的第三种类型的专班。工作专班的主要职责是执行，针对某项具体工作而设立，责任到人，专职负责联络和推动工作执行，其形式类似线下的“微信群”，可以将与该项工作相关的各类人员都囊括进来，将责任压实到个人。换言之，工作专班有两个最主要特征，一是促进具体工作的执行，二是将责任分解到个人，这既是工作专班区别于其他议事协调机构的特点，也同样是各级公共组织设立工作专班的原因。
除此之外，当前的工作专班和历史上的“工作队”也有一定的差别。一是涉及领域方面，历史上的“工作队”一般是从事重要政治任务、军事任务或紧急的社会治理任务，如爱国卫生运动、指导“四清”工作等，而当前的“工作专班”则主要开展常规的经济社会发展任务，也兼有执行社会治理任务，如招商引资、安全生产和重点基础建设等工作。二是工作方式方面，历史上的“工作队”主要通过群众运动的方式开展各项工作，特别是采用“树立典型”的方式实现民众“比、学、赶、帮、超”，强化和民众的联系，［26］而当前的工作专班主要通过既有的规章制度和治理技术开展工作，其主要功效体现在组织内部流程改造上，而非引入外部民众力量推进工作。
然而，现有的研究文献主要聚焦于对以领导小组为代表的议事协调机构的研究，但对于不同议事协调机构的联系、差异及其背后的设置原因缺乏深入的分析，特别是对于近年来不断出现的工作专班这样一种新型议事协调机构缺乏足够的关注，一些描述分析基本上也是把工作专班等同于领导小组来进行分析，没有深入探究工作专班的多样性及其和其他议事协调机构的差异，甚至简单地持批评态度。因此，本文将在对工作专班基本运行情况分析的基础上，讨论工作专班设立的原因及其特性，借以探究我国科层制运行中的新变化。
三、工作专班的基本内涵与运行情况
（一）工作专班的基本情况介绍
基于公开的新闻报道，截止到2021年8月31日，作者共通过主流搜索引擎和政府网站获取各级各类工作专班513个，最早的是见诸于2018年4月16日《浙江日报》报道的浙江省开化县成立了基层社会治理、群团改革、扫黑除恶、生态工业园建设等23个工作专班。［27］
1.设立时间分布
本研究收集的513个工作专班中，有24个成立于2018年，27个成立于2019年。进入2020年，以稳投资工作专班为起始，各地陆续出现新冠肺炎疫情防控专班，全年见诸公开报道的专班为222个。2021年仅前八个月，各地共新报道设立专班240个。由此可见，专班数量整体在快速增加，特别是2020年以来，有更为明显的上升。虽然专班最早产生于社会治理领域，但其快速增长和发展确实跟新冠疫情防控工作密不可分，同时借助疫情防控工作也扩散到其他的一些常态化工作之中。
2.设立单位级别分布
工作专班的设置遍布各级组织，其中县级政府及其所属部门设立工作专班162个，地市级政府及其所属部门设立工作专班217个，省级政府及其所属部门设立工作专班126个，国务院及其所属部门设立工作专班8个。这说明除中央政府外，各级政府都在大量设立工作专班，尤其以地级市最为突出，这一议事协调机构并非为哪一级别所特有或主要设立。
3.设立单位性质分布
工作专班遍布各级组织，而且它也不仅仅为执行机关所独有，立法机关、事业单位也会设置工作专班。比如江苏省和广西壮族自治区人大设置工作专班，分别用于推动行政处罚内容专项清理工作和落实绿色化工新材料产业集群工作。［28］［29］高等院校也会设立工作专班，用于处理突发舆情和事件，［30］有的高校也会因为常态化的征兵工作而设立专班。［31］
4.负责职能领域
工作专班在各个政府职能领域都有涉及，但密度确有差异。在政治与行政改革领域，共设立了129个工作专班，其中政法队伍整顿的专班占比则超过一半。在经济发展与基础设施建设领域，共设立了189个工作专班，主要由招商引资专班和重点项目建设专班构成。在教科文卫事业领域，共设立工作专班94个，主要由73个疫情防控工作专班构成，占比达到77.66%。在社会建设与民生改善领域，则成立了88个工作专班，主要为灾后重建和道路与安全生产工作。在生态环保领域，专班数量则较少，仅收录到13个工作专班，涉及包括“蓝天保卫战”，固态废物处理等工作。
5.专班负责人性质分布
由一级党委/政府主要领导担任专班负责人的占12.59%，由一级党委/政府分管领导担任专班负责人的占32.89%，由部门正职领导担任专班负责人的占26.57%，由部门副职领导担任专班负责人的占25.87%，其他非领导序列公务员担任专班负责人的占2.08%。
（二）工作专班的基本运行情况
根据目前已经公开的信息资料，工作专班一般都具有周期性会商、现场处置、信息纵向传递和横向沟通、督导检查等环节和内容。
1.周期性会商
工作专班均建立工作例会制度，用以开展工作会商和工作调度。如固原市交通运输局安全生产专项整治三年行动工作专班实行专班负责人“周碰头”，牵头各单位、科室月例会，工作专班“季分析、通报、报告”，领导小组“半年小结、年总结”的会议制度①。一些工作专班实行“每周一调度、每月一会商”的会议制度，通过周期性召开工作例会，推动具体工作执行。此外，一些工作专班在周期性会商的基础上建立台账管理制度。例如，宁夏固原安全生产专项整治三年行动工作专班通过建立问题隐患清单、制度措施清单，从而明确各县（区）交通运输主管部门及各牵头单位、科室的重点任务、年度目标、治理责任、工作措施，实时掌握工作进度。②(① 固原市人民政府.关于成立安全生产专项整治三年行动领导小组和工作专班的通知（固交发〔2020〕67号），2020年8月25日.② 固原市人民政府.关于成立安全生产专项整治三年行动领导小组和工作专班的通知（固交发〔2020〕67号），2020年8月25日.)
2.现场办公与处置
工作专班需要深入一线进行现场办公和处置，从而提高政策执行的效率，开展现场核查处置。如福建省仙游县枫亭镇进口冷链食品疫情防控工作专班要求成员单位，结合工作职责，视核查处置情况，指导督促涉事属地村（居）做好责令停止生产经营、切断传播途径、开展环境消杀等现场处置，以及追查控制等工作，必要时派出专业人员前往涉事地区指导防控工作，将产品流向镇外情况通报流入乡镇。各牵头单位、科室及时互通情况，指定联络员，加强协作配合，协调解决工作中遇到的难点问题，开展联合执法检查等。③(③ 仙游县人民政府.关于印发《进口冷链食品疫情防控工作专班工作方案》的通知（仙枫政〔2020〕265号），2020年12月18日.)
3.信息传递与沟通
工作专班还需要开展工作信息的横向传递和纵向沟通。一般来说，工作专班各成员单位会指定一名联络员，负责周期性报送信息。有的工作专班要求“日通报”，即每日印发工作简报，及时向上级政府通报工作进展情况；有的则要求“月通报”，即每月底前将当月任务完成情况报工作专班办公室，工作专班办公室汇总各个专班工作开展情况以及工作成效，形成专报。还有的则采取每季度一通报、每季度一新闻或信息发布，例如广东省东莞市道滘镇建立的“六个一”工作制度：每周一简报、每周一调度、每月一会商、每季度一通报、每季度一新闻或信息发布、每月一督导检查，比较完整和快速地推进信息传递与沟通。［32］
此外，还有的专班根据国家相关部委的要求对重大项目推进情况实行信息日报和周总结制度。如河南省发改委稳投资工作专班要求相关工作组每日下班前将重点项目、中央投资项目进展情况报送综合组，再由专班的上级领导小组办公室分别报送国家发展改革委对口司局。周总结制度则要求各工作组每周周五上午12点前将本周重大项目推进情况、开展的主要工作、取得的工作成效、存在的问题、下一步工作计划及有关建议等报综合组汇总，综合组汇总后及时报送国家有关部委对口部门。①(① 河南省发改委.河南省发展和改革委员会办公室关于成立稳投资工作专班的通知（豫发改办投资〔2020〕25号），2020年3月30日.)
4.督导检查机制
除了周期性的会商和信息通报外，工作专班也会进行周期性的督导检查，并建立定期评价标准。基于此，根据工作方案，在每年定期实行一次工作评价，为工作约谈和督查工作提供依据。同时建立约谈机制，对工作不力的部门，由专班主任或领导小组组长、副组长进行约谈，并报督查室进行工作督导。如安全生产专项整治三年行动中，其工作专班还建立安全生产违法违纪问题线索移交查办工作机制，采取约谈、警示、曝光、移交查处等措施，开展工作检查督促，及时协调解决重大问题，推动专项整治主体责任落实。
四、工作专班成立的原因分析
不同于传统的议事协调组织形式，工作专班机制的形成和推广并不是一个偶然现象，是传统议事协调机构基于环境因素的挑战而产生的功能性嬗变，是一种组织功能的适应性创新，不仅在经验分析上具有解释性的价值，而且对于认识议事协调机构的适应性和多样性具有理论价值。
（一）提高协调效率，减轻资源依赖
相对于领导小组而言，设立工作专班机制的重要目的在于提高议行协调效率，强化组织间的整合力。“专班是针对具体事的。领导小组更多的是应付检查的”。②领导小组虽然有助于提高跨部门协调的效率，但是其协调的部门依然是在原有的分工体系中，且2013年之后设立程序趋于复杂，审批要求较高，人员构成必须为正式编制人员，专班则十分灵活，可吸纳辅警等非编制人员和事业单位人员等进入。而另一个常见的议行协调的组织——调度会也存在着一定的运行问题，已经丧失了多部门进度协调的主要功能，变成了“加压会”。受访者明确指出：“调度会现在有点变味了，原来是通报进度，大家对对标对对表，说说重点、难点，谈谈不足。现在搞成了加压会，不解决问题，就是给你加压，没完成进度就批评。调度会已经不是解决问题的了，变成了变相约谈了。”③专班还打破了原有分工，特别是可以跨行政、立法等公共系统，形成更加有效的协调合作机制，如一些招商引资专班还吸纳人大、政协的领导和工作人员加入。(② 访谈资料：B市J区稳就业工作专班协调人20210822BRS，访谈时间2021年8月22日.③ 访谈资料：B市J区稳就业工作专班协调人20210822BRS，访谈时间2021 年8 月22 日.)
从组织资源角度分析，工作专班设立的过程所实现的提高议行效率、强化不同组织间整合力的效果，其实质是改变传统议事协调机构对外部环境的资源过多依赖，强化自身组织自主性的过程。资源依赖理论认为，组织的生存需要在与环境的交换中获得关键性资源，而环境通常包含其他组织。为了减少对环境资源的依赖，组织可以采用机构合并、垂直整合、组织间融合协作、改组核心决策层、采取政治游说行动以及核心决策人员平稳继任等，最终提升组织相对于外部环境中其它组织的自主性。［33］
领导小组等传统议事协调机构的设立，其最重要的目的在于突破科层制专业分工的局限，以更加灵活的机制来应对治理任务。然而，由于传统议事协调机构纳入的组织主要限于核心决策部门，数量相对较少，特别是具体执行层面的中层和基层组织十分有限，使得其在决策协调层面虽然有足够多的资源，但是在连接决策和执行环节，以及确保政策执行质量上经常面临资源不足的困境，致使在政策执行过程阶段存在组织交易成本高、协调难度大等问题。而工作专班机制的设立，将组织范围从单纯的决策部门扩展到执行部门，推动此前传统议事协调机构之外的更多执行组织进一步融合与嵌入，实际上是通过机构合并和组织融合协作的策略来纳入更多的执行组织资源，从而提升对政策执行环境的资源整合，有效避免可能出现的决而不行、行而不果的问题。
正是以领导小组为代表的传统议事协调机构中决策层和执行层分割，加大了政策执行过程当中组织资源成本，尤其是中层和基层组织的沟通和落实成本，这才凸显工作专班优势，其合并了政府决策层和执行层，打通上下级之间的沟通界限，更有效地让决策在一个会议室中贯彻传达，更快捷地将外部资源内化从而减轻资源依赖，进一步提高政策效率。
工作专班的这一功能，也体现在很多公开报导的新闻资料中，既包括中央部委层面的典型，也有地方政府层面的个例。例如国务院联防联控春运工作专班，这一专班组成单位不仅涉及人社部、交通运输部，同时还涵括卫健委，文旅部等15个单位，比较明确地落实了特殊情况下的春运安全工作。［34］同时，还有一些工作专班超越了传统议事协调机构单一层级的特征，将下级层级的有关机构和人员也纳入议事过程，实质上也暗含了通过一定程度的垂直整合，来降低对下级执行部门的资源依赖性的逻辑，由此来提升工作专班在决策和执行过程中的组织自主性。此外，在地方层面，如湖北宜昌西陵公安局成立的禁毒打零专班，这一专班既有带编的禁毒民警，同时又抽调辅警中的精干力量，成功动员多方资源，破获了一大批贩毒案件，维护了社会治安稳定。［35］
（二）增强创新韧性，提升治理能力
通过降低资源依赖程度，工作专班的政策过程自主性明显提升，而要适应复杂的治理挑战形势，还需要进一步提升组织的治理能力。组织治理能力是一个系统和复杂的概念，既包括宏观制度层面的适应力、包容力、修复力、学习力等，也涵盖了微观个体层面的决策力、执行力、控制力等。
首先，工作专班设立，可以有效弥补正式制度安排的不足，增强组织创新韧性，进而强化组织对环境的适应力。例如，作为一项重要的政府创新，各级地方政府纷纷成立政务服务大厅，通过协调整合相关部门，提高行政审批运作的整体效率和效果。但是政务服务大厅也依然有一定的限制，如程序依然复杂、审批时间较长、服务功能不全、人事变动频繁等问题。为了进一步优化营商环境，处理具体的“疑难杂症”相关工作专班成立。如海南省优化营商环境工作专班就是为了进一步加快行政审批速度，在现有的政务服务大厅这一正式制度的基础上，协调更多的政府部门，突破现有行政审批的框架和限制，做到“一事一议”，在较短时间内完成审批流程，成为正式制度的有益补充。①“工作专班就是帮助企业搞定前期一系列手续的帮办，各个部门都有专人设岗，有问题直接解决。你可以理解它是一种绿色通道，毕竟走一站式服务大厅肯定还是有一个基础时间的，这种专班可以实现特事特办。”②(① 海南省人民政府.海南省优化营商环境工作专班关于印发《2021年海南省提升营商环境重要量化指标便利度实施方案》的通知（琼营商〔2021〕2号），2021年6月15日.② 访谈资料：B市J区稳就业工作专班协调人20210822BRS，访谈时间2021年8月22日.)
本文发现，“协调力-专业力”的二元能力框架适合解释工作专班的设立过程，而这个分析框架也被用来解释一些专业性较强的监管改革，［36］即相对于传统议事协调机构，工作专班可以更好地突破“协调力-专业力”的治理能力建设困境。传统议事协调机构最主要的优势在于通过半制度化的方式，借助于正式制度的权威，将涉及决策内容相关的部门进行有效整合，有效化解常规科层制中难以解决的组织协作问题，从而有效提升组织间的协调治理能力。随着政府面临治理问题复杂性的不断增强，特别是像新冠疫情这种不确定性和专业性都非常强的公共问题的出现，仅有较强的协调治理能力是难以应对的，还需要有效提升议事协调机构的专业治理能力。然而，传统议事协调机构的成员主要由相关行政职能部门的一把手或者分管副职领导组成，他们的协调整合和资源动员能力确实具有优势，但由于负责管理的事务范围较广，面临的决策问题性质差异较大，不论是知识结构，还是工作经验，都难以做到胜任所有的治理场景。
相形之下，工作专班的组织设计，一方面沿袭了传统议事协调机构的高规格、重决策、善协商的传统，保留了其强协调力的功能优势，另一方面将一部分直接长期从事具体工作业务的中基层领导者，以及部分对特定治理问题具有研究专长的专家学者也直接纳入组织体系，这就将政策制定和执行规划的场景提升到了一个更加专业和理性的水平。相对于传统议事协调机构的外部链接资源的方式而言，工作专班机制能够更加制度化和快速地将专业智识资源纳入决策和执行规划过程，让不同执行经验、知识结构和学科背景的技术官员和专家学者对一个具体的政策问题进行类似于医院临床会诊式的协商讨论，一些工作专班为了提升决策工作的专业性，甚至还设立了更多的二级和三级专班。尤其是在疫情防控过程当中，以国务院联防联控机制科技攻关小组为代表的专班就下设药物、疫苗、检测、溯源、中医药九个二级工作专班挂图作战，将技术官员和专家学者有效组织。［37］作为理论专家的学者和作为实务专家的中基层领导者，能够在同一个场景下形成更加有效的专业知识供给和交流，并将其结果直接实时和无偏差地传导给决策者，有效地提升了组织的专业治理能力，从而让行政偏好和科学理性形成更好的制度化互动平台，有效突破长期以来议事协调机构“协调力-专业力”的能力建设困境。
（三）明确责任分解，优化组际控权
通过深入的实证调研，我们发现工作专班机制能够在组织问责和控权方面，发挥比领导小组更大的优势。和领导小组协调“机构”相比，工作专班实现了“定人定岗定责”，协调的是具体的“人”。所有的工作专班在成立的时候都明确到组成的具体人员，有的则称作“联系人”，这样使得协调工作可以找到具体部门的对接人，明确责任。这点体现在专班成立的文件通知中强调“层层压实责任”“明确专责”等。而在运行机制中也有对工作进度较慢的个人及其派出单位进行监督和约谈，确保责任到人。受访对象也指出：“领导小组的协调的基本单位还是各委办局，是组织，其实还是没有解决责任落实的问题；而工作专班则是把责任落实到人，是你这个人来开的会，来负责对接的，以后有活有事各单位都知道该具体去找谁。这样就变成了‘一对一’，而非‘一对多’。说白了，领导小组协调的是‘组织’，工作专班协调的是‘人’。”①(① 访谈资料：B市安全生产三年行动计划工作专班成员20210825BAW，访谈时间2021年8月25日.)
此外，工作专班的存在也有助于分解上级的责任。作为具体执行机构的工作专班，明确对接到个人，有助于责任做细做实，实现责任的分散与下移。如陕西省安康市稳就业工作专班，虽然由市长担任组长，但同时在文件中任命了“责任副组长”，由常务副市长担任。②在实际调研的访谈中，访谈对象的介绍和感受更加明确了设立工作专班对于责任分解的考虑：(② 安康市人民政府.安康市人民政府关于成立稳就业工作专班的通知（安政函〔2020〕19号），2020年03月22日.)
“比如在我们安全生产领域，从市里到住建局，再到监管处，再到质监站，层层设专班，层层传导压力和责任。万一某个领域出了事，上面就能对应查到那个联络员，是没传达到位还是工作不够细。这两年问责压力是很大的，比前几年都大，又要干事又怕出错，所以这（设立工作专班）也是无奈的‘发明’。”③(③ 访谈资料：B市安全生产三年行动计划工作专班成员20210825BAW，访谈时间2021年8月25日.)
责任分解背后的逻辑是要实现更加有效的问责。经典问责理论强调在组织运行中，问责具有非常鲜明的多功能性，包括内控、外联、角色、价值、适应等，以及跟组织的多态性结构（polymorphism）紧密相联。［38］传统议事协调机构的设立，虽然能够在决策阶段集思广益，民主协商，但由于其在本质上是属于集体组织决策，因此在决策政治责任的归属上，一般也是采用集体负责的形式，这在运行实践过程中，很容易出现为了有效避免具体职能部门和个人承担责任，决策问题事无巨细，只要可能存在问责的风险，就会被提升到机构的议事日程上，以议事协调机构的名义加以合法化。如此有意识的避责行为，不仅会大大增加议事协调机构的工作任务，浪费宝贵的决策资源，带来形式主义的泛滥，降低议事决策效率，而且会致使集体问责陷入问而无责、甚至无责可问的尴尬境地。同时，由于传统议事协调机构主要负责决策，对于政策执行的方向只能宏观把握，很多时候政策失误的原因既有决策层面的，也有执行层面的，两个层面的责任区分并不明显，导致议事协调机构成为主要的问责对象，最后可能倒逼传统议事协调机构在决策过程中更加谨慎保守。
工作专班机制的设立，是对以上传统议事协调机构组织间控权和有效问责问题的一种有益尝试。一方面，虽然工作专班继续坚持了党领导一切的政治原则，但在具体议事过程中，将政策执行负责人也纳入其中，要求政策执行者现场明确分工、各司其职，这实际上是在继续维持政治责任核心地位的前提下，进一步有效地区分领导责任和直接责任，避免出现决策者承担全责而执行者完全避责的情况，进而提升决策过程的主动性和创新性。“某种程度上，有了工作专班后领导责任的确会轻些，不会推来推去踢皮球，出了事这个专班的职责明确，该（追责）谁就是谁。以往一个事压在一个部门做，出了事就要给公众一个交代，就紧着一个部门从重处罚。”④(④ 访谈资料：Z市某重点项目建设推进工作专班成员20211011ZTC，访谈时间2021年10月11日.)
另一方面，与传统议事协调机构集体协商和共同承担责任不同的是，工作专班机制更加强调行政首长负责制，即虽然决策过程是集体协商讨论，但最后承担主要责任的仍然是行政首长，而行政首长又会通过层层机制将问责的压力，通过纵向和横向的方式传导到执行层，最后在事实上将责任分解到了基层的执行者层面，也确实有利于问责对象的明确和具体化，从而在一定程度上弥补传统议事协调机构在集体问责制度上存在的漏洞，对组织的权力进行有效的约束和控制。例如内蒙古自治区疫情防控口岸城市专班，针对节假日疫情防控松懈，人员失职渎职的情况，处分了负责人员调配管理的专班综合组组长，精准定位了问责主体和问责对象。［39］当然，工作专班在问责方面跟传统议事协调机构仍然有很多延续性，并没有脱离议事协调机构的总体范畴，这种探索并不是要对政治和行政责任进行制度意义上的区分，其主要目的在于提升具体责任分解的精准程度，从而对组织的权力运行和绩效产出提供有效控制机制。
五、讨论与结论
作为近年来一种迅速发展和推广的议事协调组织，工作专班设立很容易被人理解是一种“新瓶装旧酒”的现象，是领导小组式的传统议事协调机构的翻版。本文发现，工作专班机制虽然沿袭了传统议事协调机构的协调整合功能，但更多地产生了一些新的功能，对治理过程及其效果产生了一些新的影响，并非简单的“新瓶装旧酒”。
第一，工作专班是聚焦政策执行和明确个体责任双重挑战推动的结果，议事协调机构具有多种不同的类型，而不同类型的选用与特定的环境及其任务要求密不可分。如果机构设置的目的主要在于推动决策，并强调集体承担责任的情况下，领导小组将成为首选的形式，而在决策过程中如果要进一步将责任明确到首长负责制下的个体责任，则更倾向于采取指挥部的机制。相形之下，如果机构设置更加聚焦于政策执行，以确保政策执行跟决策有效衔接，同时坚持集体责任的原则，那么办公室或工作组的形式更受青睐，而在聚焦政策执行的同时如果明确个体责任的要求更明显，工作专班的机制就会更加适合。因此，与领导小组相区别（见表1），工作专班能够较好地面对政策执行不利和问责过于粗放两种挑战，而这两种挑战恰恰也是新时期国家治理过程中表现较为突出的问题。
第二，工作专班在运作机制具有丰富性，同时在设立原因上也存在多样性。在运行机制上，工作专班一般都具有周期性会商、现场处置、信息纵向传递和横向沟通、督导检查等议事协调机构共同的机制。同时，不同环境下的工作专班在设置原因上也有一定差异，但综合起来的共性包括弥补现有正式科层制面对创新任务治理效能的不足，并具有进一步明确和分解问责的考虑，同时试图更好地提高决策和执行环节协调的效率。基于此，设立工作专班，并非只是简单的重复建设或机构膨胀，而是在包括新冠疫情在内的复杂社会治理的挑战下，地方政府结合自身所面临的治理难题而做出的适应性调整。当然，在一些地区和部门，也确实存在滥设工作专班的情况，因此下一步对于工作专班的设立范围、标准以及运行规范等，也应当纳入各地此前出台的议事协调机构管理办法中进行统一规范化管理（见图2）。
第三，除了协调整合之外，工作专班加入了明确责任、聚焦执行、吸纳资源、提升专业性等新元素。我们从资源、能力和控制三个角度对工作专班机制背后的组织逻辑进行了深入剖析，结果发现工作专班在继承了传统议事协调组织的协调整合功能的基础上，同时又能够更好地降低组织对外部环境和其它组织的资源依赖，加强议事协调机构在政策制定和执行中的组织自主性，弥补传统议事协调机构专业治理能力欠缺的短板，促使其综合协调与专业能力同步提升，进而更好地实现对组织的有效问责和权力约束。此外，在加强党的全面领导的新形势下，工作专班的设立，可以有效弥合之前板块式分割带来的党政部门之间工作缝隙，避免政策制定与政策执行的人为割裂，将治理重点转移到确保政策执行效果上来。
值得期待的是，虽然本研究有助于从宏观上对工作专班机制的基本特征和逻辑进行梳理和解释，但对于工作专班的中微观层面的考察和分析还需要进一步深化。影响不同类型工作专班和其他议事协调机构选用的具体因素有哪些？如何评估不同工作专班的工作产出及其绩效，其促进政策执行的具体机制如何？如何有效遏制可能存在的工作专班的滥设现象？这些问题都需要未来的研究者通过更加深入的实证研究来加以回答和解释。
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