凌争｜权力整合：县域行政审批制度改革的演进逻辑
［摘 要］ 行政审批制度改革是全面深化改革的重要内容，既有研究对行政审批制度改革进行了全景式的探讨，但对突破县域改革困境的实然分析着笔较少。本研究认为，县域行政审批制度改革的关键是“权力整合”。权力整合不是部门间的零和博弈，而是改革主体通过优化审批权提供具有正外部性的公共产品的过程，分为关系性整合、制度性整合、相适性整合。研究分别阐释了三种整合模式的衍变，并通过案例分析S县的改革历程，详细论证改革主体如何通过权力整合推进县域行政审批制度改革。本研究尝试在实然层面对行政审批制度改革的“最后一公里”提供具有解释力的分析。
［关键词］ 行政审批制度改革；权力整合；县域治理；国家治理
一、问题的提出
作为全面深化改革的重要内容以及提升政府治理体系和治理能力现代化水平的重要突破口，［1］行政审批制度改革于2001年9月24日由国务院全面启动，理论界与实务界的专家学者等在改革伊始便对如何改革提供了前瞻性的思考。［2］-［5］作为从计划经济体制向社会主义市场经济转型的国家，中国正在完成从未有过的创举。因此，除了引介发达市场经济国家的先进经验作“他山之石”，［6］［7］更应持续关注“本土化”的实践探索以利于进一步推动改革：关注改革开放以来行政审批制度发展历程有助于全方位、系统地理解改革；［8］［9］总结一系列改革的实践则利于深化改革，包括基于信息技术的线上审批探索与政务服务质量反馈、［10］基于权力清单制度的权力优化、［11］中介服务［12］、标准化建设［13］、商事制度改革等。［14］这些“本土化”改革凸显政府流程再造的重要意义，并作为创新在地方政府之间广泛扩散。［15］［16］
然而，行政审批制度改革的评判标准不能止于政策的形式创新与扩散，改革仍然任重道远。［17］［18］正因如此，对这项持续二十余年改革进行系统性反思极为关键：一方面，行政审批制度改革取得了丰硕成果；另一方面，行政审批制度改革的堵点、难点依然存在。各级政府为推进行政审批制度改革投入大量资源，然而在转变审批方式、规范审批行为上依旧举步维艰。［19］那么，能否从改革成果中提炼破解改革堵点、难点的启发和知识？
既有研究基于中央与地方两个维度梳理了各级政府二十余年的改革逻辑。基于中央政府的维度，行政审批制度改革以减少和下放行政审批事项为主，经历了从粗糙向精细化转变的过程，转变行政审批改革的惯性思维是未来的改革方向。［20］-［22］基于地方政府的维度，行政审批制度改革的过程是地方政府治理响应中央号召不断探索与创新的过程，以“最多跑一次”为代表的地方经验崭露头角。［23］这些改革反映了政府在治理现代化视域下的逻辑演变,即更加关注对市场和社会的需求。［24］-［26］
这些研究勾勒了行政审批制度改革顶层设计与底层动力的变动，但对如何突破改革堵点、难点的研究尚有不足。行政审批制度改革过程中不乏相关部门基于各自利益而阻碍改革的现象，集中表现为改革“上有政策、下有对策”，而改革主体的缺失以及欠缺支持也被认为是改革一直以来的难点。［27］-［29］实际上，改革的堵点、难点源于行政体系内部。只有顶层设计触及行政体系的内部阻力，并提供政策工具与底层动力予以突破，才可能真正解决。这就需要深入政府过程，揭示改革如何运作。
县域行政审批制度改革①是行政审批制度改革的重要组成部分。作为改革的“最后一公里”，县级政府既是顶层设计的执行者，又是底层动力（市场、社会需求）的接触者。理论上，县级政府能全面感知改革中的堵点、难点并捕捉改革的最新动向，却因为行政级别低、权限弱在改革中面临诸多难题与困境，推进改革的过程相对曲折。［30］既有行政审批制度改革的文献往往是规范性地讨论政府“应该”做什么，或者只是对既有实践经验片段的总结［31］以及统计意义上的假设检验。因此，既要基于实然层面研究县域改革，又要关注县域改革的动态变迁—— 一个经得起县域改革变迁的解释才可能贡献新知。(① 本文的“县域”实际指的是以市辖区、县级市、自治县等为代表的县级行政单位，县域行政审批制度改革即发生在县级行政单位的行政审批制度改革。)
那么，何以深化县域行政审批制度改革？这场持续多年的改革是否存在“一以贯之”的逻辑？本研究尝试通过实证研究予以回应。该研究问题可延伸为：县域行政审批制度改革的目标与困境是什么？是否存在突破改革困境的解释?如果存在，该解释是什么？该解释能否经得起长时间的实证检验，而不仅是一个关于县域改革的碎片化发现？
二、县域行政审批制度改革：目标与困境
（一）县域行政审批制度改革的目标
行政审批制度改革的核心目标可以概括为“削减审批权、规范审批权”。“削减审批权”是指基于市场经济规律，通过改革取消那些不适宜政府拥有的审批权力，将权力还给市场；或基于地方信息优势，通过改革将不适宜较高层级政府拥有的审批权力下放。这主要应对“条块分割”格局下，各级政府部门通过“部门立法”为己谋利的现象。［32］“规范审批权”是指基于有效治理，通过改革对保留的审批权力做优化，提升服务质量，这主要解决行政审批流程固化以及官员在上级规定的行政审批执行过程中不合理地设置与运用自由裁量权②等问题。(②“ 官员在上级规定的行政审批执行过程中不合理地设置与运用自由裁量权”既包括县域官员制定上级规定的行政许可事项之外的权力，也包括官员在上级规定的行政许可过程中运用自由裁量权影响审批过程。)
“削减审批权”主要针对具体的某个行政审批事项，“规范审批权”则是对审批流程的全方位改革，即优化审批流程、明确审批事项、规范审批权的行使。由于申请人的审批一般涉及多个行政机关的多个行政审批事项，削减审批权并不意味着整个审批流程的提速。如果只立足某一审批事项的效率而非围绕审批流程做改革，申请人依然难摆脱“事难办”的窘境。鉴于行政审批权源于不同层级的法律权威，县级政府多不具备“削减审批权”的权限。“行政审批制度改革背后是政府与市场经济发展这一博大精深的命题，这使得探讨并总结行政审批的裁量基准及其制定技术和评估机制，变得更关乎实践理性。”［33］因此，县级政府基于地方性知识“规范审批权”是行政审批制度改革的关键。
（二）县域行政审批制度改革的困境
行政审批权生产的实质是行政体制分工之下各行政机关③基于专业主义的权力生产。现代国家的权力分工强调基于专业分工后在各领域存在最高权威。虽然科层体系要求行政管理按照业务分类以及专业化的工作分工，但过分专业化也会导致科层体系出现职能交叉、机构重叠、重复劳动。即使公共服务需求日益动态化、多元化，部门之间沟通无效、协调效率低等现象仍屡见不鲜。该过程伴随“柔性”集权加剧了条块矛盾，［34］“专业壁垒”则成为条块矛盾的重要来源。鉴于此，行政审批制度改革存在三大难点：第一，行政审批制度改革缺乏超越行政机关的常设机关，造成行政机关难以被统筹，专业壁垒又加剧了改革主体“对症下药”的难度。第二，即使行政机关被统筹，其依托专业壁垒仍可“抵制”改革：一方面，行政机关依托专业壁垒不配合改革，“将风险赋予改革”成为行政机关的策略，如借口“违法”“违背专业化”“产生某种不可估量的损失”等；另一方面，依托专业壁垒对改革偏差执行，使改革的执行“真假难辨”。第三，行政审批制度改革具有运动式的特点，即使完全按照改革要求完成改革目标，行政机关仍可基于专业壁垒对被改革的审批权进行再生产，审批权在改革之风退去后可能“死灰复燃”。(③“行政机关”是对这一类从中央到基层政府组织的称呼，故在此使用行政机关，后文县域场景则使用审批部门。)
综上，“是否存在统筹各行政机关的改革主体”“改革主体能否突破专业壁垒制定高质量改革提案、反驳行政机关拒绝改革的说辞、识破行政机关基于专业壁垒的偏差性执行”以及“如何使改革成果固化”是行政审批制度改革的关键问题。鉴于此，以“指标”作为衡量标准的改革可能沦为“数字游戏”，被改革的行政机关基于专业壁垒存在多种保留行政审批权的方式，形成行政审批“批发式减少，零售式增加”的格局。［35］
“职责同构”格局下，县域政府不得不面对上述难题，鉴于“政治锦标赛”“科层天花板”“官吏分途”“熟人社会”共同嵌入县域政治，［36］-［39］县域行政审批制度改革围绕“规范审批权”遭遇以下困境：
第一，行政审批制度改革属于县政府的非重点工作。20世纪80年代以来，上级地方政府将经济发展、招商引资等任务目标以考核形式指定下级完成。［40］在目标考核责任之下，县政府的主要工作是在稳定的基础上围绕发展做文章。对地方领导而言，显然有比行政审批制度改革更重要的任务，相关改革一般不被县域政府列入重点工作。［41］地方通过“最多跑一次”“不见面审批”“一件事一次办”“一网通办”等新做法予以响应，改革过程仍暗含“轻审批、重便民”的现象①。(① 行政审批与便民服务是不同的内容。便民服务是指居民办理的事项，比如办理身份证、房产证、医保、社保、护照等。因此，一般居民前往各地行政服务中心办理的事项属于便民服务，并非行政审批。行政审批主要涉及政府与市场关系的相关事务，大致分为三大类：基本建设项目审批、经营许可审批、工商注册登记审批。必须说明，一些关于社会团体的审批也是行政审批，这可能涉及政府与社会，但行政审批的最主要领域（绝大多数）都在政府与市场关系之内。)
第二，承担县域行政审批制度改革的机构既缺乏县政府的持续支持，也未被赋予高于其他政府组成部门的权威，还欠缺统筹行政审批制度改革的专业能力，更不愿承担改革的风险。一般情况下，县域行政审批制度的改革主体是行政审批制度改革领导小组办公室或类似机构，其行政级别不高于政府组成部门。在缺乏县政府支持的情况下，改革主体缺乏统筹各部门的抓手。受限于各部门审批的专业壁垒，改革主体缺乏制定高质量改革提案的能力，改革难推动、推动不长久的情况比比皆是。专业壁垒导致改革主体不具备验收改革成果的能力，改革的执行偏差与象征性执行长期存在。改革主体不愿承担改革的风险则为一些部门寻找拒绝改革提供了“说辞”。
第三，被改革部门缺乏动力，部门本位与整体政府的冲突始终存在。改革动力的缺乏既体现为考核不足，又体现为“审批部门割肉，改革部门邀功”的成果分配格局。这导致各审批部门承担的改革成本远大于收益。县域围绕“规范审批权”的改革被认为是挖掘审批部门基于专业化的“科层秘密”（bureaucratic secrecy）［42］，而这是各审批部门在博弈中的重要筹码。鉴于此，县域行政审批制度改革被部门认为是“损己利他”的改革（审批权是部门核心权力），审批部门基于专业主义制造信息不对称，一方面通过“谁担风险”“谁被问责”“影响上级考核”“上级要求”等话语不配合改革，另一方面通过制造政策执行偏差等方式仅在名义上推动改革。
第四，县域政治的熟人逻辑为改革执行的“意思意思”与改革成果的“形式化”提供了空间。中国地方官员善于构建人际关系网络，政策执行往往与这些网络有关。［43］［44］随着官员居住的集中化和大量会议的召开，长期共处和交往沉淀的、以信任和友谊为特征的人际网络更为本地官员重视。［45］鉴于此，互帮互助成为维持人际网络的重要工作，以熟人关系为代表的社会网络让一切事物都有回旋余地。［46］在政府缺乏关注、改革主体欠缺能力与意愿、被改革部门动力不足的格局下，改革主体得以通过正式与非正式运作相结合的方式推动改革。正式与非正式运作相结合的规则是“情与理”，目标是“办事”，前提是“不得罪人”。“不得罪人”属于双向行为：一方面，被改革部门要理解改革主体的“苦”并给予帮助；另一方面，改革主体要理解被改革部门的“难”而收敛。由于县域行政审批制度改革可能损害同僚利益，改革主体与被改革部门各退一步是通常的结果，即政府运作的“意思意思”。县域在上下级委托代理中的模糊性和“末梢”地位以及熟人逻辑为政策的弹性执行提供了可能，导致容易出现“目标偏差”，即政策执行的“形式化”。
上述县域行政审批制度改革的困境分别从县政府、改革主体、被改革部门以及政策执行的维度论述。这可进一步归结为两点：第一，审批部门不配合县域行政审批制度改革；第二，审批部门配合县域行政审批制度改革，却制造执行的偏差。那么，何以突破县域行政审批制度改革的困境？这些突破困境的解释能否抽象化？这些问题将在第三部分进行阐释。
三、权力整合：破解县域行政审批制度改革困境之道
（一）作为权力整合的县域行政审批制度改革
国家权力的结构性配置可分为两方面：一是国家如何处理和市场、社会的关系；二是国家权力体系的内部分工，体现为如何优化权力的内部配置。［47］县域行政审批制度改革主要围绕后者做文章，即规范审批权。
本文认为，“规范审批权”的实质是权力整合。权力整合是指通过优化审批权的内部配置，提供具有正外部性的公共产品的过程②。这源于行政审批制度改革的核心目标：在以人民为中心的发展思想引领下，行政审批制度改革的成果取决于申请人完成行政审批申请的时长以及过程中的体验。由于行政审批涉及多个部门，而它们又有不同的法律规范和标准，这构成了审批权集中行使的最大障碍。进一步，申请人的审批过程往往是多个单一审批环节组成的复合审批环节过程，由此产生两种冲突：申请人与审批部门之间的冲突；不同审批部门之间基于程序标准的冲突。鉴于此，权力整合在经验层面要做到两点：限制保留的行政审批事项的自由裁量权；基于审批流程对行政审批事项做整合，去掉重复的、不合理的环节，推进行政审批过程的资源共享和协同工作，形成高效的行政审批流转机制，做到行政审批的申请流程透明化、审批依据标准化①。因此，权力整合是理解县域行政审批制度改革的关键，权力整合的质量决定了县域行政审批制度改革的成效。(② 这里主要指对职能部门行政审批权力的优化，这包括行政许可事项、非行政许可事项（现在多以取消）以及官员在上级规定的行政审批执行过程中不合理的设置与运用自由裁量权。① 鉴于本部分的论述，“权力整合”的“权力”不是狭义的法律规定的“权力”，而是广义的“自由裁量权”的使用。以行政审批制度改革中的“联审联办”改革为例，相关部门没有规定不允许联办，但也没有规定允许联办，因此部门可以通过“相关部门没有规定允许联办”的名义拒绝联审联办，这就延长了审批时间。显然，这种类似“所有未明确规定清楚内容的最终解释权归本部门所有”的方式也是一种权力，中央通过强调部门“法无规定不可为”的原则某种程度上也是对这种“自由裁量权”的取消。)
权力整合强调产出正外部性的公共产品，这要求改革主体摆脱部门本位。理论上，只有不具备审批职能的部门才能担此重任。行政服务中心就是这样的改革主体②，中心旨在有效整合政府职能，建构一个回应性更强、效率更高、服务更到位的政府。［48］［49］(② 行政服务中心是地方行政审批制度改革的创举，其称谓并不统一，如行政审批中心、投资项目审批平台、政务超市、“一站式”服务大厅、政务大厅、政务服务中心、市民服务中心等。在地方，负责改革的政务服务管理办公室与行政服务中心的管理层多为“一套班子、两块牌子”或者领导行政服务中心做改革，该办公室一般承担行政审批制度改革领导小组办公室的职能。为论述简洁，本文中行政服务中心代指承担行政审批制度改革领导小组办公室职能的机构。)
（二）权力整合的三种形式及衍变
县域行政审批制度改革的深化过程即是不断突破前述审批改革的两大困境的过程。以行政服务中心为代表的改革主体通过不同的权力整合模式逐步破解改革的困境。简言之，权力整合的不同模式对应着破解改革困境之道。在此，权力整合存在三种模式：关系性整合、制度性整合、相适性整合。
所谓关系性整合，主要是指行政服务中心基于熟人社会正式与非正式运作交织推动改革的方式。如图1所示，行政服务中心与各审批部门的分立格局是关系性整合的制度背景。在经验层面，该格局意味着行政服务中心既不熟知各审批部门的审批业务，也没有抓手（如考核）推动各审批部门执行改革。此时，改革的两大困境在县域普遍存在。为完成改革任务，行政服务中心不得不采用关系性整合。关系性整合是行政服务中心在面临“改革难推动、改革存在执行偏差”困境下的权宜之计，它的非正式属性使之与正式运作共同成为县域治理不可缺少的部分。正因如此，关系性整合阶段的改革质量存在随机性，大多是“时常全力以赴，通常象征执行”。
所谓制度性整合，主要是指行政服务中心通过制度（主要指考核）有效约束审批部门，使行政审批制度改革通过上下级之间的科层体系传递至审批部门。如图2所示，行政服务中心与各审批部门负责审批业务的办公室形成科层格局是制度性整合的制度背景。在经验层面，制度性整合的主要方式是“两集中、两到位”，即审批部门的所有审批事项汇集到一个办公室后进驻行政服务中心，行政服务中心通过考核该办公室推动改革。县域行政审批制度改革实现了从关系性整合向科层制自上而下执行的制度性整合的转变。这不仅降低了改革讨价还价的成本，还降低了行政审批制度改革的专业壁垒：中心掌握了所有行政审批事项的信息。值得注意的是，虽然改革成本降低，但不意味着“零交易费用”。虽然制度性整合意味着审批部门必须配合，但是一旦审批部门不情愿，它们仍然能够通过执行偏差阻碍改革。制度性整合有效破解了“改革难推动”的困境，却难以破解“改革存在执行偏差”的困境。正因如此，制度性整合阶段的改革质量与行政服务中心降低专业壁垒的程度相关：专业壁垒越低，改革执行偏差越少。
所谓相适性整合，主要是指行政服务中心制定“激励相容”（Incentive Compatibility）的方案，通过激发审批部门参与改革的积极性推动改革。“激励相容”存在两个维度：制定降低审批部门风险的改革；制定提升审批部门绩效的改革。简言之，相适性整合就是行政服务中心制定与审批部门“双赢”的改革，激发审批部门改革的主观能动性。这要求行政服务中心不断打破审批的专业壁垒，了解审批部门所辖审批权限的风险以及审批部门对改革的诉求。相适性整合解决了行政服务中心面临的“改革难推动”以及“改革存在执行偏差”的困境，该阶段的改革质量稳定且高标准。
值得注意的是，关系性整合、制度性整合、相适性整合在县域行政审批制度改革过程中是动态衍变的。理论上，关系性整合是县域行政审批制度改革的初级阶段，即以行政服务中心为代表的改革主体既没有推动改革的抓手，也没有专业能力；制度性整合解决了改革主体没有改革抓手的问题，塑造了稳定的上下级关系，有助于改革主体掌握所有审批信息；相适性整合是在稳定上下级关系的基础上，改革主体发挥主观能动性，通过不断学习审批知识提升专业能力，制定双赢政策激发审批部门的改革意愿。因此，权力整合模式的衍变存在条件。
权力整合的动态衍变也意味着整合模式存在倒退的可能。相适性整合的权力整合模式要求行政服务中心有能力制定双赢的改革，这意味着行政服务中心要实现从名义上的改革权威向实质上的改革权威的转变，行政服务中心要发挥主观能动性推动双赢改革。一旦行政服务中心失去推动双赢改革的动力，改革就只是基于自上而下考核推进的产物。除非行政服务中心具备足够的专业能力，否则审批部门依然可以制造执行偏差应付改革。更有甚者，双赢改革蜕变为“拍脑袋”的改革，即“外行指导内行”。此时“改革存在偏差”的困境重现，权力整合从相适性整合蜕变为制度性整合。“外行指导内行”意味着双输：改革不仅没有得到切实推动，甚至还损害部门利益。一旦该情况长期存在，审批部门将围绕“改革无为却耽误部门工作，最终影响整体政府绩效”要求其审批办公室重回部门，行政服务中心丧失推动改革的抓手。此时，改革的困境从“改革存在偏差”变成“改革难推动、改革存在执行偏差”——权力整合从制度性整合蜕变为关系性整合。总之，权力整合的动态衍变如图3所示。
上述阐释的是权力整合在理想层面的动态衍变。实际上，行政服务中心可能同时使用多种权力整合方式。在关系性整合为主的阶段，某项改革是上级自上而下贯彻，并通过考核赋权，这符合制度性整合的特征；某项改革是改革主体“深耕”的结果，符合审批部门的需求，这符合相适性整合的特征。在制度性整合为主的阶段，基于熟人逻辑，那些基于考核被贯彻却可能有损部门利益的改革或是希望审批部门少制造执行偏差的改革，仍然需要关系性整合去“润滑”；某项改革是改革主体“深耕”的结果，既存在考核又符合审批部门的需求，这符合相适性整合的特征。在相适性整合为主的阶段，由于相适性整合要求行政服务中心学习审批知识，很可能出现行政服务中心时而制定激励相容的改革，时而没有能力推出类似改革的情况，此时的行政服务中心采取制度性整合，而关系性整合也会伴随使用。总之，关系性整合、制度性整合、相适性整合对应行政审批制度改革困境的差异。本研究的第四部分将基于案例展现权力整合在经验维度的衍变。
四、S县行政审批制度改革的变迁
S县位于东南沿海某省，总面积超过1000平方公里，常住人口约200万人，下辖镇街22个。S县围绕“规范审批权”攻克了绝大多数县级政府面临的行政审批制度改革的难题：一名企业家能够在一幢大楼里办理所有审批业务；企业家能够在该大楼的任意审批窗口办理该区域的所有审批事项；所有窗口的工作人员都是审批大厅专职人员，防止审批人员与企业家见面产生滥用职权的风险；企业家无需事先了解如何办理，中心提供“懒人包”直接标注好所有审批事项相关材料的填写细节；如果企业家按照该标准填写的申请材料未通过审批，则可以直接投诉。这些工作在全国绝大多数地区仍属于“正在进行时”。更意外的是，S县的前述改革工作都在该省启动“自上而下”改革前启动，绝大多数在“自上而下”改革前完成。那么，S县何以推进行政审批制度改革？
调研发现，S县20年的改革与权力整合的模式息息相关。作为改革主体的行政服务中心在20年间通过关系性整合、制度性整合、相适性整合三种权力整合模式推动改革，形成了以关系性整合为主、以制度性整合为主、以相适性整合为主三个阶段的改革。
（一）关系性整合为主阶段的改革
地处东南沿海发达地区的S县在中央政府启动行政审批制度改革前便已开始探索。2002年，S县集“全县之力”打造县级行政服务中心：S县行政服务中心筹建领导小组，S县县委书记担任组长，县长、县委副书记、常务副县长担任副组长，全县超过40个部、办、局一把手任成员。S县致力于打造该省最好的县级行政服务中心，而中心确实吸引了各级领导关注①。时任中纪委领导、省委领导分别带队视察并给予高度评价。省委副书记评价S县行政服务中心是全省行政服务中心的“代表作”①。当时进驻中心的有20多个部门②，办理各类行政审批服务事项超过300项。经该县组织部统筹，经济技术开发区管委会、发展计划局、经济发展局、对外贸易经济合作局、建设局、国土资源局、工商分局、环保局等8个部门派驻一名领导常驻中心工作。各成员单位局长（主任）每周至少拿出半天时间到行政服务中心现场办公③。(① 当时，该省已有73 个市、县（市、区）创办了行政服务中心，S县中心作为该市在国务院行政审批制度改革后成立的第一个行政服务中心具有政绩意义。① S 县2001 年年鉴。② 这些部门包括经济技术开发地区管委会、发展计划局、经济发展局、对外贸易经济合作局、建设局、国土资源局、公安分局、环保局、财政/ 地税局、卫生局、交通局、劳动和社会保障局、农业局、烟草专卖局、城市管理委员会办公室、民政局、统计局、邮政局、农机水利局、气象局、旅游局、文化体育局、工商分局、质量技术监督分局、供电局、国家税务局、电信局等。③ 内部资料编号：2002Y23。)
即便如此，S县行政服务中心依然陷入“改革难推动、改革存在执行偏差”的困境。行政服务中心法律地位不明确，中心建设缺乏“条”上的指导，在推进“治本”改革上缺乏制度保障，其主要原因在于：多数行政审批事项未进驻行政服务中心。这造成行政服务中心与各审批部门之间管理的“游离”状态，中心始终缺乏要求各部门服从的抓手。同时，对于各部门审批专业知识的缺乏逐渐成为改革的“顽疾”，行政服务中心制定的改革要么被各部门直接以各种理由回绝，要么被各部门偏差执行。换言之，行政服务中心处于“外行指导内行”的状态。
为推动改革，关系性整合成为该阶段的主要工作模式。S县行政服务中心主任由分管协调住建工作的县政府办副主任担任。这种关系性整合在改革初期较为顺利。即便如此，各部门的改革过程也存在执行偏差。此时，中心没有基于强势地位而强迫各部门改革，或要求各部门必须高标准执行：一方面，中心不具备专业知识；另一方面，县域的熟人逻辑内嵌于改革官员——“得势主动顾念他人，失势才得他人顾念”。行政审批改革浪潮退去之后，中心缺乏“条”指导的劣势凸显，无法对各审批部门考核。虽然改革官员通过各种途径寻求县政府支持，但县政府只是选择性支持。行政服务中心当时试图推动多项高品质的改革，这些改革至今也还在“放管服”大潮下被地方政府大力倡导。
表1展示了S县在关系性整合为主阶段的几项典型改革。投资项目审批代办即以行政服务中心人员为代办员，帮助企业办理审批，这仍是当前“放管服”改革与营商环境建设的重点工作。由于投资项目审批代办主要针对招商引资，S县政府通过行政命令要求各审批部门配合行政服务中心工作。即便如此，服务投资项目审批代办的若干项改革依然需要中心与各部门协商解决。鉴于组织部为该工作背书④，改革具备了一定的制度性整合色彩，工作推动较为顺利。(④ 组织部颁布《关于建立县投资项目审批代办员管理制度的意见》考核代办员表现，对工作成绩突出的单位和个人予以表彰奖励，并将代办员挂职锻炼情况作为今后选拔使用的重要依据，对工作不负责任、影响项目正常办理的单位和个人实行责任追究。详见内部资料：《优化服务、提升效能，进一步营造良好发展环境——在推行投资项目审批代办制动员大会上的讲话》（编号：2008Y61）。)
“两集中、两到位”是要求审批部门的所有行政审批事项进驻行政服务中心。该工作也是当前“放管服”工作的重点与难点。为进一步推进招商引资，S县试图通过行政命令推进“两集中、两到位”工作，但最终因阻力而搁浅。由于“两集中、两到位”是当时上级政府的考核任务，行政服务中心通过关系性整合与审批部门协商如何完成工作。“行政服务中心分中心”是该阶段的成果，即通过在职能局内部成立分中心，将该工作阐释为“一个中心、几个分中心”的创新应对考核。
建立镇街行政服务中心指在镇街建立分中心方便申请人就近办理。这项工作以“就近办”的形式作为“放管服”改革的创新。作为最早提出这一举措的地区，县政府提供了考核以及资金支持。然而，这项具备制度性整合色彩的改革在最初却步履维艰，镇街对该工作并不买账。一方面，镇街大楼本身就是一个行政服务中心，所有镇街被授予的审批都在大楼里，没必要新建中心；另一方面，镇街在“上面千根线”的结构下抽不出人手专门负责改革。行政服务中心需要证明改革的合理性与可行性。为此，行政服务中心尝试“试点”，关系性整合发挥了重要作用。时任行政服务中心主任曾任H镇党委书记，他通过私人关系协调H镇作为试点，H镇耗费大量财力配合老书记的工作。试点的成功令各镇街“松口”，但鉴于该工作对财力、人力的高要求，多数镇街没有在规定时间内完成任务。此时，行政服务中心没有按照考核对镇街扣分，反而发放了县政府的奖励。在这种“互相理解”的状态下，镇街中心接连完成，为“就近办”工作奠定了基础。
建立网上行政服务中心是指通过互联网办理审批，当下“放管服”改革以及营商环境建设重点关注的“一网通办”即是如此。“一网通办”的难点是如何打通数据壁垒，这在当时更是难上加难。为推进该工作，改革官员通过私人关系希望工商局作“试点”。虽然工商局顺利完成改革，但“数据归上级管理”造成多数审批部门没有能力推动改革，也有一些审批部门以此为幌子拒绝改革。由于行政服务中心不具备与各审批部门上级协商的资格，中心降低了改革目标，网上行政服务中心只要具备各审批部门的基本内容就算完成工作，改革只能在名义上完成。
关系性整合为主阶段的改革充满艰辛。一方面，行政服务中心缺乏“抓手”造成改革难推动；另一方面，行政服务中心制定的改革存在理想化色彩，造成各部门（包括镇街）的“犯愁”以及不配合，改革自然存在偏差。为此，行政服务中心需要不断通过关系性整合推动改革，改革质量打了折扣。因此，关系性整合为主的工作是“改革难推动、改革存在偏差”阶段的权宜之计。
（二）制度性整合为主阶段的改革
S县的制度性整合源于前述“两集中、两到位”工作的最终完成，即各审批部门的行政审批事项首先集中在一个办公室，然后该办公室进驻行政服务中心接受管理。为防止“体外循环”等情况的发生，S县通过几轮督查最终实现各部门的审批办公室归行政服务中心管理：各部门的审批办公室归行政服务中心考核；行政服务中心也有权查询各部门的审批信息。在制度性整合为主的阶段，S县行政审批制度改革的典型工作是持续两年的标准化改革。标准化改革是借全面建设社会主义法治国家和实施权力清单的契机，以“法无授权不可为”为原则将行政审批的各项业务标准化，最大限度地缩小所有审批部门的自由裁量空间。
标准化改革的第一年以清理“依经验判断”的“其他条款”为重点工作。具体而言，“第一，凡法律法规及县级以上规范性文件未作规定或未明确以审批方式管理的，不得设置审批条件，已设置的一律取消；第二，凡法律、法规及县级以上规范性文件仅作原则性规定，部门自行设置的审批条件，进一步清理简化；第三，凡含义模糊、标准不明确的审批条件，量化标准，规范设置”。①为高质量完成投资项目审批条件的清理与规范，行政服务中心派两个科室推进，他们每天的工作就是学习各个职能局的法律法规，尤其是理解法律规范是否能够作为既有审批事项的依据。业务科要求各审批办公室按要求提供审批清单，主要是行政审批事项以及法律依据。随后，业务科工作人员根据各职能局提交的材料对审批事项逐条核对。在制度性整合下，各审批办公室不得不配合该工作。当年的10月15日，S县颁布《关于印发S县投资项目审批标准化申报清单的通知》，要求县投资项目审批务必严格执行该清单，各部门不得擅自增设审批前置条件。该清单对各审批部门的申报材料、设立依据以及相关备注进行了详细说明，涉及10个部门超过80个事项，超过600份申报材料。取消部门自行增设的审批条件，清理取消申报材料超过200份，清理数量占总申报材料数的30%②。通过标准化改革，行政服务中心希望解决审批难问题。改革官员们也信心满满，他们认为完成了里程碑式的工作。(① 内部资料：《党委会议关于标准化改革的纪要》（编号：2015YF26）。② 内部资料：《2015 年工作总结》（编号：2016YF31）)
然而，关于“审批难”的反馈和投诉仍然存在。这使行政服务中心陷入疑惑：中心检查投资项目审批标准化清单并核对法律法规时，没有发现不合理的审批事项。这些疑惑在企业家座谈会得到了解答：投资项目审批标准化清单的子领域仍然存在行政审批的自由裁量空间。以环保局受理建设环境影响评价为例，环保局要求申请人出具镇街人民政府城建科、经发科盖公章的环境影响评价报告书，该要求没有法律法规依据。规划局的图审也是如此，规划局要求申请人出具的图纸必须有镇街人民政府的盖章。这些盖章在投资项目标准化清单中没有体现，但却在企业审批的行政案卷中。这拓展了行政服务中心的视野——从事项层面梳理投资项目审批的全流程只是行政审批的“冰山一角”，真正了解投资项目审批的全流程要深入到行政审批的案卷。中心将此改革观念的转变称为行政审批从“事项级”到“材料级”，从审批的“流程、机制”梳理走向审批事项“最小颗粒化”。为此，标准化改革第二年的工作是将单个申报材料中内置的各类盖章、证明等手续环节清理完毕。行政服务中心要求各审批办公室配合中心对行政审批案卷进行“地毯式”搜索。很快完成了对“事中事”“章中章”的清理，共清理掉80多个隐藏在行政案卷中的审批权，限制了职能局审批的自由裁量空间。
S县的制度性整合突破了“改革难推动”的困境，却依然面临着“改革存在执行偏差”的困境。在标准化改革的案例中，行政服务中心通过学习减少信息不对称，依靠自上而下的考核推动“标准化”改革。然而，信息不对称依然导致行政服务中心意识不到执法案卷存在问题。只要信息不对称存在，科层体系上下级之间的决策与执行就仍然存在偏差。鉴于此，激发各审批办公室的主观能动性是破解“改革存在执行偏差”的最有效方法，相适性整合应运而生。
（三）相适性整合为主阶段的改革
“一窗通办”是相适性整合为主阶段的典型改革举措。“一窗通办”是指撤销所有审批办公室的办事窗口，各办公室的窗口由平行窗口取代，申请人不需要选择部门和窗口，每个窗口都可以受理，防止申请人为了审批而“来回跑、多头跑”。同时，“一窗通办”将申请人与审批官员隔开，避免双方见面引发自由裁量权滥用的问题。此外，“一窗通办”意味着行政服务中心派专人收件与发证，通过控制“一头一尾”两个环节对行政审批的全流程进行监测：一方面，通过收件与发证的时间差，结合承诺时间查找可能存在的问题；另一方面，申请人有任何问题都与窗口工作人员交流，行政服务中心能获取申请人反馈的所有审批过程存在的问题。那么，如何说服各审批办公室让出前台？
行政服务中心通过“担责换权”实现了与审批办公室的协调。“担责换权”是指行政服务中心主动承担原来由审批办公室承担的责任，从而换取对审批过程监管的权力。长久以来，行政服务中心置身于行政审批流程之外，使得改革工作对行政服务中心来说只算成果、不负责任。这也是审批办公室不配合改革工作的原因：改革的功劳归行政服务中心，风险由审批办公室承担。“一窗通办”通过“担责换权”为审批办公室“松绑”：第一，“一窗通办”使审批办公室工作人员从前台走向后台，为审批办公室增加了人力资源用于从事后台工作或领导交办的相关工作，减少了后台工作人员的压力；第二，“一窗通办”使审批办公室前台工作人员不再面对监控以及受到群众投诉的风险；第三，“一窗通办”的专岗人员隶属行政服务中心，面对监控以及申请人“刁难”产生的风险由行政服务中心承担，减少了审批办公室承担的责任。鉴于此，“一窗通办”受到审批办公室前台工作人员以及后台工作人员（特别是审批科长）的欢迎，相关环节交接进展顺利。这是一项中心与审批办公室双赢的改革。
“一窗通办”的另一难点在于专岗人员学会要求的所有事项。这要求审批办公室对所有专岗人员“从零开始”深入培训。如何让审批办公室的专岗人员认真执行这一艰巨任务？创造“激励相容”的目标再次成为成功之匙。为了激发审批办公室工作人员的积极性，行政服务中心明确表态，未来审批办公室在后台审批的工作量取决于本次培训的质量。“一窗通办”专岗人员在前台负责收件工作，主要对业务申请人的申请材料进行审查，待专岗人员审查完毕后，该材料交付后台进行审核。因此，专岗人员对材料审查越完善，后台审核越省力。这源于收件环节已经对审批材料进行审核。基于效率原则，特别是防止可能存在的短时间内工作量激增而无法在规定时间内完成工作的风险，审批办公室的领导要求工作人员做好专岗人员培训，对专岗人员的问题耐心解答并给予指导。在“一窗通办”过程中，专岗人员与审批办公室工作人员频繁互动，二者形成了亦师亦友的工作关系。“一窗通办”改革在S县取得成功，行政服务中心对审批办公室工作人员工作状态的了解以及对审批业务培训难度的把握成为关键，相适性整合大放异彩。
回顾S县20年的行政审批制度改革，“改革难推动、改革存在执行偏差”在S县长时间存在，双重困境下的改革多是行政服务中心以关系性整合为主推动，改革成果呈现较大随机性。当S县领导通过行政命令将审批部门的所有行政审批事项集中在一个办公室并要求该办公室进驻行政服务中心时，“改革难推动”的困境被突破，S县行政服务中心实现了权力整合模式从关系性整合为主向制度性整合为主的转变。然而，尽管各部门的审批办公室进驻行政服务中心，行政服务中心依然不了解行政审批的相关信息，“改革存在执行偏差”的困境犹在。在标准化改革的案例中，行政服务中心通过学习尝试减少信息不对称。然而，信息不对称依然导致中心甚至意识不到还存在需要标准化的内容。这激发了行政服务中心对审批业务的持续学习，特别是如何激发审批办公室的积极改革。在“一窗通办”的改革中，行政服务中心通过“担责换权”激发了审批办公室的改革意愿，使其不仅配合行政服务中心搬出窗口，而且耐心指导专岗人员。这与标准化改革的“藏着掖着”形成鲜明对比，“改革存在执行偏差”的困境终被突破。权力整合的模式衍变植根于S县的行政审批制度改革的变迁，最终推动S县的行政审批制度改革走向卓越。
五、结论与展望
本文认为，县域行政审批制度改革的本质是“权力整合”，即围绕行政审批制度改革的“规范权力”做文章。县域行政审批制度改革在不同时期存在不同权力整合模式，这些整合模式内嵌于改革的变迁。关系性整合、制度性整合、相适性整合是“权力整合”的三种模式。其中，关系性整合是改革主体在改革困难阶段的权宜之智；制度性整合意味着改革主体“翻身做主人”；相适性整合意味着改革主体从“名义权威”转为“实质权威”。［50］当行政审批事项全部进驻行政服务中心时，改革主体的权力整合方式实现从关系性整合为主向制度性整合为主的转变；当改革主体通过不断学习审批业务提出“激励相容”的改革方案，改革主体的权力整合方式实现从制度性整合为主向相适性整合为主的转变。
必须说明的是，现实中的县域行政审批制度改革可能在同一时间存在前述的多种模式，即改革在某一阶段以某种模式“为主”，而不是仅仅存在一种模式。同时，三种权力整合模式是一个“不进则退”的过程。如果改革主体难以制定“激励相容”的政策，改革就可能从相适性整合为主的阶段倒退至“改革主体发文，被改革主体执行”的制度性整合为主的阶段；如果改革主体持续没有作为，被改革主体就会以“进驻中心耽误部门绩效，进而影响上级政府绩效”为借口寻找离开中心的契机，这就使得改革可能从制度性整合为主倒退为关系性整合为主，改革回到“最初的起点”。
通过对全国其他地区的走访，研究发现关系性整合、制度性整合、相适性整合涵盖了县域行政审批制度改革的各阶段。县域行政审批制度改革在“放管服”改革下具备行政命令的色彩，然而，各地通过行政命令推动行政审批制度改革并非长久之计。实际上，地方政府更倾向于将行政命令用于“放管服”改革相对容易的便民服务领域。在改革大潮下，那些改革困难地区的官员仍然以关系性整合为主推动改革。对于“放管服”改革中审批改革较好的地区，各地通过深化改革委员会等赋予行政审批制度改革重要的考核指标。这些自上而下的考核类似行政审批事项进驻行政服务中心后被考核的方式，使得改革的官员具备了使用类似制度性整合的能力,改革也从关系性整合为主向制度性整合为主转变（见图4）。这正是各地改革官员感受到工作更容易推动的重要原因。然而，这种制度性整合是以行政命令为基础的。用政府官员的话来说，推动改革的抓手不在行政服务中心，而在上级机构。如果改革之风退去，所有行政审批事项未进驻行政服务中心的改革主体又该如何推动改革？
因此，希望仅通过行政命令完成行政审批制度改革的观点并不现实。更为重要的是，地方政府何时采用行政命令以及行政命令旨在完成的改革内容是什么？支持所有行政审批事项实质性进驻行政服务中心是S县的答案。地方政府的行政命令有一锤定音的作用，但改革的具体实施者还是行政服务中心。行政服务中心的三种权力整合模式在不同时期侧重不同。这种不同的侧重在其他地区同样存在。对于所有行政审批事项没有实质性进驻行政服务中心的地区，关系性整合仍然是主要的整合模式。关系性整合对官员产生巨大消耗，这也是行政审批制度改革工作“无人愿意接手”的直接原因。那些充满改革雄心的官员的热情逐渐被耗尽，这是研究者在调研并没有被省政府“通过自上而下统筹改革”惠及地区官员的真实写照。对于制度性整合能较好运作的地区，官员推动“放管服”改革已经是常态。然而，这些通过制度性整合推动的工作仍需要关系性整合协调。各地改革官员指出，如何制定激发审批部门自愿改革的方案是未来改革的关键。调研发现，各地改革官员通常以创新为由与单个或几个审批部门合作推动改革，这本质上就是相适性整合。通过激励相容的“互利共赢”而不只是机械性的“制度推动”已经成为各地改革官员谋求实质性改革的主要思路。
“改革至此，拿出让其他审批部门有意愿改革的方案才是主旋律，这要求我们的干部更加深入思考改革，那些单纯中心发文、审批部门执行的政策多数都在改革过程中并不顺利。”
——摘自与某省审改负责人的访谈（访谈编号：SC01）
总之，改革成效较好的地区通过行政命令推动各部门的审批办公室进驻行政服务中心并受中心管理，实现了权力整合从关系性整合为主转为制度性整合为主，但是，如果不能顺利过渡到相适性整合为主的阶段，改革的效果可能大打折扣。改革困难的地区一般仍通过关系性整合为主的模式推动改革，如何让改革官员的热情延续下去成为成功推动改革的关键。上述权力整合模式可为我国县域行政审批制度改革提供参考。
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