孟庆国、王友奎 | 网上政务服务平台集约化建设研究：理念、框架与路径

原文刊发：《中国行政管理》2024年第2期

作者：孟庆国，清华大学公共管理学院教授；王友奎，清华大学公共管理学院博士后

［摘　要］ 在国家大力推动数字政府和政务服务改革的背景下，本文围绕网上政务服务平台集约化建设的理念、框架和路径展开研究，试图以集约化建设为“小切口”，推动政务服务效能“大提升”，具有重要的理论和现实意义。本文基于整体政府、无缝隙政府和集约化等理论，剖析了集约化的整体性、协同性、整合性和互联网等核心理念。从组织架构、支撑架构、业务架构三个维度构建了集约化分析框架，即基础设施集约、平台应用集约、数据资源集约和服务整合集约，需要处理好集约方与被集约方的关系、多元服务渠道间的关系、上下级平台关系、平台与部门事项间关系，以及平台与部门业务系统之间的关系。最后，本文以政府网站服务渠道为例，从技术平台、信息资源库、一体化服务、标准规范和运维保障等五个方面构建了高效推进集约化的路径，并结合各地各部门集约化实践，提出了有针对性的对策建议。

［关键词］ 网上政务服务平台；集约化；理念；框架；路径

一、引言

近年来，在党中央、国务院的统筹部署和大力推动下，我国政府信息化快速发展，各类电子政务应用取得积极成效，成为各级政府提升工作效率、提高服务水平、支撑科学决策、提升社会治理能力的有效抓手。［1］［2］当前，随着新一代信息技术的快速发展，以数字化、网络化、智能化为特征的信息化浪潮蓬勃兴起，全球各国纷纷开展政府数字化转型。［3］我国高度重视数字化建设的谋划布局，党的十八大以来，党中央提出了网络强国战略，要求把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。

2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组第一次会议召开，习近平总书记首次提出建设“网络强国”的战略目标；2017年10月，党的十九大报告明确提出了建设“数字中国”的战略目标；2019年10月，党的十九届四中全会提出推进“数字政府”建设；2022年6月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号），从国家顶层设计的高度，对新时代全面建设数字政府作出的清晰定位和规划部署。数字政府作为建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是推动社会经济高质量发展、再创营商环境新优势的重要引擎，［4］是创新政府治理理念和方式、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

作为提升政府治理能力推进治理现代化的重要手段，政务服务数字化转型和“互联网+政务服务”工作受到党中央、国务院高度重视。［5］［6］2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台”，指明了“互联网+政务服务”的发展方向。此后，党中央、国务院连续印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）、《关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）等一系列重要文件，部署推进政务服务工作。2024年初，国务院印发《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》（国发〔2024〕3号），将“高效办成一件事”作为优化政务服务、提升行政效能的重要抓手，提出“形成泛在可及、智慧便捷、公平普惠的高效政务服务体系”的目标。

在党中央、国务院的统筹推进下，各地区各部门积极开展数字化改革，推进网上政务服务平台建设。但长期以来，分散建设一直是制约网上政务服务的关键，标准规范不统一、建设模式不一致、数据共享程度低等问题长期存在。［7］［8］作为网上政务服务入口的政府网站，由于职责不明确、技术平台不统一、制度规范不完善等原因，基层网站“更新不及时、内容不准确、服务不实用、互动不回应”等问题普遍存在，［9］降低了群众的获得感和满意度。作为移动互联网时代党和政府联系群众、服务群众、凝聚群众重要渠道的政务新媒体，“一哄而上、一事一端、一单位一应用”等问题，“僵尸”、“睡眠”、“雷人雷语”、“不互动无服务”等现象时有发生，［10］对政府形象和公信力造成不良影响。

在此背景下，传统分散建设的模式已不能适应网上政务服务平台的发展要求，“集约化”思路就显得非常重要，要以集约化建设为“小切口”，推动政务服务效能“大提升”。《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（国发〔2018〕27号）明确指出，要“推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通”，“整合各类政务服务资源，协同共建，整体联动，不断提升建设集约化、管理规范化、服务便利化水平”。《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》（国办发〔2018〕123号）明确指出，要“严格按照集约节约的原则统筹移动客户端等应用系统建设”。在国务院办公厅组织开展的政府网站集约化试点工作中，要求试点地区按照“集约节约”思路，围绕集约化平台、标准规范、信息资源库、一体化服务和安全保障等方面进行探索。

但在推进网上政务服务平台集约化建设中，部分地区和部门对集约化认识不足、理解不到位，存在着不少误区，制约了集约化的进程和成效。基于此，本文基于整体政府、无缝隙政府和集约化等理论，分析了网上政务服务平台集约化的核心理念，提出了集约化“三维一体”的总体分析框架，剖析了集约化的内涵，并以政府网站为例提出了集约化的关键路径，以期为各地各部门推进集约化提供参考。需要特别说明的是，本文所指的“网上政务服务平台”，是一个整体性和综合性概念，既包括全国一体化政务服务平台，也包括政府网站、政务新媒体、政务热线和其他各类通过网络提供政务服务的渠道。这些渠道之间有较强的内在关联性，同时也有较强的差异性和侧重点，下文将展开论述。

二、理论基础和核心理念

（一）理论基础

1.整体政府和无缝隙政府理论

20世纪90年代后，随着新公共管理运动的深入开展，服务碎片化困境日益凸显，［11］［12］跨部门协同成为政府改革理论与实践关注的焦点，以整体政府为代表的理论应运而生。［13］［14］整体政府是一种通过横向和纵向协调的思想与行动，以实现预期目标的政府治理模式，［15］具有合作“整合性”、“合作性”和“跨界性”等典型特征。其中，“整合性”主要体现在组织结构整合、信息资源整合、业务整合、服务和提供途径整合及文化整合；［16］“合作性”主要体现在“内、外、上、下”四个维度，其中“内”指组织内部的合作，“外”指组织间的合作，“上”指目标设定的由上而下以及对上的责任承担，“下”是指以需求为服务宗旨以及让服务对象参与；［17］“跨界性”主要体现在上下级政府之间的“纵向协同”、同级政府之间或同一政府不同职能部门之间的“横向协同”，政府与非政府组织之间的“内外协同”。［18］［19］

无缝隙政府理论作为电子政务和数字政府建设的基础理论之一，以顾客、竞争和结果为导向，［20］打破传统的部门界限和功能分割的局面，整合政府各个部门、人员和其他资源，以统一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。［21］针对传统官僚制强调纵向层级控制和横向职能分工带来了层级化、分割化和破碎化等问题，［22］无缝隙政府理论强调了一种整体性、连贯性与灵活性，打破原本孤立的、分散的、各自为政的政府部门职能边界，［23］提供一种以公众需求为导向、精细化、个性化、全方位覆盖的公共服务，协调和整合构成了无缝隙政府运作的核心。［24］

整体政府理论和无缝隙政府理论尽管侧重点不同，但都是对新公共管理运动所带来的“碎片化”等问题的反思和回应，都强调对政府功能的整合、以顾客或公民为导向、依赖于现代信息技术等。［25］网上政务服务建设，强调整体性、系统性和协同性，秉承整体政府和无缝隙政府理论强调的整体协同、集约共享、开放创新等理念，是对传统服务模式的巨大变革，客观上要求对管理、业务和技术架构进行重塑。网上政务服务平台作为政府对外服务的窗口，要通过集约化打破部门和职能的界限，从整体和全局视角出发，通过跨部门的数据共享、流程再造和业务协同，使政府服务方式从“碎片化”转变为“一体化”，群众和企业办事从“找部门”转变为“找政府”。［26］

2.集约化理论

集约化理论诞生于农业经济领域研究，但由于其实质涉及资源的配置与优化，强调通过资源的优化配置增加产出，因此被广泛应用于各个领域。［27］“集约”是相对于“粗放”而言的，这两个相对概念最早由古典经济学家大卫·李嘉图提出，［28］他认为资本和劳动投入在同一块土地上就属于“集约”方式。［29］马克思在《资本论》中提出，“在经济学上，所谓耕作集约化，是指资本集中在同一土地上，而不是分散在若干毗连的土地上”。［30］

我国学者自20世纪80年代以来开始探讨集约化问题，普遍认为集约化是经济发展方式转变的方向和目标，是以提高生产力系统的技术进步与组织管理优化为手段，以生产力要素质的改善和生产力系统整体功能的提高为标志。［31］集约化主要包括两层含义：一是生产力要素集中化、集聚化、密集化的趋势；二是生产力要素的节省化、简约化、精干化的趋势。“集”与“约”这两种趋势是相互结合、相互渗透和相辅相成的，是由“外延式”即以依靠增加投入扩大规模实现产出量增长的发展模式转向以依靠质量、科技创新和提高效益实现产出增长的“集约型”发展模式转化的过程，伴随观念意识、体制、机制等一系列变化。［32］

近年来，有研究将集约化理念引入到行政管理领域，强调政府通过将各类资源进行集约化整合，以完成特定时期的特定任务，这种“集约”既反映在政府自身的组织架构和目标设定等内部层面，也反映在政府与市场的关系、政府与社会的关系等外部层面。［33］随着信息化的兴起和快速发展，对网络、数据库、服务器、信息资源等要素的整合和优化，以及应用系统的集约建设和服务的一体化等，成为电子政务领域的关注重点，［34］［35］集约精益的基础设施体系、互联互通的数据资源体系、高效协调的业务应用体系成为推进数字政府改革的技术落脚点。［36］综合来看，这些研究尽管视角不同，但基本理念都是“整合”、“节约”和“高效”等，基本价值取向都是通过“整合”提高“效率”与“效益”。

（二）核心理念

网上政务服务平台集约化是对原有分散建设、分散服务、分散运维和管理模式的颠覆，是打破传统边界、优化重组的过程，不仅涉及各类资源的整合，而且涉及不同主体和组织间的协同，充分体现了整体政府、无缝隙政府及集约化理论的理念。与传统“碎片化”建设模式相比，“集约化”模式的核心理念在于：

一是“整体性”理念。整体政府作为一种新的治理理念，主要目的是破解高度分工的政府体制所面临的部门主义、各自为政等问题。［37］无论是整体政府，还是无缝隙政府，都强调一种整体性，特别是公共服务的整体性。网上政务服务平台集约化是一个改变原有碎片化、粗放式的建设管理模式，对各类要素进行重组、优化和配置的过程，是一项系统性工程。需做好顶层设计，加强技术、业务和管理等全方位统筹规划，优化技术、资金、人员等要素配置，完善标准规范、运维管理和安全防护等保障措施，整体统筹推进。从公众视角来看，网上政务服务平台前台提供的服务不再是基于部门分类的、分散的、割裂的，而是基于资源整合的无缝隙的、整体性的、一体化的、一站式的服务。如“一窗受理、集成服务”“最多跑一次”“一件事一次办”等，就是将传统的“群众多部门跑路”变成“政府内部流转”，实现前端服务的“一次办”和“高效办”。

二是“协同性”理念。网上政务服务平台提供的政府信息和办事服务等内容，涉及各个地区和部门，有的还跨部门、跨层级、跨地区、跨系统和跨业务。这就需要在纵向、横向和内外等多个维度上建立协同联动机制，实现政务服务资源的优化融合和数据互认共享。首先，是同级政府或同一政府不同职能部门之间的“横向协同”，实现不同政府间或一级政府内跨部门政务服务联动。其次，是上下级政府之间的“纵向协同”，实现“由上而下”的政务数据回流和重要政务信息传递，以及“由下而上”的政务信息汇聚和保障，以实现跨层级的政务服务。第三，是政府与公众企业之间的“内外协同”，服务是网上政务服务平台建设的出发点和落脚点，用户是否满意是评判政务服务的最终标准，网上政务服务平台要认真倾听群众呼声，了解用户需求，建立健全公众和企业协同参与机制，实现高效的互动交流。

三是“整合性”理念。网上政务服务平台集约化是通过各类服务渠道资源整合，提升政务服务效能的过程，具有鲜明的“整合性”理念，具体体现在以下四个层面：一是对各类政务服务渠道安全稳定运行所需的数字化基础设施的整合，防止基础设施重复建设造成投资浪费，并避免造成信息“烟囱”和“孤岛”。二是对网上政务服务技术平台的整合，在传统分散模式下，各级各部门服务平台相互割裂，这也是导致应用不联通、数据不联通、服务不联通的主要原因之一。集约化就是要秉承整合理念，在整合基础设施的基础上进一步整合技术平台，实现应用融通。三是发挥网上政务服务门户的优势，对各类信息和服务应用系统的整合，提供一体化服务，实现服务融通。四是对多元渠道中信息资源的整合，加强政府网站、政务新媒体、一体化政务服务平台和政务热线等不同渠道信息资源的融合，实现数据融通。

四是“互联网”理念。随着互联网和移动互联网的快速发展，各类在线服务新模式层出不穷，网上政务服务平台建设也应坚持互联网理念。一是“用户理念”，根据CNNIC发布的《第51次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年12月，我国在线政务服务用户规模达9.26亿，较2021年12月增长515万，占网民整体的86.7%，可见我国政务服务用户群体规模之大，增速之快。这就要求网上政务服务要始终贯彻以人民为中心的发展思想，以用户需求为导向，提供实用化、一体化在线服务。二是“创新理念”，随着人工智能、区块链和大数据等信息技术与公共管理和服务的日益融合，各种新理念、新模式、新应用层出不穷，且深受网民欢迎。网上政务服务平台也要坚持创新理念，积极探索利用新技术，优化服务方式，提供智能互动［38］［39］、智能搜索［40］、智能推送［41］等智能化服务和精准化服务，改善用户体验，提高用户粘性，提升用户满意度。

三、集约化分析框架与内涵

（一）集约化分析框架

如前文所述，整体政府理论强调以需求为导向，通过联合、协调和协同等方式实现功能整合，以促进公共价值提升；无缝隙政府理论强调政府资源整合和优质高效的无缝隙服务；集约化理论强调依靠生产要素的优化组合和配置使用，提高全要素生产率，以提升总体效益。这些理论尽管在渊源、理念和方法等方面有所区别，但均从不同视角支撑了网上政务服务平台集约化中的若干关键问题，如多主体协作、跨平台联动、资金人力设备等要素优化配置等，为构建集约化分析框架、内涵剖析和路径构建提供了理论支撑。

基于上述理论基础和核心理念，参照国家电子政务总体框架，结合网上政务服务特点，本文从组织架构、支撑架构和业务架构三个维度，构建了“三维一体”的集约化框架体系（如图1）。总体来看，网上政务服务平台集约化要坚持以人民为中心的发展思想，通过统一标准体系、统一事项管理、统一身份认证、统一数据共享等支撑服务，推进数据融通、服务融通、应用融通，实现服务资源优化融合、平台整合安全、数据互认共享、管理统筹规范、服务便捷高效，推动形成泛在可及、智慧便捷、公平普惠的高效政务服务体系，并不断提升企业和群众办事满意度、获得感。

从组织架构来看，集约化强调整体性和协作性，要在政务服务主管部门的统筹布局下，全国一盘棋，坚持问题导向和目标导向相结合，加强整体设计，实现各层级不同组织之间的协同联动。从业务架构来看，集约化强调一体化和无缝隙，要通过集约化整合服务资源，提供实用的信息内容和智能的功能应用，推动更多高频事项网上办、掌上办、一次办，实现办事方式多元化、办事流程最优化、办事材料最简化、办事成本最小化，从“网上可办”向“好办易办”转变。从支撑架构来看，集约化强调统一性和整合性，统一的基础设施和技术平台是基础支撑，统一的标准规范和运维体系是重要保障。

网上政务服务平台的集约化不仅是工具和技术层面的集约化，而更多体现在协同联动的组织关系、资源要素的优化配置和一体化服务，以及全新的运维管理模式等方面。在上述组织架构中，重点是要处理好多元主体及协作关系；在业务和支撑架构中，重点是要实现技术平台、信息数据和在线服务的整合集约，以及对应标准规范和运维保障体系的建设，这正是集约化的关键内容。具体来看，网上政务服务平台的集约化主要包括以下四个层次，并需要处理好五个关系。

（二）集约化的四个层级

网上政务服务平台的集约不仅是平台工具的集约，更重要的是数据内容和政务服务的集约。从集约化的内容来看，网上政务服务平台的集约可以分为以下四个层级：基础设施集约、平台应用集约、数据内容集约和服务整合集约（图2）。这四个层级在逻辑上、复杂性上和价值体现上是逐步提高的关系，当然在实践中这四者并非严格的串行关系，可以自下向上逐层实现，也可并行统筹推进实现。

一是基础设施集约，即网上政务服务平台正常运行的基础设置的集约。包括平台运行所需的网络、服务器、存储设备、基础软件和安全等基础设施，为平台运行提供最底层的物理支撑能力。这是网上政务服务平台集约化最基础的层级，主要解决基础设施重复投资、分散建设以及资源利用不充分等问题。

二是平台应用集约，即支撑网上政务服务平台运行的技术平台和工具的集约。在整个政务服务体系中，技术平台和应用起着承上启下的作用，为网上政务服务提供软件环境和功能工具。通过平台应用集约，不仅解决了重复投资、分散建设的问题，而且搭建了统一的技术平台，这是实现标准统一、数据汇聚、数据共享从而破解信息“烟囱”和“孤岛”难题的关键。

三是数据资源集约，即各层级、各地区、各部门政务服务数据的汇聚和共享。基于前述基础设施和平台应用的集约，实现数据资源的标准统一和汇聚共享。信息资源集约既要实现信息资源的集中，更重要的是要建立一整套管理标准和体系，在统一分类、统一元数据、统一数据格式的基础上，实现统一调用和统一管理，为下一步整合提供高质量的服务奠定基础。

四是服务整合集约，即前端服务内容和功能的整合和供给。主要表现为两个方面：一是基于统一的平台和数据，整合跨部门、跨层级、跨地区的服务资源，提供一体化服务。二是利用大数据分析，构建用户画像，挖掘潜在需求，提供个性化、智能化、实用化的服务，提高用户满意度。服务整合集约是集约化的高级阶段，是集约化的核心价值和精髓所在，实现难度也相对更大。

（三）集约化中的五个关系

集约化是整合各类要素资源并通过优化配置实现提质增效的过程，不仅涉及一系列要素资源的整合和优化，还涉及多元主体间的协同、多样化渠道间的联动等，是一个复杂的、动态的、系统性过程，需要注重处理好以下“五个关系”：

一是集约方与被集约方的关系。从主体视角来看，整体政府和集约化等理论都强调不同主体之间的协同，这是高效服务得以实现的关键。在网上政务服务平台集约化过程中，有“集约方”和“被集约方”角色之分，需要梳理明确的职责体系，划清责任边界，建立协同联动关系。具体而言，“集约方”往往由主管部门主导，负责平台的统筹规划、开办整合、安全管理、考核评价和督查问责等管理工作，提供平台所需的基础环境，建立统一的标准规范，搭建统一的技术平台，提供统一的应用工具等。而“被集约方”则主要集中于内容提供和服务供给，无需过多关注平台建设。在“集约方”和“被集约方”之间建立清晰的职责体系和无缝的协作关系，是集约化成功与否的关键。

二是多元服务渠道之间的关系。网上政务服务平台由多样化服务渠道共同构成，大致可分成两类：第一类是综合性、基础性服务渠道，如政府网站、一体化政务服务平台和政务热线等；第二类是移动化服务，如各类移动应用（APP）和通过微博、微信、支付宝等第三方平台提供政务服务的政务新媒体等。这些多样化的服务渠道各具特色，需要在功能定位上有明确区分，彼此之间的关系亦需清晰界定，这也是网上政务服务平台集约化的关键。当然，尽管各类渠道前端界面和服务方式不同，但后端的业务逻辑和数据体系应该是一致的。

总体来看，移动化服务往往是各类基础性服务向移动端的延伸和扩展，以实现各类服务的掌上办、指尖办、随时办等。政府网站、政务服务平台和政务热线之间存在紧密的内在关联性，但又有较强的差异性。《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》明确指出，要“依托政府门户网站，加快构建权威、便捷的一体化互联网政务服务平台”，并明确“中央政府门户网站是全国政务服务的总门户，各地区各部门网上政务服务平台要主动做好对接，形成统一的服务入口”。由此可见，政府门户网站是统一的服务入口，政务服务平台通过这一入口为公众和企业提供政务服务，在逻辑上是政府网站的有机组成部分，又具有相对独立的功能体系和服务界面。政务热线作为一种相对传统的服务方式，既可以通过电话为企业和公众提供服务，也可以通过网络端和移动端来受理各类诉求；尽管其前端界面呈现方式多样，但在后端业务逻辑、处理流程以及数据管理等方面，都应保持协同一致，推进企业和群众诉求“一线应答”。

三是上级平台与下级平台的关系。网上政务服务平台作为各级政府和部门对外服务的重要窗口，内部不同层级平台之间的协同联动机制显得尤为重要。在一体化政务服务平台建设中，当前已建立以国家政务服务平台为总枢纽、联通各地区各部门政务服务平台的全国一体化政务服务平台。国家平台为全国各地区各部门平台提供统一身份认证、统一证照服务、统一事项服务、统一投诉建议、统一好差评、统一用户服务和统一搜索服务等“七个统一”服务；各省平台与国家平台实现对接，重点领域信息系统通过大数据平台、共享交换平台等与国家系统实现协同。在政府网站集约化中，上级平台为全省或全市政府网站提供统一平台和基础支撑，下级网站为上级网站提供内容保障和服务供给，也及时转载上级政府发布的重要政策信息，这种上下联动协同机制，助力打造整体联动、同步发声的政府网站体系。

四是各级平台与部门事项的关系。按照国家统筹推进互联网+政务服务和政府网站建设等要求，各地建立了省级平台和地市级平台，横向整合各部门服务事项。在政务服务平台建设中，各类政务服务事项“应接尽接、应上尽上”，除法律法规另有规定或涉及国家秘密等外，政务服务事项全部纳入同级政务服务平台管理和办理。在政府网站集约化中，县级以上各级人民政府、国务院部门要开设政府门户网站，省级、市级政府部门可按部门网站形式展现，保留相对独立的页面和栏目；县级政府部门以门户网站专栏的形式提供服务。在政府网站集约化模式下，信息资源纳入统一信息资源库集中管理，门户网站和部门网站的后台资源是联通的，但门户网站更有系统性、全面性和综合性，而部门网站只是展现与本部门职能相关的信息和服务，两者是总与分的关系。

五是平台与部门业务系统的关系。在网上政务服务体系中，还有一类重要的组成部分，即各部门的业务系统，如投资项目在线审批系统、商事登记系统和科技项目申报系统等。这类系统往往由业务部门主导建设，与业务流转和内部审批高度耦合，而且系统建设相对较早。按照国家推进一体化政务服务平台和政府网站建设等要求，各部门业务系统应按照统一身份认证、统一事项管理等标准体系，做好与政务服务平台的对接和互联互通，做到“单点登录、全网通办”。从集约整合的角度来看，逻辑相对简单的轻量级业务系统可以优先进行整合和精简，使用统一政务服务平台提供服务；但逻辑复杂、体系庞大且运行良好的中大型业务系统，更多的还是通过对接的方式实现数据共享和业务协同，办事申请“一次提交”和办理结果“多端获取”在前端政务服务平台实现，而后端业务流转和内部审批等环节还是通过业务系统实现。

（四）小结

如上所述，网上政务服务平台是一个综合性体系，不同服务渠道在技术平台、建设模式和运行逻辑等方面有所不同，各渠道集约化的内涵也有差异性。但总体来看，“集”主要是指集中，集合人力、物力、财力和管理等生产要素，进行统一配置；“约”主要是指在集中、统一配置生产要素的过程中，以节俭、约束、高效为价值取向，实现降低成本、高效管理，进而集中核心力量，获得可持续竞争的优势；“化”可理解为一种动态过程，也可理解为实现程度。以政府网站为例，其集约化的内涵可概括为“四统一、两集中、五实现”，即：通过统一标准体系、统一技术平台、统一安全防护、统一运维监管，集中管理信息数据，集中提供政务服务，实现资源优化融合、平台整合安全、数据互认共享、管理统筹规范、服务便捷高效，从而推动政府网站建设从分散向整体转变、从单部门服务向多部门协同转变、从单一渠道向多端联动转变、从数据孤岛向互认共享转变、从重建设向重服务转变、从低效向高效转变。

四、高效推进集约化的路径

网上政务服务平台由一体化政务服务平台、政府网站和政务新媒体等多元化渠道构成，各类渠道的发展基础、建设模式和运行逻辑不同。如，一体化政务服务平台在建设伊始，就由国家主管部门进行顶层设计和统筹推进，按照统一标准建设，具有较高的集约化程度；政府网站由于起步较早，各地建设模式差异性较大，近年来在国家主管部门的推动下，部分地区进行了集约化试点，取得较好成效；政务新媒体由于平台较多，账号管理较为混乱，近年来在国家主管部门的部署推动下也有所改善。在集约化路径方面，不同渠道既有较强的相似性，如统一标准体系、统一技术平台和数据共享交换等；也存在较强的差异性，如政务新媒体的相对分散性和个性化等。下面以政府网站为例，对其集约化路径进行探讨。

高效推进政府网站集约化，应以整体政府、无缝隙政府和集约化等理论为支撑，坚持系统性、整体性、协同性和互联网等思维，以统一的标准规范和运维监管为保障，通过统一的技术平台和信息资源库，实现数据融通、服务融通、应用融通，提供一体化服务，建设整体联动、高效惠民的网上政府，如图3所示。

（一）搭建统一的技术平台，实现应用融通

从逻辑上看，基础设施集约是集约的最基础层级，难度也相对较小，在国家部署集约化之前，各地往往是先推进基础设施集约，将系统部署至政务云，然后再推进技术平台集约。但在当前集约化统一部署下，基础设施集约和技术平台集约往往同步推进。在政府网站集约化中，技术平台建设主要有三种模式：

第一种是“全省统一”的统建模式，即由省级主管部门主导，建立全省统一的技术平台，全省所有政府网站都部署在统一平台。第二种是“省级+市级”的分建模式，即省级门户和省级部门网站部署在省级平台，市、县级门户和市级部门网站部署在市级或省级平台；市级平台与省级平台统一标准规范，实现互联融通，避免形成新的“信息孤岛”。第三种是“省级统建，分级部署”的统分结合模式，即技术平台由省级统一建设，但在各地市分别部署；省级网站部署在省级平台，市级和县级网站部署在相应的市级节点（如图4）。

上述三种模式各有利弊，主要基于以下四点判断：第一，平台能否高效联通，实现应用通融；第二，省市县三级数据能否高效汇聚，实现数据通融；第三，省级主管单位能否对全省政府网站进行高效管理；第四，是否符合本地区实际情况和应用需求。相对而言，“分建模式”在数据通融、安全防范等方面存在短板，“统建模式”在网络连接、承载并发等方面存在短板，而“统分结合模式”则相对较优，当然最重要的还是要因地制宜，与本地区实际情况相契合。

（二）建立统一信息资源库，实现数据融通

信息资源库是政府网站集约化的基础和重点，是对传统政府网站信息资源管理模式的重大改变。与传统的网站群模式相比，信息资源库模式主要的区别之一就是实现了“数据”与“展现”的相对分离，进一步聚焦于“信息资源”，更好实现资源汇聚、统一管理、深度融合、资源利用、安全监管、传播分享等。资源库模式和传统网站群模式对比情况如表1所示。

信息资源库的定位是资源库建设的基础性问题，也是容易产生误区的问题。在政府网站集约化中，应避免将资源库定位于“备份库”，即网站信息发布时同步抄送到资源库进行备份；而应该定位于“生产库”，即信息资源先进入统一信息资源库，信息发布等应用模块根据前台需要，通过调用规则或接口，从资源库中调用资源，配置生成服务，再在政府网站、移动APP、政务新媒体等渠道展现。

在信息资源的管理方面，可通过人工录入、数据接口、数据库对接、批量导入等方式，实现各类信息资源入库。资源管理主要包括库的管理、目录管理、标签管理、资源检索，以及运行监控、统计分析等，实现对资源的全流程监管。资源调用和利用是资源库的核心价值所在，资源调用是前台网站、移动端及政务新媒体等根据业务模型和需求，基于调用规则和接口，从资源库中调取所需资源，实现前端展现；而资源利用则主要是利用大数据思维和方法，根据用户需求、管理需求或工作需要等，构建分析模型，挖掘不同主体、层级、来源、类别等维度信息资源间的关联关系，发现潜在价值，支撑科学决策、高效监管和服务优化。

（三）整合提供一体化服务，实现服务融通

为社会公众和企业提供实用、好用、易用的一体化在线服务，是政府网站建设的核心，也是政府网站集约化的重要目标。国务院办公厅印发的《政府网站集约化试点工作方案》指出，要“依托集约化平台信息数据资源，以群众喜闻乐见的形式提供标准一致、数据同源的信息数据服务”。

从服务和数据的维度来看，“一体化”主要体现在以下三个方面：一是线上线下一体化。政府网站服务要与实体政务大厅等线下服务相一致，推进线下服务与线上服务融合，实现线上线下功能互补、相辅相成的政务服务模式，做到无缝衔接、合一通办。二是数据资源一体化。无论是“全省统一”模式，“省级+市级”分建模式，还是“省级统建，分级部署”的统分结合模式，都应基于统一的信息资源库，实现信息资源的统一采集、统一管理和统一调用，实现信息资源的一体化。三是前台服务一体化。政府网站作为“政务公开第一平台”和“互联网+政务服务统一入口”，具备政务公开、解读回应、在线服务和互动交流等功能，一体化服务需要加强公开、解读、服务和互动模块的相互关联和融合。如，在办事服务中，除了基础性的办事指南和表格下载等服务，还应整合与之相关的法律法规、政策文件、通知公告、规划计划、常见问题等，而不是分散在其他栏目里。

从平台和渠道的维度来看，“一体化”还体现在以下两个方面：一是应用平台一体化。在政府网站集约化体系中，无论是统建模式、分建模式，还是统分结合模式，都在一定程度上实现了技术平台的一体化。各级政府门户网站与部门网站、上级网站与下级网站、前台网站与后台系统、门户网站与服务平台之间实现有机关联和融合，打破传统建设中“各自为政”的局面，实现应用平台一体化。二是多元渠道一体化。基于统一的信息资源库，推动政务信息资源向“两微一端”等延伸拓展，以“同源异现”的方式，实现政府网站与政务微博、政务微信、APP等关联融合，更好传播政府声音，提供多渠道、便利化的“掌上服务”。

（四）制定完善的标准规范，实现标准统一

标准规范是政府网站建设发展和集约化的基础，是确保信息资源互联互通的重要支撑。推进政府网站集约化，需要以国家电子政务标准化体系为基础，制定完善的标准规范体系，明确各级各类政府网站在展现设计、服务应用、技术平台、信息资源、安全防护和运维管理等方面的标准和规范。

具体来看，“展现设计”标准主要明确政府网站标识、展现布局、网页标签和地址链接等方面的要求，以规范政府网站前台展现。“服务应用”标准主要明确信息公开、解读回应、在线服务和互动交流等内容和功能方面的具体规范。“信息资源”标准主要明确信息资源的分类、元数据、数据格式、数据调用等标准，为数据的统一调用和管理创造条件。“技术平台”标准主要明确集约化平台的技术架构、功能性能、共享交换等。“安全防护”标准主要明确政府网站的安全管理、技术防护、监测预警和应急处置等。“运维管理”标准主要明确不同单位的职责分工、岗位设置与职责、经费预算和监督考核等内容。

（五）建立健全运维保障体系，实现持续发展

与传统“各自建设、各自运维、各自负责”的模式相比，集约化后的政府网站运维保障模式也呈现了较强的差异性，主要体现在“平台+用户”运维体系的构建，重点是多元主体之间的职责分工体系和协商沟通机制。其中，“平台方”主要指政府网站集约化平台的管理部门，“用户方”指部署在集约化平台上的政府网站的主办单位及承办单位。

在集约化模式下，“平台方”和“用户方”应明确分工，各司其职。其中，“平台方”负责集约化工作的统筹推进、组织协调和考核管理，以及集约化平台的建设需求、技术路线、系统架构、部署策略、运维机制、安全防护体系等，统一提供技术支撑和安全保障。“用户方”的职责是本网站的栏目策划、内容保障、内容质量、内容安全、链接可用性、日常巡检等工作以及有关经费保障。

五、结束语

本文从集约化的视角，对网上政务服务平台建设的理念、框架和路径进行了探讨。与传统分散建设模式不同，集约化模式强调整体性、协同性和整合性，注重对资源要素的整合和优化，以实现政务服务的提质增效。集约化包括基础设施集约、平台工具集约、数据内容集约和服务整合集约四个层次，在此过程中需要注重处理好集约方与被集约方的关系、多元服务渠道之间的关系、上级平台与下级平台的关系、各级平台与部门事项的关系，以及平台与部门业务系统的关系。从建设路径来看，考虑到不同渠道的基础、特点和逻辑不同，本文以政府网站为例提出了集约化的实践路径，主要通过统一技术平台实现应用融通、通过统一的信息资源库实现数据融通、整合提供一体化服务实现服务融通、制定完善的标准规范实现标准统一，以及建立健全的运维保障体系，实现可持续发展。

基于上述对集约化理念、框架和路径的分析，本文提出以下建议，为更好推进网上政务服务平台的集约化提供参考：

一是深入理解，准确把握集约化内涵和关键。集约化是对各类要素进行优化重组的过程，要坚持整体性、协同性、整合性和互联网理念，准确把握集约化的内涵和关键，避免理解狭义化和实践简单化。此外，集约化还具有动态性，特别是信息资源的开发利用和服务的优化升级，要不断结合新要求、新需求和新技术等，充分挖掘资源潜力，释放信息红利。

二是标准先行，避免形成新的“烟囱”和“孤岛”。建立统一的标准体系，是整合分散资源、建设信息资源库、实现数据交换共享的基础和前提，在集约化过程中要标准先行，制定平台建设、信息数据、运维管理和安全保障等标准规范，在此基础上推进集约化工作，避免形成新的“烟囱”和“孤岛”。

三是服务导向，夯实信息资源库基础。集约化要始终贯彻以人民为中心的发展思想，以用户需求为导向，围绕公众和企业的实际需求，加强信息资源的开发利用，提供可用、实用、好用、易用的无缝隙服务，推进政务服务从“网上可办”向“好办易办”转变，实现“高效办成一件事”，提升企业和群众获得感。

四是因地制宜，选择合适的平台建设模式。集约化有统建、分建和统分结合等多种模式，各种模式各有利弊，在实践中要因地制宜，选择适合本地区本部门实际情况和需求的模式。

五是平稳有序，避免“运动式”突击带来新问题。集约化涉及不同层级、不同组织、不同渠道间的协同，面临理解认识不一致、既有平台不统一、标准规范不一致和数据迁移难度大等诸多问题，要平稳有序推进，不可一蹴而就。

参考文献：略

基金项目：国家社科基金重大项目“数字技术赋能公共服务高质量发展研究”（编号：21&ZD125）；中国博士后科学基金项目“生成式AI的伦理挑战认知：大数据测量、中美差异及治理策略”（编号：2023M742024）