其他
刘守英：农村土地制度改革：从家庭联产承包责任制到三权分置
“在中国，家庭承包制改革实现了对集体所有制的自我完善和发展，探索了社会主义集体所有制在农村的新的实现形式。改革既坚持了集体所有制，又通过土地所有权与使用权的‘两权分离’使农地集体所有制的产权结构发生变化。继家庭联产承包责任制后，三权分置形成的集体所有、农户承包、经营主体经营的制度架构，是我国农村基本经营制度的又一次制度创新，奠定了实现农业农村现代化和乡村振兴的土地制度基础。”
《中国经济学手册》专题（二）
农村土地制度改革：从家庭联产承包责任制到三权分置
刘守英
一、 从传统集体化体制到家庭联产承包责任制
二、 家庭联产承包制的制度特征与理论创新
（一）制度特征一是集体所有制下的“两权分离”。坚持集体所有制是家庭联产承包责任制改革的前提。承包农户与集体组织的权利与责任建立在土地集体所有基础上，是“社会主义劳动群众集体所有制经济”的实现形式。在不改变土地集体所有前提下，家庭承包制通过土地权利结构的重构，实现了土地所有权与使用权的分离。国家政策和法律明确规定，依法由农民集体所有的农村土地，由农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包，且不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。集体经济组织或村民自治组织作为农民集体所有权的代理者，拥有调整、监督、收回集体土地等权力。集体经济组织成员有权依法承包集体土地，拥有长期而有保障的承包经营权。二是国家、集体与农户之间的合约议定。家庭承包制改革是一场国家与集体组织和集体成员三者之间的合约议定，合约内含的利益关系经过三方博弈，形成“交足国家的，留够集体的，剩余是自己的”的合约结构。农户作为相对独立的农业生产经营者，承包经营集体的土地，生产经营收入按合同规定完成国家任务与履行集体义务后，剩余部分归于农户。集体土地所有权对承包经营权权能施加约束，集体土地所有权主体不得变更，土地始终为集体经济组织成员共同所有（刘守英，1993）。随着农村改革的深化，农户、各类新兴产权代理人以及农村社区专业人才不断通过讨价还价达成新的合约，农户对土地使用与对收益剩余支配的能力提高（周其仁，1995）。三是农地产权权能的明确与强化。家庭联产承包责任制明确承包农户对土地的产权，是改革后农业绩效改善的关键。改革后的集体所有制由每个集体组织的合法成员平等享有集体所有土地的各项权利（周其仁和刘守英，1989）。每个分到土地的承包农户合法享有在规定用途内对承包地使用、收益和承包经营权流转的权利。农户土地使用权由服从集体统一计划安排，到不向农民下达指令性生产计划以及尊重农户生产经营自主权、农户享有承包地土地权能并且自主组织生产经营和处置产品（刘守英等，2019）。农户收益权因取消统购统销制度、遏制对农民的不合理摊派、废除农业税制度等不断完善。土地流转权得到法律明确，家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。通过确权颁证，对农民土地使用权予以登记保护。通过产权期限的不断延长稳定承包农民对土地的预期，承包期限从15年到45年，再到75年，农民对土地的预期更加稳定。四是家庭经营制度的确立。国家建立“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，确立和保护农户的家庭经营。农户成为土地的主要承包单位，家庭随之成为农业微观经营主体，生产、交换、积累和消费以家庭为单位进行。在家庭经营主体地位基础上，保留了合作经济层面的统一经营，由“以土地公有为基础的地区性合作经济组织”负责，进行“技术服务、经营服务和必要的管理工作”。农村集体经济组织承担提供社会化服务与土地承包管理的职能，负责集体财产管理、利益关系协调、集体资源开发、农业基础设施建设等单个家庭无法完成的环节，成为农户之间有机联合的组织。（二）理论创新一是新型集体所有制理论。传统的集体所有制研究范式重在比较单一所有制之间的优劣。集体化的支持者认为农民的小土地所有制不符合生产力发展的要求，土地国有化或集体化是土地所有制发展的方向（黄道霞，1984）。家庭承包制改革在坚持集体所有制的前提下实现了农地制度的自我突破，是理论上的重大创造。一是提出土地所有权与承包经营权“两权分离”的集体所有制实现形式（杜润生，2005）。在不改变土地所有权归属的前提下，将集体土地的使用与收益剩余权利赋予农户，提高农户作为生产经营主体的积极性。二是将集体农地产权作为可分割的权利束，不同的产权配置方式适应着不同的现实需求（刘守英，1993）。农民土地产权不断强化，包括界定清晰的排他性使用权、收益权与部分转让权的获得，使农民获得更为合理的产权预期，极大地调动了农民的生产经营积极性，从而提高农业绩效（刘守英，1993；冀县卿和钱忠好，2009）。三是将集体农地权利制度进行国家、集体与农户三方可实施的合约重构，实现农地权利的再配置（刘守英，1993；周其仁，1995）。四是提出“成员权集体所有制”概念。家庭承包责任制下的土地集体所有制是每个集体地域的成员对土地的平等权利（周其仁和刘守英，1989；刘守英，1993；Liu et al.，1998）。二是中国特色的农地制度变迁理论。改革之前，中国的土地制度变迁方式由自上而下的强制性制度变迁方式主导（Lin，1992）。家庭联产承包责任制变革先是来自于农民自发创造的诱致性制度供给,后在政府政策与法律认可下取得合法地位（王小映，2000）。家庭承包制改革的成功更多来自制度环境变化下各种力量的共同作用和相互呼应，以及审时度势决策的推动（王郁昭，1981；中国农村发展问题研究组，1984），形成中国特色的制度变迁方式。中国的土地制度变迁是权利不断开放的过程，国家借助集体化体制自上而下统合农村社会，当集体化体制效率下降对社会秩序的维系产生不利影响，国家不断放开农地权利，实现农村制度变革的收益，制度变革的推动力来自体制顶层与底层（包括政府、农户与理论家等主体）互动中的逐渐调适。中国的家庭联产承包责任制是一场在坚持集体所有制不变条件下向农民赋权的制度变迁。
三、 从家庭承包制到农地三权分置
伴随四十多年经济结构的深刻变革，中国正在历经从“以农为本、以土为生、根植于土”的乡土中国，向“乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡”的城乡中国的伟大转型（刘守英和王一鸽，2018）。农民的离土出村和代际转变是推动这场历史转型的根本力量（周其仁，2014；刘守英等，2017）。农民的分化程度加深，以“80后”作为迁移主力的“农二代”出村入城倾向未改，但与乡土的粘度已变，农民的离土出村不回村和代际转变带来人地关系松动以及农民与村庄的连结渐行渐远（朱冬亮，2020）。随着以农业边际生产率衡量的刘易斯转折点于2010年前后真正到来（刘守英和章元，2014），中国农业以提高土地生产率的精耕细作为主的传统农业模式向以提高劳动生产率为主的现代农业发展模式转变。人地村关系的粘度变化和农业发展方式的重大转型，呈现出已有制度安排与农业发展方式不适应（廖洪乐，2012；李宁等，2017）。集体所有农户承包经营权制度安排存在的一些内在缺陷，在结构变革的冲击下不断显化：第一，集体所有权的权能、性质和实现形式不明带来集体组织与农户之间的土地权利关系混乱。第二，承包权和经营权分离的规则、权能安排不明确。第三，农户承包权权能不完整、保护不严格。第四，经营权权能界定和保护不清晰。20世纪80—90年代以来，农地流转已成事实，但长期以来关于经营权流转的政策和法律界定模糊，土地经营权从何而来、土地经营权流转的规则和程序如何、如何进行权能界定与保护等等都没有提到议事日程。直到党的十八届三中全会，《决定》提出要赋予承包农户的承包权占有、使用、收益和流转权，赋予流入土地的经营者抵押权和担保权。2013年7月23日，习近平同志在湖北考察时强调：“完善农村基本经营制度，要好好研究农地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。”2013年中央农村工作会议指出：“把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。”至此，三权分置改革作为一项制度安排正式确立。2014年中央一号文件再次明确要坚持实行农村土地三权分置改革，并对三权分置改革的基本内涵予以说明。2014年中办发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）关于农地三权分置改革的基本思路更加清晰，要求“抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式”。2015年中央一号文件要求尽快从法律上对农村土地三权分置改革的内容进行明确表达。2015年10月，十八届五中全会部署“完善土地所有权、承包权、经营权分置办法”。2015年11月颁布《深化农村改革综合性实施方案》对农地三权分置改革的具体内涵、经营权流转和适度规模经营原则、进城农民财产权利保障做了更加系统规定。2016年中央一号文件在坚持三权分置改革基本方向的同时要求“完善‘三权分置’办法”、“明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”、“推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种”。2016年4月25日，习近平总书记在安徽省凤阳县小岗村再次强调了三权分置的意义。2016年10月30日颁布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》对农村土地三权分置的重要意义、指导思想、基本原则，以及如何逐步形成三权分置格局等作了全面规定。2017年中央一号文件要求落实三权分置办法，十九大提出“完善承包地‘三权’分置制度”、“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2018年中央一号文件要求“完善农村承包地‘三权分置’制度”的同时强调“平等保护土地经营权”和赋予经营权融资担保、入股的权能。2019年中央一号文件进一步要求完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系；2018年12月修订并于2019年1月1日开始实施的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）正式确定了“三权分置”，界定了“三权”各自的权能和“三权分置”下农地流转方式、流转原则，对农地“三权分置”作出了可操作性的规定。2021年1月1日开始实施的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）明确了集体土地所有权的主体是“农民集体”，强调了土地承包经营权的身份属性和用益物权属性，增设土地经营权制度。至此，集体所有权、农户承包权和土地经营权分置并行的农村土地制度基本构建。
四、 农地三权分置的制度特征与理论创新
（一）制度特征一是落实集体所有权。集体所有权的权利内涵是对“集体所有的不动产和动产”拥有所有权，《民法典》规定：“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”，落实集体所有权就是依据农民集体成员权，确定集体土地的产权主体。集体所有权权利主体是农民集体，集体经济组织是集体所有权的行使代表（高圣平，2020）。集体所有权具有以下权能：一是土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；二是集体所有权人拥有对集体土地发包、调整、监督、收回等权利；三是土地集体所有权人对土地补偿费用的分配、使用以及集体出资企业的所有权变动拥有决定权；四是土地集体所有权代理者有权对土地经营权流转和再流转进行备案。国家通过以下规定进行集体所有权的保护与实施：一是集体所有的财产受法律保护，国家保护集体土地所有者的合法权益；二是强调集体所有权的成员性，《民法典》规定：“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”二是稳定集体成员农户承包经营权。土地承包经营权的权利内涵是作为集体经济组织成员的农户依法公平地获得集体土地的承包经营权，土地承包经营权被界定为用益物权。稳定农户承包权，就是要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。依据（2018年12月修订的）《土地承包法》和《民法典》，农户承包权具有以下权能：一是土地承包经营权人依法对承包地享有占有、使用和收益的权利，有权自主开展农业生产经营并取得收益；二是土地承包经营权人有权互换、转让土地承包经营权，有权通过出租（转包）、入股或其他方式在保留土地承包权的情况下将土地经营权流转给他人并获得收益；三是土地承包经营权人享有承包土地被征收获得补偿，以及自愿交回或者发包方收回承包地时获得补偿的权利；四是土地承包权人应得的承包收益，可以按照规定继承；五是承包农户有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。农户承包权受国家法律保护：一是国家保护承包方的土地承包经营权，登记机构向承包方颁发土地承包经营权证并登记造册加以确认，任何组织和个人不得侵犯；二是承包期内发包人不得调整和收回承包地，尤其规定因结婚、离婚或丧偶仍在原居住地生活或在新居住地未取得承包地的妇女，发包方不得收回其原承包地；三是国家保护进城农户的土地承包经营权，强调不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件；四是国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权。三是放活土地经营权。土地经营权的权利内涵是对流转土地依法享有在一定期限内占有、使用并获得收益的权利。法律强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。土地经营权可以按照三种方式获得：第一种是土地承包经营权本身内含了土地经营权，第二种是“依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转”从土地承包经营权分离出来，第三种是通过流转取得土地经营权的受让方将土地经营权进行再次流转。依据（2018年12月修订的）《土地承包法》，土地经营权具有以下权能：一是抵押融资权。承包方和流入承包地的受让方均可使用土地经营权向金融机构提出融资担保。二是使用权。经营主体不仅有权在承包期内占有流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，还有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，也有权在承包农户同意的情况下依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施并按照合同约定获得合理补偿。三是再流转权。受让方经承包方书面同意并向农民集体备案后可以再流转土地经营权。四是获得征收补偿权。流转土地被征收时，可以按照合同约定获得相应地上附着物及青苗补偿费。土地经营权的实施与保护：一是承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利；二是受让方如无擅自改变土地农业用途、连续抛荒两年以上以及破坏土地生态等行为，承包方不得单方面解除流转合同。四是农地集体所有权、承包权与经营权三者关系。在农地三权分置权利架构下，集体所有权、农户承包权与耕作者经营权三权之间是“层层派生的关系”。一是集体所有权与土地承包经营权的关系。家庭联产承包责任制下，农民承包经营权派生于集体所有权，是集体所有权的具体实现形式。农地的占有权、使用权、收益权甚至处置权逐渐与集体所有权相分离，这些权利作为一个权利束形成农户的土地承包经营权，土地承包经营权的获得依赖于集体成员权，集体成员权利的集合构成农地集体所有权。二是土地承包经营权和土地经营权的关系。土地流转不改变发包方和承包方关系，土地经营权从农民承包经营权中分离出来，农户承包经营权派生出农户承包权和土地经营权。农户承包经营权是土地经营权的基础，土地经营权是农户承包经营权的派生。三是集体所有权和土地经营权的关系。尽管土地经营权派生于农户承包经营权，但是，在集体所有制下，按照相关法律规定，转入方行使经营权从事生产经营活动时，需要征得土地承包经营权主体——承包方的书面同意，以及接受集体所有权主体——集体经济组织从用途、土地利用方式等各方面的监督。（二）理论创新一是土地承包经营权的权利再分割。农地权利不断分割与合约再议定是集体所有制建立与演变的基本特征（刘守英等，2019）。中国改革开放初期，在集体所有制下进行了集体所有权与承包经营权的权利分割，明晰了集体所有权的权利主体和内涵，创设承包经营权，是对集体所有制的第一次创新。新时代在集体所有制下，通过承包权与经营权的再分割，既保障了集体成员承包权，又实现了经营权的设权赋权，是集体所有制权利改革的又一次制度创新。这一制度创新进一步明确界定农地所有权、承包权、经营权的权能，在制度上保障了集体所有权、农户承包权和土地经营权的实施（高圣平，2020），明晰了农民土地承包经营权的权利内涵和地位，创设了土地经营权并予以赋权、实施和保护，使集体地权权利结构从“两权分置”的双层权利架构发展为“三权分置”的三层权利架构，是一次重大的集体制理论创新。二是土地经营权的权利设定与依法保障。在三权分置制度确立之前，土地承包经营权分离为土地承包权和土地经营权缺乏法理支撑（高圣平，2014）。一是就经营权的来源在理论上存在两种不同理解：其一是将土地承包经营权分离为承包权和经营权，从而形成“所有权、承包权和经营权”分置；其二是在土地承包经营权之外另设具有物权效力的土地经营权，以此实现“集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权”的分置（孙宪忠，2016）。二是承包权的权利内涵和性质。就承包权的权利属性，一部分学者认为承包是从本身作为用益物权的承包经营权中分离出来的，应为单独物权性质的财产权。另一部分学者认为承包权就是资格权或者成员权，是一种身份性质的权利，但尚不是一种实实在在的财产权。农户承包权是用益物权，是在占有、使用权等权能上受到限制的土地承包经营权。三是经营权的权利内涵和性质。农村土地三权分置制度通过法律正式赋予了集体和农户之外的第三方的经营权，2018年12月修订的《土地承包法》明确了土地经营权的合法地位，并从土地经营权流转、登记和融资担保等方面扩充了其权能。从设权来看，土地流转是土地承包权和土地经营权分置的前提，未流转之前土地经营权和土地承包权统一于土地承包经营权。流转之后，土地经营权设权继受于土地承包权，其权利性质和权利期限应农户意愿和承包合同而设立。从赋权和保护来看，土地经营权包含对农地的占有、使用、收益等较为完整的权能，赋予土地经营权人“获得对抗第三人的效力”（蔡立东和姜楠，2017），增强了第三方作为实际经营人对农地的掌控能力（朱冬亮，2020）。
五、 农村土地制度改革的意义与未来方向
（一）意义在人类历史上，社会主义国家几乎都出现了大规模的农业集体化运动，在传统集体化制度试验后，苏东国家又选择实行私有化，使农村经济体制走向另一个极端。在中国，家庭承包制改革实现了对集体所有制的自我完善和发展，探索了社会主义集体所有制在农村的新的实现形式。改革既坚持了集体所有制，又通过土地所有权与使用权的“两权分离”使农地集体所有制的产权结构发生变化。随着土地承包关系的进一步稳定和完善,农民已部分地享有了承包土地的使用权、剩余索取权与转让权。将家庭承包引入集体经济，能够激发承包农户的生产积极性，弥补传统集体所有制激励机制上的不足，有利于发挥家庭经营的优势。国家也能够通过集体经济组织的监督管理职能，确保农民生产经营的自主选择不危及国家基本制度。家庭经营为主的农业基本经营制度的确立推动了中国农业现代化的进程，是适应于社会主义初级阶段农村生产发展水平的经营制度。继家庭联产承包责任制后，三权分置形成的集体所有、农户承包、经营主体经营的制度架构，是我国农村基本经营制度的又一次制度创新，奠定了实现农业农村现代化和乡村振兴的土地制度基础。农地三权分置通过更明晰的土地承包权解除了“土”对农民的约束、通过经营权的设权赋权打破了“村”对非集体成员的阻隔，化解了农村土地承包经营权的社会保障属性与财产权属性之间的矛盾，开启了以“人”的流动为核心的城乡要素重组和对流。农地三权分置通过土地经营权设权和赋权重构了集体土地地权体系，在不触动集体所有制前提下使土地流转规模、范围、速度得到大幅度提升，通过土地经营权在更大范围内优化配置和农业经营主体发展实现了以土地为核心的农业要素重组，有利于提高土地利用效率和农业劳动生产率。农地三权分置作为继集体所有、家庭承包制改革后对中国农地权利结构的顶层制度设计，一方面在不改变集体所有制性质下实现承包权与经营权分离的法定，在集体地权向农户开放的基础上进一步实现了集体地权向集体成员之外的耕作者开放，形成了更加开放的集体地权权利体系构造；另一方面对承包权与经营权实行依法平等保护，进一步构建了促进从乡土中国向城乡中国转变的土地权利体系，为农业、农村和农民现代化提供了制度基础。（二）未来的理论研究和政策方向一是进一步探索集体所有制的实现形式。农地的集体所有权、成员承包权和经营者耕作权的权利内涵、权利保护与实施以及三者权利关系的界定，是下一阶段集体所有制实现形式研究的重点。一是集体权利的实现。尽管目前的农地三权分置明确集体所有权的权利主体是农民集体，并且强调了集体经济组织是集体所有权的行使代表。但是，城乡人口流动和户籍制度松动造成集体经济组织和农民集体不同一，导致集体所有权的集合发生变化。同时，集体所有权与农民承包权和土地经营权的关系模糊，集体所有权的权利内涵和权利边界不明晰导致集体所有权产权残缺。二是人口城市化带来的成员权变化。现行农地制度的本质是以成员权为核心的集体所有制，农民依据集体成员身份获得土地承包经营权，成员权具体化为拥有使用权、收益权、流转权甚至占有权和支配权的财产权。人口城市化造成了人地关系的实质性松动，农地对农民的经济重要性下降，成员权逐渐从侧重于占有和使用等权能的财产权变成侧重于流转和收益等权能的身份性财产权。三是新主体的进入。随着土地流转范围的扩大，越来越多的新主体通过流转实现了对农地的实际占有和使用。集体产权制度改革也使得非本集体的成员，甚至城镇居民或工商资本，也可以通过出资等方式申请加入集体经济组织。新主体的进入，不仅造成集体经济组织变动而影响集体所有权行使，还对耕作者经营权的设权、赋权和保护提出了新要求。未来的理论研究和制度改革需要进一步明确农地权利体系，公平保障“三权”主体的权能和地位，保持乡村稳定的土地权利秩序。二是统一的农村土地权利体系建构。中国现行农村土地权利体系性安排缺失。一是对不同类型的土地设置不同的功能和不同的权利安排。农地、宅基地和集体建设用地不仅功能不一，各自的所有权、使用权、收益权和转让权安排也差异极大，整个土地权利设置缺乏成体系的安排，导致各类土地的权利设置割裂，造成市场上各类土地权利之间矛盾重生。二是不同类型土地的权能安排程度不一。集体经济组织对农地拥有的是集体成员委托其行使的权利，而对宅基地的分配和管制以及对集体建设用地转让、收益等方面行使了更强的所有权。土地权能安排程度差异造成不同土地之间的功能转化困难，导致农村在统筹利用土地上的困难，进而导致整个社会管理成本高昂、权利保障缺乏统一规范。统一的土地权利是形成高标准土地市场体系的基础，几种不同类型的土地基于功能而非基于权利进入市场，导致土地市场化扭曲，市场配置效率低。矫正土地权利的体系性安排缺失，形成统一的土地权利体系是下一步理论研究和制度改革的重点。三是农户承包权和土地经营权的未来。农业经营体制的核心是耕作者的积极性问题。中国历史上的田面权与田底权的土地权利结构，对田底权者和田面权者的权利实行同等保护，耕作者的权利具有所有权的特质。20世纪80年代以后的集体所有权与承包经营权分离的改革，以向耕作者设权、赋权，调动了几亿农民自耕者的积极性。农地三权分置下农户承包权和土地经营权的分离，仍然是遵循强化耕作权的逻辑。在制定农地三权分置法律以后，要解决各项权利保护的实施。一方面在通过承包权和经营权分离从而实现承包权身份性与土地经营权非身份性的区隔的同时，注重对农户承包权利的严格保护。另一方面应当进一步探索农民自愿、有偿退出承包权的机制。经营权利走向侧重于以完善的产权权能和严格的产权保护，为耕作者提供稳定的农地使用和投资预期，需要进一步解决土地经营权人对土地经营权的处分权、土地经营权流转的范围和对象、土地经营权的抵押权等。
作者信息
刘守英：中国人民大学经济学院