【庆祝中国共产党成立100周年专栏】之三 蒯正明：中国共产党党内法规制度建设百年探索的基本经验
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[摘 要] 中国共产党成立以来，为推进党内法规制度建设进行了艰辛的探索，建成了涵盖党的领导和党的建设各领域的党内法规制度体系，探索出一条符合自身实际的党内法规建设道路。总的来说，中国共产党党内法规制度建设百年探索的基本经验主要包括：一是抓好政治建设，为党内法规制度建设提供政治引领和政治保证；二是着眼于从严治党，始终以高度的思想自觉推动党内法规制度建设；三是贯彻落实民主集中制，将民主集中制贯穿于党内法规制度建设的全过程；四是将无产阶级政党制度一般要求与党的实际相结合，创新发展党内法规制度；五是注重在“体系”上下功夫，致力于形成党内法规制度体系；六是以法治思维推进党内法规制度建设，统筹推进依规治党与依法治国。
[关键词] 中国共产党；党内法规制度；基本经验；政治建设；从严治党；民主集中制
中国共产党具有自我革命的优良传统，党一经成立就投入伟大社会革命的斗争中，以自我革命推进社会革命，以严格的党内法规制度约束自己。中国共产党党内法规制度建设的百年探索中，有过失败的教训，发生过严重的挫折，但中国共产党人对党内法规制度建设的认识在不断深化，建成了涵盖党的领导和党的建设各领域的党内法规制度体系，探索出一条符合自身实际的党内法规制度建设道路。总结中国共产党党内法规制度建设百年探索的基本经验，对于把握党内法规制度建设规律，深化新时代党内法规制度实践都具有重要的理论和实践意义。
一、抓好政治建设，为党内法规制度建设提供政治引领和政治保证
任何政党都有政治属性，有自己的政治主张和政治纲领。中国共产党的性质要求自身更应抓好政治建设。纵观中国共产党党内法规制度建设的探索历史，党的政治建设的引领和保障功能主要体现在以下几个方面：
第一，党的政治建设引领党内法规制度建设方向，内在规定党内法规制度的特质。中国共产党是用马克思主义理论武装起来的政党，中国共产党一经成立，就把马克思主义写在自己的旗帜上，把实现共产主义作为最高理想和最终目标，担负起为人民谋幸福、为民族谋复兴的历史使命。中国共产党的政治方向和政治立场不仅引领党内法规制度建设方向，也内在体现着党内法规制度特质，主要包括：一是坚守以人民为中心的价值取向。以人民为中心是中国共产党鲜明的价值取向，党内法规制度也理应坚持这一价值导向。对此，党的一大党纲就明确：“党的根本政治目的是实行社会革命。”[1](P60)社会革命就是要实现“社会解放”，实现人的自由而全面的发展。因此，党的一大党纲实际上已经指出了党的奋斗目标和价值取向。党的七大党章第一次在党章中明确了党全心全意为人民服务的根本宗旨。七大党章在总纲中明确规定：“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系。”[1](P113)七大党章的规定进一步明确了党的政治立场，使党内法规制度价值导向更加鲜明。二是党内法规制度的“从严性”。坚守以人民为中心的价值取向，保持党的先进性，要求党必须严格要求自己，以严格党内法规制度约束自己。党自成立以来，始终重视组织成员的素质，严格入党条件，严明党的纪律。三是坚持民主集中制的组织原则。民主集中制是保持党的性质的基石，以民主集中制为原则是中国共产党党内法规制度建设的重要特点。
第二，制定正确的政治路线，为党内法规制度建设提供政策保障。党的政治路线是党根据各个不同历史时期或一定历史发展阶段的社会、政治、经济情况和所要解决的主要矛盾，提出的党在不同时期的总路线、总任务或总政策。党的路线是一个有机整体，其中政治路线是方向，居于中心位置，思想路线和组织路线是围绕政治路线来展开的。在党的历史上，无论是右倾主义错误，还是“左”倾主义错误，都会直接影响党内法规制度建设。党内法规制度建设历史表明，党的政治路线是党内法规制度建设最基本的政策保障，政治路线偏离正确轨道，党内法规制度建设也会随之遭受挫折。
第三，维护党的团结统一，为党内法规制度提供组织保障。没有党的团结统一，没有严明的政治纪律，党的凝聚力和战斗力就无从谈起，党内法规制度的运行也就失去了组织保障。新民主主义时期，针对党内出现的张国焘分裂主义倾向，毛泽东在党的六届六中全会上就明确党内“四个服从”的纪律要求。中华人民共和国成立之后，1954年党的七届四中全会专门通过了《关于增强党的团结的决议》，其中明确指出：“党的团结的利益高于一切，因此应当把维护和巩固党的团结作为指导自己言论和行动的标准。”[2](P221)同时对贯彻落实党的民主集中制，反对派别主义、小团体习气、地方主义、山头主义和本位主义等作出具体要求。改革开放以来，中国共产党人一直注重严明党的政治纪律，维护党的团结统一。1997年中共中央实施的《中国共产党纪律处分条例（试行）》规定了党员“政治类错误”的具体情形及处分措施，尤其对维护党的团结作了一系列的纪律规定。如在这个文件的第三十六条规定：“进行分裂党的活动，在党内组织秘密集团的，给予开除党籍处分。”之后，2003年正式实施、2015年和2018年作两次修订的《中国共产党纪律处分条例》都专门规定了“违反政治纪律的行为”的情形和处分措施，对维护党的团结作了更详细的要求。如2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》就规定了“在党内搞团团伙伙、结党营私、拉帮结派”，“党员领导干部在本人主政的地方或者分管的部门自行其是，搞山头主义”，以及“制造、散布、传播政治谣言，破坏党的团结统一”等情形的纪律处分措施，有效保障了党的团结统一。
不过需要强调的是，党的政治建设对党内法规制度建设的引领和保障是一个逐步显现的过程。最初，党的政治建设的功能主要体现为引领党内法规制度建设的方向，制定正确的政治路线为党内法规制度建设提供政策保障。之后，针对党内出现的分裂主义倾向，如长征途中张国焘分裂主义倾向，党的政治建设具备的维护党的团结的功能逐步彰显。不过，20世纪90年代前，党的政治建设没有被单列，其主要蕴含在党的思想、组织、作风建设之中。1990年12月党的十三届七中全会在党的建设史上首次将党的政治建设与党的思想、组织、作风建设并列起来。与此同时党的政治建设的引领和保障功能进一步凸显。如1998年11月至2000年12月，中共中央开展的“三讲”教育对于增强广大党员尤其是领导干部的政治意识、政治素质，保障党内法规制度有效运行等具有重要的意义。
党的十八大以来，党的政治建设被赋予更丰富的内涵，并在党的建设布局中上升到统领和根本地位，成为全面从严治党的“火车头”。党的政治建设对党内法规制度建设的功能向多方面拓展，不仅体现为引领党内法规制度建设方向，为党内法规制度提供政策保障，同时还包括增强各级党组织和党员遵守党内法规制度的思想自觉，营造良好的政治生态，提高贯彻党内法规制度的政治能力，等等。尽管在不同时期，党内法规制度的功能有所差异，但其政治引领和政治保障的基本功能是贯穿始终的。
二、着眼于从严治党，不断深化对党内法规制度的思想认识
作为使命型政党，中国共产党必须始终严格要求自己。中国共产党成立之前，1920年9月蔡和森在写给毛泽东的信中就指出“党的纪律为铁的纪律，必如此才能养成少数极觉悟极有组织的份子”。[3](P70)毛泽东在复信中高度评价了蔡和森的意见，认为“见地极当”，指出：“我没有一个字不赞成。”[3](P73)从严治党就必须建立健全与之相适应的党内法规制度。建党初期，中国共产党对党内法规制度建设进行了初步思考和探索。由于党成立的时间不长，党的早期领导人对党内法规制度的认识还不够深刻，加之受封建文化的影响，党内法规制度意识相对滞后。对此，1927年八七会议通过的《中国共产党中央执行委员会告全党党员书》就指出：“党里面完全是宗法社会制度，一切问题只有党的上层领袖决定，而‘首领’的意见不但总应当认为是必须服从的，而且总以为无条件的每次都是对的。”[4](P437-438)
遵义会议之后，党开始从幼年走向成熟，以毛泽东为代表的中国共产党人对党内法规制度的认识逐步成熟。1938年，毛泽东在《中国共产党在民族战争中的地位》中明确指出：“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[5](P528) 1945年刘少奇在《关于修改党章的报告》中也指出：“党章，党的法规，不仅是要规定党的基本原则，而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[6](P316)七大之后，中国共产党人在解放战争的过程中，也强调了党内法规和制度建设的重要性。1947年9月13日，刘少奇在《在全国土地会议上的结论》中强调，要巩固党的组织就必须“在毛泽东思想基础上，把党的经常制度、正确作风建立起来，使党的面貌焕然一新”。[6](P391)
中华人民共和国成立之后，党的各级领导干部担任了国家公职人员，在此情况下，党内法规制度建设不仅关系从严治党的成效，更关系公共权力的有序运行和新中国各项事业建设的稳步推进。对此，1950年5月，朱德在《加强党的纪律检查工作》中就指出：“我们要做一个好的共产党员，就要服从组织，遵守纪律。”[7](P285)针对党执政后存在的脱离群众、脱离集体领导的危险，1956年4月毛泽东在《共产党人对错误必须采取分析的态度》一文中强调：“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施。”[8](P19)1956年邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中也强调：“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定。”[1](P257)但是，后来由于“左”倾主义思想影响，党内法规制度建设遭受严重挫折。
党的十一届三中全会之后，邓小平多次强调党内法规制度建设的重要性，指出：“国要有国法，党要有党规党法。”[9](P147)对于党内法规制度与国家法律的关系问题，他指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”[9](P147)对于党内法规制度与党的其他方面建设的关系，邓小平深刻指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[9](P328)党的十三届四中全会之后，针对发展市场经济中党的建设面临的各种挑战，江泽民明确指出，要“不断健全各项制度，形成一套从严治党的制度和机制”，[10](P29)这就进一步突出了党内法规制度在从严治党过程中的作用。党的十六大之后，胡锦涛明确提出构建党的制度体系的思想。在具体要求上，胡锦涛强调：“既要有实体性制度又要有程序性制度”。[11](P253)为了使党内法规制度保持完整的逻辑结构，党的制度“既要明确规定应该怎么办又要明确违反规定该怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间”。[11](P253)同时，为了保证制度贯彻落实，还需要“对制度执行各项措施特别是重要领域和关键环节制度执行的任务进行责任分解，明确责任部门和责任人，明确执行时限和阶段性要求”，[11](P306)等等。
党的十八大以来，习近平总书记明确提出全面从严治党的思想，并对党内法规制度建设进行了一系列新论述，主要表现为：一是在党内法规制度的定位上，习近平明确指出，“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，[12] 将党内法规制度建设上升到从严治党的根本之策，这是新时代对党内法规制度建设的新定位。二是在党内法规制度的体系上，要“搞好配套衔接”“增强整体功能”，[13](P55)加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。三是在党内法规与国家法律的关系上，明确强调“要坚持纪严于法、纪在法前”，[13](P65)等等。
纵观党的建设百年历程，中国共产党人始终着眼于从严治党，以高度的思想自觉推进党内法规制度建设，对如何处理党内法规制度与从严治党的关系、如何完善党内法规制度体系、如何正确认识党内法规制度建设与法治国家建设的关系等都作了多方面的思考，大大深化了对党内法规制度建设的规律性认识。
三、贯彻落实民主集中制，将民主集中制贯穿于党内法规制度建设的全过程
在党内法规制度体系中，民主集中制是党内法规制度的重要组成部分，但它本身又很特殊，这种特殊性主要表现为：一是民主集中制是保持党的性质的基石，是带有方向性的党内法规制度。二是民主集中制是“民主”与“集中”的有机统一，将民主集中制的理念和要求融入党内法规制度建设，有利于保证党内法规制度内容的科学性。三是民主集中制是规范党内生活、处理党内各种关系的基本准则，民主集中制建设状况直接关系到党内法规制度的有效运行。
中国共产党是按照民主集中制原则建立起来的政党。建党之初，中国共产党人对民主集中制认识不足，“早期中国共产党人对民主集中制的理解在整体上是比较肤浅的，在许多情况下，人们不是从整体上来把握民主集中制，而是根据不同人的不同政治主张和政治需要来理解和把握民主集中制的原则”，[14](P8)“对于民主集中制原则在党的组织建设中究竟处于什么地位，起什么作用以及制度上如何展开没有深刻的认识”。[14](P8)这种理论准备的不足和理解不深，使党在早期的党内法规制度建设的实践中，难以有效平衡民主与集中这二者之间的关系，其结果不仅影响民主集中制的有效运行，也给党内法规制度建设带来严重的干扰。
1935年遵义会议之后，党的民主集中制得到恢复发展。党的七大把民主集中制写进党章总纲，并明确界定了民主集中制的科学内涵，指出：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和集中领导下的民主。”[1](P118)在实践中，随着民主集中制在党内组织生活中的贯彻落实，党内政治生活回归正轨，党内法规制度建设迈入正常发展轨道，与民主集中制相配套的党内法规制度不断完善，如《关于严格执行报告制度的指示》（1948年）、《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》（1948年）、《关于健全党委制》（1948年），等等。
中华人民共和国成立之后，以毛泽东为主要代表的中国共产党人将民主集中制的原则运用到国家生活之中，同时结合执政后党内外新情况、新要求进一步强调贯彻落实民主集中制的重要性。1954年2月，刘少奇在党的七届四中全会的讲话中就明确指出：“我们党不但不允许缩小党内民主和缩小党内的批评和自我批评，而且必须保证充分发展党内民主，充分发展党内的批评和自我批评。”[15](P128)党的八大党章进一步指出：民主集中制是“民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”[1](P208)相较于七大党章对民主集中制的表述，八大党章将原来“领导”改为“指导”，使民主集中制的涵义更为科学合理，这一表述也一直沿用至今。
改革开放之后，党的民主集中制得到逐步恢复和发展，民主集中制的原则、理念和要求等逐步融入党内法规制度之中，与此相适应，党内法规制度得到不断完善和发展。尤其是党的十八大之后，民主集中制全面贯穿于党的领导、党内政治生活、组织运行和党内法规建设之中。具体而言，主要表现为：一是民主集中制的理念和要求融入具体的党内法规制度之中。以1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》为例，《准则》在对保障党员权利、发扬党内民主作出规定的同时，也对维护党的集中统一作出规定，为规范党内政治生活提供了坚实的制度保障。党的十八大之后出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）把民主集中制单独列为一章，进一步提升了民主集中制在党内政治生活中的地位。再以《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年发布，2014年、2019年修订）为例，该条例对干部任免程序作了详细规定，将发扬民主与党管干部结合起来，使民主集中制原则贯穿干部选拔任用的全过程，等等。二是加快完善民主集中制建设的各项党内法规制度，既包括党的代表大会制度、党的集体领导制度、党员权利保障制度等，也包括党内问责制度、巡视制度、请示报告制度、党内监督制，等等。三是完善民主集中制的运行机制，如健全和完善民主决策程序、党委常委会（或党组）议事规则、完善重大决策执行监督机制，等等，推动党内法规制度的贯彻落实。
总之，民主集中制影响党内法规制度的内容和具体运行，关乎党内法规制度建设的全局。党的历史反复证明：什么时候民主集中制坚持得好，党内法规制度建设就能得到有效推进，反之，就会遭受挫折。
四、将无产阶级政党制度一般要求与党的实际相结合，创新发展党内法规制度
继承与创新是相互联系的。继承是创新的基础和条件，创新是继承的发展，没有继承就没有创新。没有创新就没有发展。马克思主义政党制度建设的一般要求是中国共产党党内法规制度建设的依据，但同样必须结合不同时期党的建设面临的新情况新问题，创新发展党内法规制度，增强党内法规制度的适用性和生命力。
建党初期，党将大部分精力放在工人运动上，加之自身理论准备的不足，难以较好地处理继承与创新的关系。以党的根本大法即党章为例，党的六大之前的党章都是在共产国际的帮助下制定和修改的，其影响是双重的。一方面，党章的核心内容，如党的指导思想、奋斗目标和组织原则等能够坚持马克思主义建党的基本要求。另一方面，制定和修改的党章没能完全结合当时中国的国情，有些内容甚至严重脱离中国的实际。
遵义会议召开后，党开始独立自主地处理中国革命的重大问题，同时结合党的自身实际对党内法规制度建设进行创造性探索。其中最具有代表性的就是党的七大党章。七大党章对党员发展制度、党员权利义务、党的组织原则、党的组织制度、党的纪律及党的作风等都作了更为具体的规定，是中国共产党第一部完全独立自主制定的党章，也是民主革命时期最好的一部党章。
中华人民共和国成立之后，党依据自身执政的新情况对党内法规制度进行积极探索。如为了加强作风建设，1950年中共中央发布了《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》，这也是党运用媒体维护党的作风的新探索；为了严格执政条件下的党员发展制度，1951年中共中央发布了《关于接收新党员手续的规定》；为了规范执纪标准和程序，1955年中共中央发布了《关于处分党的组织及党员的批准权限和手续的规定》，等等。八大党章中说明了“党在自己的活动中坚持马克思列宁主义的普遍真理同中国革命斗争的具体实践密切结合的原则”。[1](P230)同时结合执政新要求对党员条件、权利义务等都作出新的规定。
改革开放以来，党坚持继承性和创新性相结合的原则，注重从实际需要出发，持续推进党内法规制度创新发展。在实践中，尤其注意做到：一是把实践中的好典型、好经验提炼为制度规定。以民主评议党员制度为例，早在1984年，上海铁合金厂党委就对评议党员进行了探索，在总结经验基础上，1988年中共中央组织部制定了《关于建立民主评议党员制度的意见》。二是注重开展试点工作。以党风廉政责任制为例，1998年发布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》就是在黑龙江省、安徽省和武汉市试点工作的基础上加以总结完善的。通过开展试点工作，有利于保证党内法规制度更符合国情党情，保证内容的科学性。三是建立健全党内法规制度“立改废”机制。党的十八大以来，为了完善党内法规制度“立改废”机制，党中央加强党内法规工作机构建设，着力构建党委统一领导、办公厅（室）统筹协调、部门分工负责、各方面共同参与的党内法规制度制定工作格局。同时自2013年起开始编制党内法规五年规划，加强对党内法规制度的顶层设计，进一步完善了党内法规制度“立改废”机制。
总之，中国共产党党内法规制度建设的经验表明，党内法规制度要为党领导的中国特色社会主义事业提供坚强保障，就必须要在继承中创新，尤其要注重依据党在不同时期面临的现实问题，结合实际创新发展党内法规制度，提高党内法规制度科学性，增强党内法规制度的生命力。
五、注重在“体系”上下功夫，致力于形成党内法规制度体系
对党内法规制度建设来说，要使党内法规制度形成合力，就必须注重从体系的视角，坚持整体性原则，着力形成党内法规制度体系。从时间跨度来看，党内法规制度体系的形成经历了一个漫长的过程，它是在党内法规制度建设经验的不断积累中，以及党内法规制度“量”的逐步增长基础上逐步形成的。
从党内法规制度建设历史来看，党内法规制度在新民主主义革命时期就已经形成了基本框架，但就其严密性、配套性、稳定性而言，还不能达到体系化的要求。特定历史时期发布的党内法规，如解放战争时期发布的《中央关于城市公共房产问题的决定》（1948年）、《西北局关于处分党员手续的暂行规定》（1948年）等，带有明显的过渡性性质，具有临时性、不稳定性特征。甚至有些党内法规制度还存在相互冲突的现象，如在解放战争时期，1946年5月发布的《冀鲁豫区党委关于新区发展党员入党手续的决定》。在对新解放区党员入党手续的要求方面，其中规定：“工人、苦力、雇农、贫农、城市贫民、革命士兵入党时，须有正式党员一个介绍，没有候补期。”[16](P286)尽管这一规定与当时党急需在解放区扩大党的基础的实际情况有很大的关系，但它与七大党章的规定是不一致的，不符合构建党内法规体系的基本要求。
中华人民共和国成立之后，中国共产党对执政条件下党内法规制度建设进行了初步的探索，尤其是随着执政条件下基层党组织的发展，基层党组织法规制度在实践中得到相应的丰富和发展。如1962年10月，中共中央组织部召开的组织工作会议通过了《中国共产党农村基层组织工作条例试行草案》等基层组织法规制度。这一时期，面对国家建设的繁重任务和党的建设的现实问题，中国共产党难以对党内法规制度建设进行系统规划。
就改革开放初期党内法规制度建设的情况来看，“党内条例制定与我国立法一样都存在先粗后细、急用先立的特点”。[17]这种情况的出现，与改革开放初期我国社会转型所处的环境有关。这一时期我国正处于计划经济向市场经济的转型时期和新旧体制的交替时期，出现了诸如“下海经商潮”“官倒”以及干部及其子女经商等一系列问题。不少党内法规制度都是针对这一时期出现的特定问题而制定的，党内法规制度建设呈现应急性有余、规划性不足、个别突破多、体系化考虑少等特点。
党的十四大在确立建立社会主义市场经济体制的目标的同时，明确指出：“到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”[18](P47)党的十四大之后，一系列具有标志性的、基础性的党内法规制度相继出台。如《中国共产党党员权利保障条例（试行）》（1995年）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年）等。与此同时，党内法规制度配套性立法也更加完善。如1995年2月，中共中央发布《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》之后，为了保证条例的贯彻落实，同年5月，中共中央就下发了《关于对违反〈党政领导干部选拔任用工作暂行条例〉行为的处理规定》。在此基础上，2011年胡锦涛在中国共产党成立90周年大会的讲话中明确提出“构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系”的要求，标志着中国共产党制度体系意识的进一步增强。
党的十八大以来，党内法规制度体系建设进一步加快，表现为：一是确立党内法规制度体系的基本框架。2016年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确提出“完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系”，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块，明晰了新时代党内法规制度体系的基本框架。二是坚持填空白、补短板、强弱项，构建覆盖党的领导和党的建设各个领域、各个层次的党内法规制度。三是建立党内法规制度清理机制。目前已经开展过两次集中清理工作，进一步推进了党内法规制度体系的协调整合。
总之，中国共产党党内法规制度建设经历了一个由“量”的增长到逐步形成体系的过程。在这一过程中，中国共产党既注重对党内法规制度横向上的拓展，又重视纵向上的配套完善；既注重丰富发展党内法规制度，为党内法规制度“强身”，又注重通过清理工作为党内法规制度“瘦身”，加快党内法规制度体系的形成。
六、以法治思维推进党内法规制度建设，统筹推进依规治党与依法治国
从中国共产党党内法规制度建设历史来看，中国共产党人对党内法规法治化的认识是在依法治国的实践中逐步形成的。新民主主义时期，中国共产党的主要任务是推翻旧的国家政权，争取民族独立和人民解放。时代条件的限制决定中国共产党人难以对现代法治国家建设问题进行深入思考。这一时期尽管中国共产党开始提出了“党内法规”的概念，也出台了一些规范性的党内法规制度，如1931年中共中央通过的《中央巡视条例》等，但总的看来，这一时期严格意义上的党内法规不多。
中华人民共和国成立之后，中国共产党对新中国法治建设进行了初步的探索。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部宪法。之后，《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等法律法规陆续出台。但总的来说，这一时期还处于法治国家建设的初步探索阶段，国家法律法规数量有限，且“政策法”的现象也较为突出。对此，1956年董必武在党的八大所作的《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的讲话中强调：“现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来，法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”[19](P264)但后来，随着“左”倾主义思想发展，有法难依、无视法治现象凸显，党内法规制度也因此失去了法治化的思想基础和实践动力。“文化大革命”时期，党内法规制度和国家法律法规建设都遭到了严重破坏。
20世纪70年代后期，在总结经验教训的基础上，邓小平明确指出：“必须使民主制度化、法律化。”[10](P146)改革开放以来，随着中国共产党人法治意识的增强，党内法规开始向法制化轨道迈进，在具体实践中主要表现为两个方面：一是1990年中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。该条例首次对党内法规地位、性质、名称、制定程序、审议和起草要求作出规定，对于推进党内法规规范化具有重要意义。二是党内法规开始主动与国家法律法规相对接。党的十二大党章就明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”[1](P331)以后陆续修订的党章都沿用了这项规定。在具体党内法规制度建设上也注重与国家法律法规对接，如在干部任免方面就颁布了《关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》（1983年）等。
党的十五大明确提出依法治国基本方略之后，依规治党与依法治国进一步协调推进，主要表现为：一是党内法规制度的“法规”特点明显增强。党内法规制度不仅在形式上得到进一步规范，在内容上也更加完善，实体性法规制度建设和程序性法规制度建设得以协调推进。如《中国共产党发展党员工作细则（试行）》（1990年）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年）等党内法规都大大强化了程序性规定。二是依法执政的提出及推进。随着依法治国的不断推进，党的十六大报告明确提出“依法执政”的命题。这一时期，胡锦涛多次强调依法执政的重要性，明确要求“把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，坚持在宪法法律范围内活动，严格依法办事”。[20](P233)党的十七大进一步将“坚持科学执政、民主执政、依法执政”写入党章。三是在党内法规和国家法律关系上，胡锦涛明确提出：“既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合。”[21](P182)
党的十八大以来，为进一步规范党内法规，2013年，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定条例》（2019年再次修订），对党内法规的制定权限、名称、表述形式、制定原则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释等都作出了明确规定，大大加快了党内法规法制化步伐。在此基础上，2014年党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系建设之中，标着党内法规制度建设进入一个新的历史阶段。同时为了实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，国家监察体制改革试点工作开始实施。经过一段时间的实践，党的十九大提出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。”[22](P47)党的十九大之后，2018年3月，十三届全国人民代表大会第一次会议专门通过了《中华人民共和国监察法》。该法明确监察机关的职责和监察权限，尤其是用留置取代“两规”的措施，进一步促进了依规治党与依法治国的有机统一。
最后需要强调的是，建党百年来，中国共产党对党内法规制度探索的有益经验不局限于上述六条，还包括加强党内法规制度教育，培育党内法规制度文化；强化执纪监督，推动党内法规贯彻落实等。通过探索建成的党内法规制度体系，不仅能够为全面从严治党向纵深推进提供有效保障，同时对于推进国家治理现代化也具有极为重要的意义。
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[6] 刘少奇选集，上卷[M].北京：人民出版社，1981.
[7] 朱德选集[M].北京：人民出版社，1983.
[8] 毛泽东文集，第7卷[M].北京：人民出版社，1999.
[9] 邓小平文选，第2卷[M].北京：人民出版社，1994.
[10] 江泽民文选，第3卷[M].北京：人民出版社，2006.
[11] 胡锦涛文选，第3卷[M].北京：人民出版社，2016.
[12] 习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示：强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-26（1）.
[13] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2016.
[14] 林尚立.党内民主——中国共产党的理论与实践[M].上海：上海社会科学出版社，2002.
[15] 刘少奇选集，下卷[M].北京：人民出版社，1985.
[16] 张玉鹏，张文杰编.中共冀鲁豫边区党的建设[M].郑州：河南人民出版社，1994.
[17] 孙大雄，张立波.改革开放以来党内法规建设的基本经验——以党内条例制定和修改为例[J].中国井冈山干部学院学报，2020，（1）.
[18] 中共中央文献研究室.十四大以来重要文献选编，上[M].北京：人民出版社，1996.
[19] 中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编，第9册[M].北京：中央文献出版社，1994.
[20] 胡锦涛文选，第2卷[M].北京：人民出版社，2016.
[21] 中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编，下[M].北京：中央文献出版社，2008.
[22] 中共中央党史和文献研究院.十九大以来重要文献选编，上[M].北京：中央文献出版社，2019.
责任编辑：陈绍辉
版式制作：岳 峥
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