最高人民法院发布三个执行司法解释及规范性意见

来源：最高人民法院

3月1日上午10：00，最高人民法院举办《最高人民法院关于民事执行中财产查明若干问题的规定》等三个执行司法解释及规范性意见新闻发布会。最高人民法院新闻发言人王玲主持发布会，最高人民法院执行局局长孟祥、副局长赵晋山出席。

执行规范化建设是践行“用两到三年时间基本解决执行难”庄严承诺的重要保障，是人民法院治理消极执行、乱执行的关键抓手，是贯彻司法为民宗旨、维护人民权益的必然要求。根据去年4月出台的基本解决执行难工作纲要的精神，最高人民法院已经陆续发布了“网络司法拍卖”“变更追加执行当事人”“财产保全”“办理执行信访意见”“终结本次执行程序”等多部司法解释、规范性文件，这些规范填补了执行法律的空白，缓解了执行工作中规则供给不足的压力，取得了良好的社会效果。

为了进一步完善执行规范体系，切实将执行权力关进量身定做的制度铁笼，最高人民法院狠抓司法解释和规范性文件的调研、起草和论证工作。今天一并发布的《关于民事执行中财产调查若干问题的规定》（以下简称《财产调查规定》）、《关于修改<最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定>的决定》（以下简称《公布失信被执行人修改决定》）两个司法解释和《关于执行款物管理工作的规定》（以下简称《执行款物管理规定》）一个规范性文件就是最高人民法院前一阶段的工作成果。这三个执行司法解释、规范性文件将于2017年5月1日开始施行。

一、《财产调查规定》的有关情况

《财产调查规定》共26个条文，主要包括以下五个方面的内容：

（一）合理划分财产调查责任

目前，查明被执行人财产的途径主要有三种：一是申请执行人提供线索，二是被执行人报告，三是法院依职权调查。从世界范围看，多数国家和地区以债权人自行调查为主，而我国则更多依靠人民法院调查。应当看到，申请执行人具有提供被执行人财产线索的积极性,由其适当分担财产调查责任应当是未来我国财产调查制度的发展趋势。但在当事人的调查手段还比较有限的现实面前，为充分维护当事人的合法权益，人民法院依然要承担主要的财产调查责任。

有鉴于此，《财产调查规定》规定，人民法院有义务通过网络执行查控系统查询被执行人的财产，以解决对常见财产形式的调查问题；对于网络执行查控系统尚未覆盖的财产形式，人民法院应当根据案件需要采取其他方式进行调查，当事人及其代理人也可以自行调查。

（二）强化被执行人的财产报告义务

被执行人报告财产是财产调查的重要途径，能够全面反映被执行人的财产状况和履行能力，有利于减少人民法院寻找被执行人财产的盲目性。但实践中，由于存在核实不及时、惩罚不到位等问题，该制度的功能一直没有得到充分发挥。为强化被执行人报告财产义务，《财产调查规定》具体规定了报告财产令的内容、报告财产的范围、补充报告义务、核实程序、不履行报告义务的法律责任等问题，进一步完善了被执行人财产报告制度。

例如，为解决当事人敷衍申报，人民法院处罚不力的问题，《财产调查规定》专门规定了对财产报告的调查核实程序；细化了被执行人不履行报告义务的处罚措施，尤其强调法院对不履行报告义务的被执行人应当依法实施信用惩戒。以便构筑多层次惩戒机制，形成强大威慑力，确保财产报告制度长出“牙齿”。

（三）巩固信息化与执行联动建设成果

近年来，人民法院执行信息化建设飞速发展，逐步形成了覆盖全国及主要财产形式的网络执行查控系统。网络查询具有高效、便捷的优点，有助于克服传统模式下查人找物效率低、覆盖面小的难题，极大地提高了人民法院查找被执行人财产的能力，是未来人民法院调查措施的发展方向。但目前，网络查询在司法解释层面尚缺少一般性规范。实践中，对于网络查询与现场查询是否具有相同效力也还存在一定争议。为此，《财产调查规定》特别明确了网络查询与现场调查具有同等效力，以肯定网络查询在人民法院调查措施中的关键地位。

多年的实践表明，解决执行难，主体责任在法院，但也离不开其他部门的支持。在查人找物方面，公安机关的配合一直起着非常重要的作用。实践中，有些法院以2011年十九部门联合下发的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》为基础，与当地公安机关积极协调，取得了非常好的效果。例如，浙江高院与浙江省公安厅高速公路交警总队签署会议纪要，规定发现协助执行车辆时，由民警实施拦截检查，并按程序移交法院。2014年10月至2015年12月，浙江法院共接收高速交警移交布控车辆233辆，通过这一方式执毕案件104件，到位标的1800多万元。《财产调查规定》在吸收和借鉴实践成功经验的基础上，规定已在登记机关查封的被执行人机动车、船舶、航空器等财产未能实际扣押的，或者必须接受调查询问的被执行人等主体下落不明的，可以依照相关规定通知有关部门予以协助查找。

（四）丰富财产调查手段，设立审计调查制度

近年来，为破解“执行难”问题，各地法院不断探索财产调查的新方式。其中，通过委托专业机构对被执行人的财务状况进行审计，能够了解被执行人财产的真实状况,有助于追查被执行人财产去向、发现出资瑕疵，为人民法院进一步采取执行措施或变更、追加被执行人创造条件。在北京市海淀区法院执行的一起案件中，法院通过委托专业机构对被执行人会计账簿进行审计，发现其存在“虚构工资、药费等项目向某招待所支付大笔费用，借用该招待所账户结算本公司各项费用”的行为，并以此为突破口，顺利执结了案件。

《财产调查规定》在总结执行实践经验基础上，确立了审计调查制度。同时，为解决被执行人不提供审计资料的问题，《财产调查规定》明确被执行人隐匿审计资料的，人民法院可以依法搜查；并严格被执行人妨碍审计调查的法律责任，以确保审计活动顺利进行。

（五）拓宽财产线索来源，设立悬赏公告制度

悬赏执行是指，通过悬赏鼓励社会公众将其了解到的财产线索提供给人民法院，是“依靠群众”之一优良司法传统的重要体现。其一方面可以增加发现被执行人财产的机会；另一方面也有助于形成对被执行人的心理压力,促其主动履行义务。

实践表明，悬赏公告是行之有效的调查手段，对一些案件的顺利解决能够起到关键作用。例如，青海省西宁市城北区法院执行的一起案件中，法院判决被执行人向申请执行人返还机器设备两台，但被执行人将设备隐匿，规避执行。该院根据悬赏获得的线索，迅速确定了两台设备的隐藏地点，很快就将案件执行完毕。

在充分调研的基础上，《财产调查规定》明确规定了悬赏公告制度。既对发布悬赏公告调查被执行人财产的做法予以肯定，又对悬赏金的领取条件、支付方式等问题予以规范，以便降低因悬赏公告发生纠纷的可能，避免诱发道德风险。

二、《公布失信被执行人修改决定》的有关情况

《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（法释〔2013〕17号，以下简称《若干规定》）2013年10月1日施行以来取得了良好的法律效果和社会效果，受到了社会各界充分肯定和普遍欢迎。但在实施过程中，发现《若干规定》有关救济途径、失信名单的退出等规定不尽完善，制约了公布失信名单制度效果的进一步发挥。特别是，近年来随着对失信被执行人联合信用惩戒体系的不断完善，失信被执行人在担任公职、党代表、人大代表、政协委员，以及出行、旅游、投资、消费等方方面面都已受到限制，基本处于“一处失信、处处受限”状态，惩戒力度非常严厉。这就要求相关法律规定必须更加科学、严密、人民法院在决定纳入失信被执行人名单时应更加审慎、规范。因此，最高人民法院在总结实施《若干规定》经验的基础上，根据客观环境的新变化、新发展，决定对《若干规定》进行修订。

修订后的《若干规定》共13个条文，重点修订内容有以下几个方面：

（一）进一步明确了纳入失信名单的实质要件

纳入失信名单的标准是最核心、最重要的条款，本次修改对《若干规定》有关纳入失信名单的标准作了进一步明确。其中，特别规定，对提供了充分有效担保的，已被采取查封、扣押、冻结等措施的财产足以清偿生效法律文书确定债务的等情形，不属于有履行能力而拒不履行生效法律文书确定的义务，人民法院不得据此规定将被执行人纳入失信被执行人名单，进一步保障被执行人的合法权益。同时，增加规定被执行人是未成年人的，人民法院不得将其纳入失信被执行人名单，以加强对未成年人的保护。

（二）增加规定了纳入失信名单的期限

《若干规定》中没有规定纳入失信名单的期限，导致一旦被纳入失信名单就等于被判了“无期徒刑”，大量失信被执行人无法从失信名单库中删除，纳入失信名单人数不断增多。截至目前，各级法院累计发布失信被执行人信息673.4万例，且人数还在不断增加。不规定纳入失信期限，不利于激励失信被执行人纠正失信行为，使公布失信名单制度“以惩促信”的作用难以有效发挥。因此，本次修改增加规定了纳入失信被执行人名单的期限一般为二年，对以暴力、威胁方法妨碍、抗拒执行情节严重或具有多项失信行为的，可以延长一年至三年，积极履行生效法律文书确定义务或主动纠正失信行为的，人民法院可以提前删除失信信息。

（三）进一步明确了救济程序

《若干规定》规定被执行人认为将其纳入失信被执行人名单错误的，可以向人民法院申请纠正。但具体程序没有明确，导致实践中被执行人的救济权没有得到充分、有效保障。本次修改进一步明确规定，公民、法人或其他组织认为不应将其纳入失信被执行人名单、记载和公布的失信信息不准确、失信信息应予删除的，可以向执行法院申请纠正，公民、法人或其他组织对不予纠正决定不服的，可以自决定书送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。上一级人民法院应当自收到复议申请之日起十五日内作出决定。充分保障了当事人的救济权利。

（四）增加了案件终结本次执行程序后删除失信名单的规定

本次修改增加规定：终结本次执行程序后，通过网络执行查控系统查询被执行人财产两次以上，未发现有可供执行财产，且申请执行人或者其他人未提供有效财产线索的，人民法院应当在三个工作日内删除失信信息。纳入失信名单针对的是有履行能力而拒不履行的被执行人，对确无履行能力的被执行人一般不予纳入。《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（法〔2016〕373号）对终结本次执行程序规定了严格的程序标准和实体标准，终结本次执行程序意味着被执行人确无财产可供执行，此时人民法院应当删除其失信信息。但考虑到上述规定出台时间不长，实践中存在没有严格完成“规定动作”就终本的情况，且由于目前财产查控手段的局限性，终本只是法律意义上的“确无财产可供执行”，并不意味着被执行人事实上绝对无财产可供执行。因此，本次并未规定案件一旦终本后就立即删除失信信息，而是做了一定程度的限制，即：通过网络执行查控系统查询被执行人财产两次以上，未发现有可供执行财产，且申请执行人或者其他人未提供有效财产线索，人民法院才删除失信信息。这样规定较好地兼顾了申请执行人与被执行人利益的平衡，确保了失信名单制度效果的有效发挥。

需要说明的是，终结本次执行程序后被执行人虽然可以免受失信惩戒，但仍然不能有《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》中所列消费行为，包括乘坐高铁、飞机，在星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行高消费，即还要被限制消费，对被执行人的限制仍然较为严厉。

三、《执行款物管理规定》的有关情况

2006年5月18日实施的《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定（试行）》（以下简称《试行规定》），距今已有10年，司法实践已经发生了较大变化，《试行规定》有些规定已不能满足司法实践需要。2016年3月底，最高人民法院、最高人民检察院联合在全国法院开展集中清理执行案款活动，根据清理中反映的问题和积累的经验，为进一步加强执行款物管理，严格规范执行款物收发，最高人民法院兼采各地法院执行款物管理成功经验，结合网络执行查控系统建设进程的基础上，修订了《执行款物管理规定》。

该规定共29个条文，重点内容包括以下四个方面：

（一）建立款物收发情况定期核对机制

《试行规定》中规定了执行机构与财务部门的“分工负责，相互配合，相互监督”原则，但因缺乏具体的配套制度，导致该原则在实践过程中没有充分得到落实。执行机构与财务部门各有各的明细账，财务部门只知道收到了款项，但不知道款项是何来源，应否发放；执行机构只知道给被执行人发了执行通知书，但不知道被执行人是否交付、交付了多少，银行扣划的款项是否到账。日积月累，就出现了执行案款的滞留问题。为此，《执行款物管理规定》特别确立了定期核对账目机制。即执行款物管理部门应当对执行款物的收发进行逐案登记，执行机构应当指定专人对执行款物的收发情况进行管理，设立台账，并与执行款物管理部门每月进行核对。以便有效解决执行机构与执行款物管理部门管理脱节问题，真正做到相互配合、相互监督。

（二）规定“一案一账号”执行案款归集管理方法

执行机构与执行款物管理部门定期核对账目，只是解决了管理上的脱节。由于执行案款的收取方式有多种，被执行人通过转账交付或是委托他人交付，亦或是委托他人转账交付的，如果付款人未注明该款项是哪个案件的执行款，即便是执行机构与执行款物管理部门进行定期核对，也很难做到一一对应。为此，许多法院创新执行案款管理方法，积极与执行款专户开户银行协商，在执行款专户项下为每个执行案件设立一个账号，在执行通知书中明确告知被执行人应向该账号交付执行案款，在协助扣划通知书中明确要求银行向该账号划款。实践表明,“一案一账号”作为执行案款管理新方式,具有账目清晰、程序透明、发放高效的特点，法律效果和社会效果都很好。《执行款物管理规定》在充分借鉴各地法院成功经验的基础上，规定了“一案一账号”的执行案款归集管理方法,力求实现执行案、款、人的一一对应。

（三）细化执行案款收取、发放、提取流程

执案案款的收取、发放、提取是执行款物管理的重点，《执行款物管理规定》对相关工作流程进行细化，使其具有更强的操作性。

（四）增加对查封、扣押物品收发情况的管理规定

《试行规定》对由人民法院保管的查封、扣押物品如何管理，仅作了原则规定，导致实际工作中出现了管理不统一，工作不规范的问题。为此，《执行款物管理规定》特别用八个条文对人民法院查封、扣押物品的管理部门、物品的清点与交接、特殊物品的处理、解封后的发还期限以及物品的提存等问题进行了详细的规定。这也体现了“重案款、轻物品”的执行款物管理观念的转变，将为人民法院做到执行款、物并重管理、规范管理、细化管理奠定制度基础。