中国的法院院长在忙什么？

【作者】左卫民，法学博士，四川大学法学院教授、博士研究生导师。

【来源】中国法学

精彩内容

　　随着员额制改革的推进，法院院长要不要亲自审判再次成为焦点。一位教授在中国法学会举办的研讨会上直言，“最近让院长坐到审判席亲自办案，一看就不会审，有的连基本法律都不懂。”在中国，院长一直是游离于官员与法官之间的角色，也因此受到不少质疑。

　　四川大学法学院教授左卫民带领课题组，调研了多个省份的基层法院、中级法院和高级法院，完成《中国法院院长角色的实证研究》等研究成果。左卫民的研究描绘了中国法院院长运作的实际逻辑。

　　作为职业共同体的一员，法律家是院长的重要标识之一。对内，无论是对审判工作进行宏观管理，还是司法行政事务，院长也是管理家。对外，不仅要与党委、人大、政协、政府等汇报沟通，也要与公众、企业、媒体等打交道，院长也是政治家。

　　左卫民调研发现，与西方欧美等国家的院长相比，中国法院院长会将更多的精力投入管理事务，处理不同机构和组织间的关系，管理家和政治家角色强调更多，而法律家角色则较少。西方都呈现法律家——管理家——政治家的演变体系，中国大致呈现出管理家——政治家——法律家的角色体系。

　　针对公众和律师的调查问卷也体现了上述特点，受访者反复提及的是院长扮演管理和沟通协调的能力，比如对某两市273名律师的问卷显示，这一比例高达72.5%。

　　管理家

　　调研发现，在当代中国法院院长的多元角色期待中，管理家处于核心地位。作为管理家的活动大致包括审判管理和司法政务管理两大场域。

　　司法政务管理主要涉及法院组织内部人财物等资源的配置，以及为维护法院组织利益与法官个人利益而进行的对外协调工作。值得一提的是，律师、公众以及法官等受访者对院长能否用好人十分看重。

　　院长是管家，内部管理不单是规则，也掺杂着各种“人情世故”。一位庭长说，法院内部一个萝卜一个坑，你动一个位置的人，相应的几个位置可能就都要动才行，不然就搞不好。法院里的同事还是有个相互处关系的问题，也是院长的重要工作，比如，竞争上岗后被淘汰的人，双选后落选的人，原部门他自己也不好意思回去，但各个部门都不要，你把这些人往哪里放？有些部门都不愿意去，但工作还是必须有人做，你又把谁安排去？ 这些都需要院长出面做工作， 把事情摆平但又不能做得太绝，否则要影响内部的稳定 这些都考验院长的拿捏手艺。

　　怎样调动法官的工作积极性和责任心？调研时一位中院领导说：讲大道理，虚的，作用不大；要实在的，那就是奖惩要分明，工作业绩如何评估，津贴奖金怎么发放，要让大家努力工作一年有个盼头；晋升依据怎么定，让年轻人有奔头，让有才能的人能突出出来，整个队伍才有动力；案子出了问题怎么负责，责任如何划分；做得多的和做得少的在待遇上如何区别，等等。方案最终是院长拿主意。院长也担心，处理不好也涉及法官们对院长的评价，甚至考核。

　　对外方面，为法院和法官争取利益占据院长大部分时间，一位基层法院的庭长称，我们院长80%的时间都是在处理这些事情。

　　院长亲自出面往往是官场实际运行规则之一。上述基层法院庭长表示，很多事情必须院长亲自出马，你要是派副院长去的话，人家理都不理你，正院长面子大，人家只认你正职的。

　　左卫民调研也发现一些例子，比如，某中院前任院长就因为票子问题解决不好，导致该院办案经费不足，甚至因拖欠电费而被供电局拉闸限电多次。

　　一位中院政治部主任感叹，协调能力行不行，和政府机构的关系沟通得好不好，说白了就是要不要得到钱。全院的经费装备干警的福利那些东西都要用钱，解决得到实际问题才是关键！你懂法律又怎样，会审案子又如何，首先经费保障不了的话，法院就没法正常运作，其它工作就都是无根之水。

　　左卫民分析，这也在一定程度上解释了中国长期以来由行政官员出任法院院长的现实合理性，应对这套规则，行政机关出身的领导显得更为得心应手。

　　一位受访者私下感慨：如果一个大官高官来当院长，反而可能对法院还更有好处，因为越大的官意味着他的公关能力越强，面子越大，越能对外为法院争取各种利益

　　政治家

　　法治发达国家法院所具有的政治性往往体现在权力制约和对公共政策的影响。在中国，院长作为政治家角色上的主要工作是，代表法院与法院外的党委、政府、人大、公安、检察等公共部门及传媒公众等社会力量进行有效地配合或沟通，预防解决冲突，为法院争取更大的话语权。

　　首先是审判业务上的对外沟通。一位基层法院的资深庭长说，有些复杂案子，下面的法官决定不了而进入审委会讨论的，往往已不是简单的法律问题，多半涉及到案外的各种利益关系，比如和其它政府部门之间的关系，和当地党政领导的关系，或对当地群众利益有重大影响。此时院长的思维方式和处理办法往往就是决定性因素了。

　　“院长在很大程度上是一个案件审判的幕后协调者。法官审案子遇到不好处理的关系时，可诉诸审委会乃至院长在幕后来协调与周旋，从而形成一个审判缓冲地带，避免案件审判时个体法官直面利益冲突而进退维谷。因此，院长能不能解决好这些矛盾关系，对于在审判中能否有效保护本院法官的利益以及全院的整体利益是意义重大的。”某省一位高院法官告诉课题组。

　　从理念上看，这是司法未能实现审判独立的一种怪现状，且司法中确实普遍存在。“任务”终究要有人承担，由于司法运行需要这些“本领”，客观上使得官场运作能力占优者更具竞争力。

　　对于法官来说，有更多的利益并不是什么“坏事”。一位受访者私下感慨：如果一个大官高官来当院长，反而可能对法院还更有好处，因为越大的官意味着他的公关能力越强，面子越大，越能对外为法院争取各种利益。

　　左卫民统计发现，在2008年和2013年两个年份，31位高院院长仅有13人（占42%）和10人（占32%）曾担任过助理审判员或审判员。

　　当前，院长要善于把握工作大局，服从党委领导，有政治智慧，也是不争的事实。一位基层法院院长对此深有体会：比如有些争议较大的案子，我们内部在法律上已经办成了铁案，就是到了最高法院也绝对经得起推敲，但这个判决结果什么时候对外宣布就有讲究。如果本地马上要开两会，那我就不能让法官现在宣判，如果你现在判了，万一不服气的当事人跑到党委门口上访，跑到人大会上闹事，你院长在人大会上做工作报告的时候还怎么下台？而两会过后再宣判，就不会引起这么大的风波。

　　院长是深嵌于中国政制的制度架构之一，政治家的角色意味着他们很难逃脱现有制度的“约束”，所以，很多法院院长坦言“累”，但是，这或许又是他们所期望的。

　　法律家

　　法律家角色近年来为学界积极倡导，左卫民调研却发现，实践中并未予以充分重视。院长极少亲自办理案件，即为一例。一位中级法院副院长说，党委在考虑法院院长人选时，对业务能力的考虑不起什么作用，因为对院长的要求并非是像普通法官那样去办案。

　　院长当然应该是一名法律人。左卫民指出，虽然法官法第12条第2款豁免了法院院长必须通过国家统一司法考试的要求，但由于院长需要主持审委会会议，最高法院亦规定院长必须亲自办理一些疑难复杂重大案件或新类型案件等棘手案件，并要求院长办理案件应发挥示范作用，无疑对院长的法律专业素养提出了高要求。

　　院长的法律专业素养如何，不同级别的法院呈现出不同特点。在基层法院，越来越多的院长开始出自司法系统内部的职业法官、检察官。左卫民调研某省三市39位基层法院院长（2013年）发现，有31人（占80%）出自法院及检察院系统，且这31位院长均具有10年以上的司法工作时间。

　　前后曾有过一定回落。某中院一位庭长向左卫民介绍，2008年以前，强调职业化，中院下派中层干部到基层法院担任院长比较多，2008年后情况有所变化，各区县希望自己的干部升任，虽然区县产生人选的条件之一是政法经历，由于条件非常宽泛，公检法司纪检监察等都可，缺乏法律专业素养的人升任院长比例有所上升。但近年来总体而言，基层法院院长的法律专业素养及能力有明显改善。

　　在中级法院，左卫民统计了东部某省和西部两省2013年各20位中级法院院长的情况，分别有65%（13人） 和55%（11人）来自法院系统，即便算上检察系统人选，也有30%（两省均为6人）来自非司法机关。

　　一个有意思的现象是，级别越低的法院对院长法律家角色更看重，而级别越高的法院，包括中院和高院，更可能对法院院长法律家角色重视不多。左卫民统计发现，在基层法院中，职业法官出身的院长比例在80%左右；在中级法院，比例下降到70%左右；在高级法院中，对法律素养的强调相对更为淡化。

　　以2013年全国31个高级法院的院长为例，仅有45%的院长（14人）具有法律本科及以上的专业化学习背景，16%的院长（5人）没有任何法科学习背景，39%的院长（12人）虽然具有党校在职研修法律的学历背景，但这种学习对法律专业素养的形成基本无多大助益。在担任高级法院院长之前，有10%（3人）完全没有司法机关工作经历。

　　可以说，对于高级法院院长法律家角色及能力的重视远不如基层法院。更重要的是，即使基层法院越来越看重院长法律专业背景，但实践中院长扮演的法律家角色也未占据核心位置。

　　角色调整

　　法院院长作为管理家、政治家和法律家的逐层次角色定位，与法院在政治框架中的地位和法院自身发展有关。

　　左卫民指出，中国事实上形成了一种全能主义的体制，党政部门完全垄断了社会核心资源的调配，编制、财政等关键资源，法院严重依赖党政部门。在决策者看来，法院类似于党政部门的分支，而法院院长除分工不同外，与工商局局长、税务局局长等相比并无特别之

　　处。这也使得相当一部分法院院长并非从法院内部业务骨干中提拔，甚至不从司法系统。

　　在很长一段时间里，中国的法院一直连同公安检察机关被认为是无产阶级专政的“刀把子”。即便是当下，法院同样需要服务于党政部门的中心工作。

　　其次，法院内部结构自改革开放以来发生很大变化。业务庭室倍增，司法行政工作亦随之增加。以调研的某中院为例，截止2011年，内设机构也达23个。司法人员分类、分层、分级管理日益复杂化，大一些的中院或高院，从书记员、法官助理、助审员、审判员、审判长、副庭长、庭长、审委会委员、审委会专委、党组成员、副院长、常务副院长、院长，在一级法院内部就已经出现了13个层级。面对不断膨胀的组织规模和科层链条，居于顶端的院长必然会面临大量管理问题。

　　未来究竟院长重点角色的定位会是法律家还是政治家、管理家？左卫民认为取决于以下因素：一是司法部门今后在政治架构中的地位变动。如果司法部门在我国是政治性的，党政部门一般会导入更多的控制，政治家管理家角色的重要性就会持续；如果司法被限定在技术性的审判事务上，则即使在中国，也可以期待党委采取更为柔性的控制策略，法律家的角色也会受到更多重视。二是目前法院院长在履行职责方面的实际效果。法院院长是否能满足党政部门和公众期待，以及当他们不能满足角色期待时，可能会发生一定的改变，改变也许来自法院院长主动的调适，也可能来自党政部门的主动塑造。

　　至于当下的格局是否具有合理性，左卫民认为不应绝对地以某一理念来评判，尤其不能简单以理想化的法治理念来评价。是否需要改变以及如何改变中国法院院长的角色定位，取决于国情与院情，个中变革恐怕还有相当一段路要走。