第二十九届全国副省级城市法治论坛综述
编者按
8月16日，第29届“全国副省级城市法治论坛”在长春南湖宾馆举行。本次论坛的主题是“以审判为中心的诉讼制度改革”。中国社会科学院法学研究所研究员、研究生院教授熊秋红作题为《司法体制改革推进及展望》的主旨报告。论坛交流设3个单元，单元议题分别是新时期诉讼体制改革的理论思考、新时期司法机关职能的思考和新时期审判实践工作的思考。吉林大学理论法学研究中心钱大军、吉林大学法学院毕清辉、成都市法院周磊等12名专家学者围绕论坛的主题和单元议题作了报告。东北师范大学政法学院院长尹奎杰、长春理工大学副校长赫然、吉林大学法学院教授闵春雷作了点评。长春市法学会归纳整理了1个主旨报告、12个论坛交流报告的要点和3名点评人的意见，形成了论坛综述，本网摘要发表。
一、主旨发言：司法改革的推进及展望
2017年是我国司法改革“决战之年”，是我国法治转型关键期。最高人民法院司改办副主任、中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红教授为本届论坛作了题为《司法改革的推进及展望》主旨发言。熊秋红教授依次介绍了全国法院系统司法体制改革推进情况、司法体制改革督查工作、科技助力司法体制改革、司法体制改革成效以及司法体制改革未来展望五部分内容。指出，截至2017年6月底，十八届三中、四中全会确定的，由最高人民法院主抓的18项改革任务已全部完成，司法体制改革的主体框架基本确立。尤其是在人员改革、机构改革、保障司法权独立行使、推进司法民主与便民、完善管辖与审级制度、推进审判方式改革、提高司法效率和推进诉讼诚信建设等方面取得了显着成效和重大突破，形成了以司改抓落实的良性工作机制。截至2017年5月19日，全国31家高院和新疆生产建设兵团法院实现了电子卷宗数据的汇聚管理，智能化办案得到大力推广，如开发裁判文书智能校对系统、庭审语音转化系统、同案不同判预警系统等，在提升诉讼效率上起到了积极作用。司法体制改革的成效体现在以下三方面：一是法官队伍结构优化；二是审判质效明显提升；三是司法公信力显着提升。在对未来司法体制改革的展望中，熊秋红教授强调：要集中解决司法改革推进过程中的制约性、瓶颈性问题；完善配套措施、加强改革的系统性、联动性；继续开展智能法院建设、充分发挥智能化平台效能；总结创新经验，推广成功案例；推动相关法律修改，巩固改革成效。
二、新时期诉讼体制改革的理论思考
诉讼体制改革中的理论问题，是各项改革措施正当性的前提，也是将改革成果扎根于实践的基石。吉林大学理论法学研究中心钱大军教授详尽阐释了以审判为中心的司法观及其实践要求。他指出，司法观是对司法活动的应然认识，主要取决于司法功能的设定。我国司法改革瓶颈在于在诸多司法观之间游移不定。鉴于中国国情，应当坚持以审判为中心的司法观。其特质在于，其一，司法制度重心始终在于审判。其二，强调法院在公检法三机关中的中心地位。其三，审判并非司法的全部。以审判为中心的司法观的实践观念转向，在于强调从司法工具主义走向司法自治，从“政策实施型司法”转向“纠纷解决型司法”。
西安市中级人民法院李娟庭长审视了审判中心视角下的刑事被告人合法权益保护问题。她指出，以审判为中心的诉讼制度改革，要求在指控和辩护之间确立中立裁判地位，确保庭审在查明案件事实的基础上，通过合法程序和公正审判来实现个案公正。在以审判为中心的制度背景下，对被告人合法权益保护可以从三方面予以推进：一是完善审前程序。侦查机关应注重提升轻罪案件侦查效率、引入检察机关指导侦查模式，完善对强制措施和侦查措施司法监督。检察机关应强化审查起诉阶段的监督职能、优化起诉职能。二是实现庭审中心主义。落实非法证据排除规则，完善证人、鉴证人出庭作证制度以及双套卷宗制度。三是完善审理制度。加强一审制度建设，规范法庭调查程序，完善庭审辩论规则和当庭宣判制度。发挥二审程序、审判监督程序监督纠错功能，保障一审审理对案件事实独立审查，对证据材料自主运用。
青岛市崂山区人民检察院陈琳检察官对审判中心背景下的检察关系进行了反思。她认为，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，关键要构建新型检警关系。实务中检警关系存在的问题主要有：公安机关不能有效收集证据；侦查过程轻程序、重结果；检察机关不能对公安机关侦查活动全部掌握，立案监督多为被动监督等等。构建新型检警关系的对策在于：其一，提高办理刑事案件质效工作，听取检察机关意见；其二，建立检察机关对刑事侦查活动常态化监督机制；其三，建立值班检察官违法行使职权行为记录、通报和责任追究制度。
东北财经大学法学院刘景綦就法官责任制中的若干问题发表观点。指出，随着以审判为中心的诉讼制度改革，法官责任制应逐步完善。法官责任制的概念应界定为：纳入法官员额被任命的法官，在任职期间因其行为违反法律规定和法官职业道德，而依法由法定机构根据法律规定和法律职业道德对当事法官进行责任认定和追究的一种制度。该概念包含以下几点内容：首先，法官责任制约束的对象是法官；第二，法官责任制仅仅约束法官任职期间行为；第三，法官责任制的核心是认定依据；第四，法官责任制是一个动态的制度。法官责任制的法理基础是“权责统一”和“司法公正”。法官责任的构成要件应包括法官在审判工作中，故意违反法律法规、因重大过失导致裁判错误并造成严重后果以及违反职业道德和纪律。我国的法官责任制应从认定主体和追责程序两方面来进行完善。应保证法官惩戒委员会的相对独立性，不应赋予人大及其常委会法外的“法官惩戒权”。追究法官责任应遵循基本程序。
东北师范大学政法学院院长尹奎杰教授对上述发言进行了点评，指出，全面推进依法治国、解决司法公正问题，是中国特色司法体制的体系问题。司法改革所面对的首要问题是厘清司法是什么？改革什么？司法责任到底是什么责任？司法改革的进路有两种模式：一是理论研究先行，再转向实践落实；二是在理论探索的同时推进实践。当代中国的司法改革应当选择后一种进路，是一种实践中的理性。在审判中心视角下的刑事被告人合法权益保护问题中，李娟庭长需要区分实体性权利和程序性权利，再分别从公安机关和检察机关的视角作出回应。陈琳检察官对审判中心背景下的检警关系反思，核心在应然层面上界定检警关系以及该如何定位。在实现由检察引导侦查的对策研究中，如何使检察机关走到侦查机关前面去进行有效的引导，这是非常好的问题，需要进一步的思考。落实法官责任制的目的是让审理者裁判，让裁判者负责。在研究法官的责任时，需要将职务性责任和公务身份性责任进行区分。责任不仅要定性，还要列举，还应关注同案不同判所产生的责任认定问题。
三、新时期司法机关职能的思考
对新时期司法职能的反思与重构，如车之双轮、鸟之两翼，推动着司法改革的顺利进行。吉林大学法学院毕清辉博士就国家监察体制改革与司法体制衔接问题进行了深入阐述。他指出，当前司法体制改革已经进入深水区，监察体制改革应当尊重司法规律，注重与司法体制的协调衔接。决策机构应当高度重视监察体制改革与司法体制改革在制度设计上存在的结构性断层问题，并从体制改革层面整治原纪检监察机关与司法机关在过去协作反腐表现出的体制性、机制性顽疾，明确监察权的权力性质，正确处理国家监察机关与司法机关、纪检监察机关的关系。国家监察体制改革与司法体制有效衔接的路径主要有：监察体制改革应坚持法治化原则，将改革全部节点纳入法治化轨道；从系统论的视角把监察体制改革和司法体制改革作为一个整体推进落实，防止出现制度断层；通过体制改革化解改革前反腐办案中的历史顽疾，坚决摒弃侦查中心主义的办案模式。
南京市玄武区人民检察院张前检察官对传统的检警关系进行了反思。她认为，“分工负责、互相配合、互相制约”的检警关系，理论上既能够提高刑事案件效率，又能有效保障人权，但在司法实践中，检警关系存在配合有余、制约不足问题。应当从制约侦查权、引导侦查活动、加强监督力度三个方面完善检警关系。
武汉市人民检察院罗永新检察官对当前侦辩关系存在的问题进行了深入分析。他指出，当前侦辩关系仍处于警惕、防范、对立、紧张状态。基于共同的法治信仰和法治追求，侦辩关系应当是相互信任和相互制衡的关系。构建新型的侦辩关系，应当切实保障律师在侦查阶段的合法权益，探索实行侦查讯问律师在场制度，建立双向证据开示、执业行为相互评价和律师信用公开等相关制度规范。
广州市天河区人民法院曹虎法官以域外辩诉交易制度为参考，采用实证的研究方法，对刑事速裁程序进行了细致分析和思考。他对比北京市、上海市、广东省G市刑事速裁程序的模式，选取广东省G市Y区基层法院的相关数据进行分析，指出，刑事速裁程序和辩诉交易制度是在不同刑法语境下的刑事案件解决机制。辩诉交易制度在域外已被广泛应用并已运行多年，我国的刑事速裁程序还处于探索阶段，在试点运行中存在动力不足、权利救济途径缺失、值班律师缺位等问题。对此，借鉴辩诉交易制度便宜精神，从构建法定刑事速裁程序、设立前置和变更程序、拓展适用范围、设置多元启动模式、完善法律帮助机制等方面对刑事速裁程序进行系统完善。
长春理工大学副校长赫然教授对上述发言进行了点评，指出，新时期对司法机关职能的思考，首先要明确新时期这个时间指向。对于司法体制改革的研究，应回归问题的原点。司法是什么？司法的功能是什么？这是基本的理论问题。以上发言都触及到了司法改革本质问题，具有明显的实践指向。特别是张前检察官的发言，用事实和数据来说明具体问题，突显了法律实证主义价值。毕清辉博士的落脚点很好，就是要回归到法治原则。全面依法治国要求我们一切具体制度都要在法治轨道上运行，先有法律再有制度推进，才是符合逻辑的。需要注意的是，制度创新需要理论支撑，关于对策的研究，要论证对策的正当性问题。
四、新时期审判实践工作的思考
以审判为中心的诉讼制度改革，对新时期的审判实践工作提出了更高的要求。成都市中级人民法院院长郭彦以《庭审实质化改革：现状、问题及展望》为题，对S省C市两级法院推进的刑事庭审实质化改革试点进行了深入分析。他指出，刑事庭审实质化改革是以审判为中心诉讼制度改革的逻辑延伸和内在要求。2015年初，S省C市中级人民法院以刑事庭审实质化为切入点，启动了改革试点工作，旨在解决庭审虚化问题。庭审实质化改革的主要目标及价值是防止冤假错案，探索操作规范，重构参与主体权责，为深化司法改革培养人才、储备人才，为深化司法改革提供经验和参考。C市中级人民法院在推进庭审实质化改革过程中，从技术层面程序性操作规范和工作机制层面的相应规范两个方面建立起工作机制。庭审实质化改革试点产生了一定程度的效果，但也发现了一些现实紧迫、必须抓紧尽快解决的问题，例如，庭前证言采信问题、庭前会议规范问题、证人出庭问题。他认为，基于刑事庭审实质化改革试点取得的初步成效以及面临的制约，庭审实质化改革未来趋势应当注重采取技术化改革方式逐步探索，通过立法消除制度障碍，强化对刑事庭审改革方面司法实务研究，强化对庭审实质化改革相关制约性因素的关注。
山东建筑大学法学院吴小帅副教授从我国现行轻微刑事案件起诉模式存在的问题进行切入，指出我国现行轻微刑事案件起诉模式存在较为明显的缺陷，轻微刑事案件中公诉权与自诉权易产生冲突。她认为，公诉转自诉制度诟病良多，立法预期未能实现，当事人只有在少数法律规定的少数自诉案件中有起诉决定权，这已无法满足被害人自诉诉求。在我国社会矛盾突出、犯罪趋势难以遏制、司法资源紧张、纠纷处理方式多元化的今天，建立更加科学有效的轻微刑事案件起诉模式，就要赋予轻微刑事案件中当事人的实体处分权，确立自诉权优先原则，尝试引入民事诉讼处理程序，建立案件诉前合意机制；不断完善被害人有证据证明的轻微刑事案件的法律救济机制，建立轻微刑事案件被害人自诉权告知制度；强化检察机关对于轻微刑事案件的立案监督，努力构建公诉与自诉制度衔接机制，建立适合我国国情的自诉担当制度。
深圳市市场和质量监督管理委员会石珍从错案追究制的现实构造出发对法官责任制问题进行了深入剖析，指出，在构建法官责任终身制的过程中，各地先后试行了一系列规范，法官责任终身制在责任主体身份、责任主观过错、责任客观对象、责任豁免事项、责任追究程序、决定主体等方面仍存在极大的差异化规定。从实践来看，法官责任终身制存在制度不够公开、责任性质不够明确、去行政化不够彻底、责任分配不够重视等顽疾。未来的法官责任终身制必须提高规范效力层级，规范文件由省级人大及其常委会来制定，试行文件由地方人大及其常委会主导；限缩追责主体，构建由省级统筹的专业的法官责任惩戒委员会；厘清责任范围，采取“违法行为”“案件结果”“危害后果”的组合方案；细化调查程序，严格责任追究程序；规范责任结果，强化审判团队负责人责任。
杭州市中级人民法院向夏厅法官系统分析了庭审实质化改良问题。他认为，庭审实质化是推进以审判为中心的诉讼制度改革的核心内容，必须确保“事实证据调查在法庭，定罪量刑辩论在法庭，裁判结果形成于法庭”。在法庭调查环节，落实控诉机关指控职责，确保法院消极、中立地位；完善举证规则，充分保障被告人的质证权，合理把握证人出庭标准，落实关键证人出庭作证制度；加强法官专业化、职业化建设，提升当庭认证的能力。在法庭辩论环节，建立完备的刑事辩护准入制度，进一步完善我国的法律援助制度，扩大援助的范围，健全考核机制，加强职业保障。在法庭裁判环节，遵循司法亲历性，严格排斥“审者不判，判者不审”现象；在法院内部，全面改革庭、院长文书签发制度和审委会制度，实现二者功能转化；在法院外部，废除人大个案监督权与政法委个案协调权。
吉林大学法学院闵春雷教授对上述发言进行了点评，指出，郭彦院长对庭审实质化研究很有价值。其运用不理想的背后制度原因有待进一步探讨。向夏厅法官对庭审实质化研究是从应然层面上展开，着重于诉讼法理的研讨。尤其是以问题作为切入点，是非常可取的研究思路。吴小帅副教授通过比较法学的研究方法提出了自己的观点，值得赞赏。存在的问题是缺乏实证分析。石珍的研究需要先交代清楚何为“钱穆制度陷阱”。同时，司法责任制不仅仅体现为消极责任，更重要的是其积极责任。“法官的责任制不应是形式上的责任”这个观点很好，可以再进行深化。强调，以审判为中心的诉讼制度改革，根本是回归诉讼规律，所有的改革都不能脱离刑事诉讼法的框架。改革就是要直面实践中的难题，把改革与工作任务切实有效结合起来，更好体现诉讼本质，服务司法实践。
综上所述，本届论坛充分探讨了新时期司法改革背景之下的理论热点与实践难题，既有学界的关切，也有实务回应与经验探讨。在如何推进以审判为中心的诉讼制度改革、建立健全检警关系新形态、完善法官责任制、落实庭审实质化等问题上达成了共识。
通过本届论坛，可以得出如下几点启示：第一，注重基础理论研究。对任何制度的研讨都应以制度本身作为前提，只有充分揭示出该制度的内涵与外延，才能够使后续的论证落在实处，更具说服力；第二，坚持问题导向，做符合中国国情的研究。旨在解决实践难题的改革，才是具有正当性的改革，符合中国国情的改革，才是具有生命力的改革；第三，鼓励实证研究，做到用数据说话。实证研究能够为改革提供经验支持，也是对改革成果最有效的检验。同时，实证研究还可以最直观的反应实践中存在的问题；第四，实现改革与实践的有效结合与良性互动。改革源于实践，实践推动改革。二者应密切联系，在相互助力中共同前行。