全面理解党的十九大报告
科学对待人格权立法
中国社会科学院民法典工作项目组
党的十九大报告是新时代中国共产党治国理政的指导思想和基本方略，其对如何深化依法治国实践既提出了明确的指导思想，也部署了基本举措。全面、准确理解党的十九大报告，是民法典分则编纂的重要前提。近来，民法学界出现了这种主张：依据党的十九大报告中“保护人民人身权、财产权、人格权”的词段，把学术上存在重大分歧的人格权立法问题，与党的十九报告直接联系起来，以论证人格权编应当独立。但对十九大报告不应做寻章摘句的理解，而应全面把握，才有助于确定民法典分则编纂的思想基础，保障民法典编纂既定的“两步走”立法方案。
党的十九大报告提出的“保护人身权、财产权、人格权”，是以“依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动”为事实和逻辑前提的
党的十九大报告系统阐述了习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略。报告十八个部分的每一个主题语段，不仅具有极其明确的中心思想，而且具有层次清晰、逻辑鲜明的论述。理解、学习十九大报告，必须由篇及章、由章及段、由段及句地逐层展开，这种理解方式既遵循了人类认识的一般规律，又符合我们常年来学习、领会党的重要政策文件的习惯。因此，要集中理解某个章节的某一要点，必须以点带面地予以系统理解，不能盲人摸象式的片面理解。这样做才能既深刻领会十九大报告的精神实质，又切实掌握十九大报告对治国理政的具体部署。如果仅将理解和学习停留于报告的片言只语，就会“只见树木、不见森林”，无法掌握报告的精神实质，并可能曲解、误解报告的内容。
在党的十九大报告中，“保护人民人身权、财产权、人格权”这一表述既不是一个完整的语句或语段，又不是某一部分或某一语段的一个主题思想，只是报告第八部分第六主题语段中一句话的结尾部分。该句话的完整表达为：“加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权。”可见，“保护人民人身权、财产权、人格权”是以“依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动”为语义前提的，而“依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动”则又是以“加快社会治安防控体系建设”这个更大的语义为前提的。而从语段结构上看，这一句只是报告第八部分第六主题语段“打造共建共治共享的社会治理格局”的主要举措之一。潘盛洲同志在《党的十九大报告辅导读本》（人民出版社2017年10月版，第368页）非常明确地指出了这一点。因此，全面地看，“保护人民人身权、财产权、人格权”只是“加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动”所想实现的目的，而报告第八部分第六主题语段的中心思想，是部署“打造共建共治共享的社会治理格局”的各种举措。这些举措包括：“加强社会治理制度建设”、“加强预防和化解社会矛盾机制建设”、“健全公共安全体系”、“加快社会治安防控体系建设”、“加强社会心理服务体系建设”、“加强社区治理体系建设”等。显而易见，由主题语段的中心思想所限定，“加快社会治安防控体系建设”才是更应该注意和重视的内容，因为只有采取此种主要举措，才能真正实现对人民权利的保护。从十九大报告第八部分的题目——“提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理”看，“加强和创新社会治理”是主题思想，第八部分第六主题语段只是该主题思想的重大决策之一，而“加快社会治安防控体系建设”又是落实第六主题语段的主要举措之一。
由更宏观的体系结构看，“坚持在发展中保障和改善民生”被十九大报告规定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四个基本方略之一，报告第八部分是贯彻落实该基本方略所应采取的七个主要举措之一。由此，只有在“加快社会治安防控体系建设，依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动”的语义前提下，才能准确把握“保护人民人身权、财产权、人格权”的基本用意。
贰
“加快社会治安防控体系建设”的法学意蕴是通过《治安管理处罚法》《刑法》之类的公法，打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动
在我国现行法律体系中，人民权利遭受侵害的情形主要有三种：行政法上的违法行为、刑法上的犯罪行为及民法上的侵权行为。《治安管理处罚法》、《刑法》和《侵权责任法》根据不同的规范功能、法律技术，分别对这三类不当行为作了明确规制。一个侵害人民权益的不当行为，究竟应依据何种法律予以规制，不仅取决于该种行为侵害了什么权益以及侵害的严重性，还取决于法律到底是如何规制这种行为的。
从“依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动”这一语义前提可明显看出，十九大报告显然是想通过落实并完善行政法、刑法等公法，打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，从而实现对人民权利的保护。在我国多年来的法治实践中，“黄赌毒黑拐骗等”涉及的主要是行政法上的违法行为和刑法上的犯罪行为。“黄赌毒黑拐骗等”对社会治安造成了相当严重的危害或侵害，其社会危害性对社会和谐发展、建设社会主义现代化国家构成严重妨害。为突出强调这一点，报告使用了“违法犯罪活动”而不是“违法犯罪行为”的语词。
“加快社会治安防控体系建设”这一更为重大的语义前提，更加明确地表明，十九大报告旨在通过公法手段加强社会治安综合治理。潘盛洲同志在《党的十九大报告辅导读本》（人民出版社2017年10月版，第368页）中阐述“加快社会治安防控体系建设，保护人民人身权、财产权、人格权”时明确指出：“要从统筹城市公共安全综合治理入手，建立政府主导下的实体运作、集约高效的城市安全综合治理指挥调度机构，整合社会治理和市政管理相关部门资源，确立其全方位监测预警风险、统一归口应对处置各类风险的主体地位，努力实现城市运行异常情况、隐患苗头的提前发现、及时预警、有效处置。”该论断涉及的显然主要是公法上的社会治理措施。
无论是党政机关的决策要员，还是执法司法部门的重要官员，在对十九大报告的正式解读中，都没有将“保护人民人身权、财产权、人格权”与人格权立法、民法典编纂联系在一起，我们更不能因“人格权”这个概念得出民法典中人格权应独立成编的结论。
叁
应在十九大报告关于“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的“深化依法治国实践”重要举措下考虑人格权立法
即使承认十九大报告中的“人格权”概念与人格权立法之间存在一定关联，这也并不必然意味着，民法典应为人格权独立设立一编。人格权保护模式多种多样，人格权立法与人格权应当独立成编之间不存在必然的逻辑关系。由当今世界各国普遍的立法实践看，除乌克兰民法典外，没有国家或地区在重构民法典或重新制定民法典时将人格权独立规定为民法典一编，而且乌克兰民法典人格权独立成编也没有产生积极影响。
即使承认十九大报告中的“人格权”概念与人格权立法有关，进而主张人格权在民法典中应独立成编，这种主张是否妥当，也必须立足于十九大报告“深化依法治国实践”的重大决定和重要举措予以系统、全面的理解，而不能无视十九大报告的系统规定，简单对待人格权立法问题。
全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。十九大报告明确将“坚持全面依法治国”规定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四个基本方略之一，并在第六部分（“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”）的第四主题语段规定了“深化依法治国实践”的七项主要举措。其中涉及立法的具体举措为：“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。”更值得注意的是，报告第六部分第四主题语段在阐述七项举措时，首先总体规定：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”不难看出，实现全面依法治国必须以“科学立法”为前提，立法如果不科学、不合理，法律执行、案件裁断、人民守法皆不可避免会遭到各种阻碍，法治国家的建设必将面临种种阻力。
按照十九大报告，“科学立法”既是深化依法治国实践的一种指导思想，又是实现依法治国的一项重要立法举措。据此，考虑民法典应否为人格权独立设编时，至少必须清楚认识到三个基本问题：（1）不忘初心，牢记使命，慎思我国为何在宣告中国特色社会主义法律体系已经形成的情况下编纂民法典；（2）尊重立法现实状况，明辨我国当今人格权保护是否在立法上出现需要转换规范模式的严重缺陷；（3）遵循法典的内在规律，笃行无重复、无错乱、无矛盾、无谬误的最基本立法技术要求。
2011年3月10日，第十一届全国人民代表大会常务委员会工作报告庄重宣布：截止2010年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要，由多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“编纂民法典”。之所以作出这样的重大决定，目的是“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。既然是为了完善法律体系，民法典编纂就必须以尊重现行法为立足点、出发点，对修改、补充法律的立法建议都需慎思明辨。
改革开放以来，我国民事立法非常重视包括人格权在内的各种民事权利保护问题，《民法通则》第五章专门规定了民事权利，其中第四节以“人身权”为名，对各种人格权作出了明确确认。另外，《民法通则》第六章（民事责任）第三节（侵权的民事责任）对人格权遭受侵害时的各种法律救济措施（侵权责任）亦作出了明确规定。我国民法由此形成了比较独特的“权利确认+侵权救济”人格权立法模式。人格权立法的最大特点，不是规定权利如何产生、行使，而是规定如何救济权利、维护人的尊严，所以，《民法通则》施行之后，针对人格、人的尊严遭受侵害的新情况、新问题，最高人民法院颁布了一些审理人格权案件及审理人身、精神损害赔偿案件的解答、解释等。这些司法解释在受保护法益、损害赔偿方面对《民法通则》作出了一定发展。2009年通过的《侵权责任法》总结立法和司法经验，进一步发展完善了“权利确认+侵权救济”的人格权立法模式。2017年通过的《民法总则》以“一般人格权+具体人格权”的立法模式对人格权作出了更为全面的确认。我国民法的人格权立法由此形成更为鲜明的“权利确认+权利救济”的立法模式。
这种颇具中国特色的人格权立法模式，不仅完全适合我国人格权保护的现实需求，而且事实上已构成中国特色社会主义法律体系的有机组成部分。在其三十余年的形成、发展及实施实践中，没有因为规范不当或缺失发生过什么重大社会问题。因此，即使没有独立的人格权法，我国也能向世界庄严宣告，中国特色社会主义法律体系已经形成。
根据全国人民代表大会常务委员会李建国副委员长2017年3月8日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上作出的《关于<中华人民共和国民法总则（草案）>的说明》，“编纂民法典不是制定全新的民事法律，而是对现行的民事法律规范进行科学整理。”既然我国现行人格权保护立法模式不存在重大纰漏，就应尊重民法典编纂的初衷，而不应推倒已被实践反复检验的成功模式，另起炉灶确立一种存在诸多不确定性、未经有效检验的独立成编模式。
主张人格权独立成编的学者可能也不是想推翻现行人格权立法模式，而是想通过独立成编进一步完善人格权法。但问题在于，人格权单独立法难以处理它和《民法总则》与《侵权责任法》的法律适用关系。在不与《民法总则》、《侵权责任法》构成显性或隐性立法重复的前提下，具有独立规范价值的人格权内容微乎其微；即使存在这样具有独立规范价值的内容，也很难聚合成具有一定规模且具有一定体系关联的规范群。如果尊重《民法总则》的规定，将《侵权责任法》有关人格权保护的规定移到人格权编，则不可避免冲击《侵权责任法》的体系。只处理财产权侵权责任、被剥离了人格权侵权责任规范的《侵权责任法》，也很难再成为独立的《侵权责任法》，更何况对财产权侵权救济与人格权侵权救济也难以区分。如果一项侵权行为既侵害了人格权又造成被侵害人的财产损失，区分规定还将制造法律适用的麻烦和混乱。另外，在“总则-分编”的民法典编纂体例下，总则与分编的关系不是一般法与特别法的关系，而是抽象的一般规则与具体规则的关系。在维持《民法总则》的“一般人格权+具体人格权”确权立法模式下，人格权编的任何确权性规定，都只能重复《民法总则》的既有内容。
人格权的保护涉及性质不同的多部法律。民法典并不是万能的，不可能也不应该将人格权立法涉及多个法域进行统一规定，否则将有损中国的法律体系。整体上，人格权的保护可分为事前预防与事后救济两大阶段，民法的保护功能主要体现在事后救济层面，而事前预防的落实则更多依赖于行政法、刑法等公法规则产生的威慑力。例如在对个人信息的保护中，个人信息固然涉及人格利益，但设立具有行政处罚权的专门机构，并对特定违法行为施以刑事处罚，已逐渐成为世界各国的通行做法，足见公私法相互配合之重要性。要实现对人格权的全面妥善保护，就必须构建一个多部门法相互配合、有机衔接的综合性法律体系，民法相关规则的建立需要统筹协调与各个部门法之间的关系，而不宜单兵突进。
显然，只要尊重既有立法传统、坚持民法典的形式理性、遵从科学立法思想与举措，任何形式的人格权编都会产生立法上的悖论和难题。编纂民法典的初衷和使命是完善中国特色社会主义法律体系，但人格权编的反体系性特征，将偏离民法典编纂的这一初衷。
全国人大法工委民法室起草的《中华人民共和国民法人格权编（草案）（2017年11月15日民法室室内稿）》，与《民法总则》、《侵权责任法》、《反不正当竞争法》、《网络安全法》、《人体器官移植条例》等法律、行政法规的规定完全重复的规定，比比皆是；对本应由民法典合同编、侵权责任编及婚姻家庭编规定的内容作出错乱规定的，不胜枚举；前后条文自相矛盾者，不在少数。突破了近现代民法典内在的基本规律及技术规则，不足为训。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”党的十九大报告在第一部分“过去五年的工作和历史性变革”中将“科学立法”看作在民主法治建设上取得的重大成就之一，并在规定“坚持全面依法治国”的基本方略时，一再强调“科学立法”。这就要求我们系统理解党的十九大报告关于深化依法治国的基本方略，不能将“保护人民人身权、财产权、人格权”与人格权独立成编联系起来，否则不仅会在学界引发不良影响，而且还会影响民法典的顺利编纂。
保护人格权的重要性无论如何强调都不过分，但民法典对人格权的保护有其自身特征和规律。民法典通过《民法总则》和《侵权责任法》保护人格权，其他法律从不同方面保护人格权，既符合民法典和其他法律自身的特征，也有助于建构人格权的综合保护体系。尊重我国三十多年来行之有效的人格权立法传统，贯彻执行党的十九大报告的“科学立法”思想和举措，遵循近现代民法典的基本规律和技术规则，人格权不应成为民法典的独立一编。