中国法学会行政法学研究会2017年年会综述

2017年8月26日—27日，中国行政法学研究会换届大会暨2017年年会于湖北武汉召开。本届年会由中国行政法学研究会主办，武汉理工大学承办，大会一共收到参会论文210余篇，来自最高人民法院、最高人民检察院、北京大学、中国政法大学等行政法理论界和实务界的四百余位专家学者参加了此次盛会。

会上宣读了中共中国法学会党组《关于同意中国行政法学研究会召开会员代表大会、负责人候选人的批复》。中国行政法学研究会第二次会员代表大会表决通过了《换届选举办法》，选举中国政法大学副校长马怀德教授为新一届中国行政法学研究会会长，会议同时选举产生了行政法学研究会第七届理事会副会长、秘书长、常务理事、理事。大会邀请马怀德教授宣读了《关于聘任中国行政法学研究会第七届理事会名誉会长、顾问和学术委员会及副秘书长的决定》。

本次年会以“国家监察体制改革与监察立法”与“城市治理与行政法”为主题，一共设置了“城市治理(一)”、“国家监察体制改革与监察立法”、“城市治理(二)”与“行政法开放性课题”4个单元。围绕上述议题，共有32篇论文进行了主题发言与评议，报告内容丰富，评议精彩纷呈，与会代表进行了广泛、热烈和深入的交流。[1]现将与会专家学者的部分重要观点建议综述如下：

一、国家监察体制改革与监察立法

本次年会共收到49篇与“国家监察体制改革与监察立法”主题相关的论文，共有8篇发言论文，专家学者围绕发言主题从不同的角度对国家监察体制改革与监察立法进行了研究。上述投稿论文涉及监察体制改革的目标任务、监察机构的名称、性质，监察权的性质、与其他权力的关系，监察的对象、方式，监察机关的职责权限，对监察委的内部监督和外部监督，被监察人的权利以及监察史等内容。[2]现将年会中的重要观点分类总结如下：

(一)国家监察体制改革的总体目标及其实现路径

“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”[3]，是国家监察体制改革要实现的总体目标。在明确了总目标的基础上，如何健全国家监察组织架构，如何建构全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系则成为进一步需要深入探讨的问题。

伴随着国家监察体制改革试点工作在京晋浙三省市展开，实现国家监察体制改革总目标的路径也已清晰——通过试点，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。[4]在试点时，应进行充分大量的实证调研，掌握试点改革的第一手资料[5]，客观、独立、科学地评估试点效果[6]，从而更好地总结试点经验，指导改革实践。

(二)国家监察法调整的法律关系及立法的主要内容

“凡属重大改革都要于法有据”[7]，是国家监察体制改革所必须遵循的重要准则。为保障国家监察体制改革于法有据，则必须对国家监察法调整的法律关系及主要内容等问题进行认真研究。

国家监察法调整的法律关系主要应该包括：国家监察机关与监察对象、人民代表机关、党的纪律检查机关、司法机关之间的关系及其内部组织机构间的关系。为科学合理地调整这些关系，国家监察法应对国家监察机关的组织、职责、权限和监察手段、监察程序，以及对国家监察机关本身的监督、对国家监察对象合法权益的保障和救济机制进行周密的设计和规范。[8]

(三)依法限制监察权，保障被监察者的合法权益

为实现“将权力装进制度的笼子里”这一重要限权目标，防止国家监察委滥用权力，应建立相应的权力制衡机制，对之进行有效地监督与制约。[9]有学者建议作为反腐的专门机构，监察委员会应当实行异体监察。[10]

除在制度设计时，着力建构起规范国家监察机关权力依法行使的“制度之笼”外，还应重点关注监察权的整合对被监察对象权利的影响，完善被监察者的权利保障制度。有学者提出，应确立监察与保障并重的原则。[11]有学者认为，应根据监察措施及其程序的类型进行合理的司法衔接。[12]

立足本国实际与借鉴域外经验相结合

有学者对我国古代监察机构演变及其经验与教训进行了回顾与反思，其指出历史的经验表明国家监察机关具有存在的必然性，必须确保监察机构的独立性。[13]有学者从立法审视、功能审视、效能审视、权能审视等方面，对我国现行行政监察体制存在的问题及其完善进行了探讨。[14]

在域外经验借鉴领域，有学者通过对我国大陆地区与新加坡、香港地区反腐败主要法律文本的异同进行比较分析。[15]有学者探讨了瑞典的议会监察专员制度对我国国家监察体制改革与监察立法的借鉴价值。[16]有学者认为，我国国监察制度的改革应兼顾国情与现状，避免单纯以西方范式为标准。[17]

二、城市治理与行政法

本次年会共收到77篇与“城市治理与行政法”主题相关的论文，共有16篇发言论文。总体来看，本次年会的城市治理会场的论文取材非常现实、尖锐，又很复杂。讨论主要集中在寻求城市治理问题的解决方案。[18]

(一)城市治理立法的完善问题

中央层面有关城市治理领域的新近立法，首推《城市管理执法办法》。有学者就此次立法呈现的亮点、不足及争议进行了分析。[19]有学者指出，国家应当制定《城市管理法》，作为深入推进城市执法体制改革法治保障。[20]另有学者以城市治理中的人口疏解问题为研究主题，对《户口登记条例》的修改与完善进行了探讨。[21]

地方层面，有学者以《湖南省城市综合管理条例》为考察对象对城市治理地方立法展开了研究。[22]有学者对《天津市街道综合执法暂行办法》的实施效果进行了评介。[23]

(二)城市治理面临的重难点问题

1.城市治理资源的优化配置问题

城市治理能否取得实效，关键在于政府层面能否优化配置城市治理资源，厘定政府与市场的边界，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。有学者指出，让少数人优先使用部分稀缺的社会资源的制度设置，应重点关注公平与正义的保障问题。[24]有学者从公法权利视角出发，对如何优化配置城市空间资源展开了研究。[25]

2.城管综合执法的效能提升问题

如前所述，在立法层面上，《城市管理执法办法》因位阶过低，规章“小马”恐难以拉动城市治理“大车”。[26]有学者指出，在特殊历史条件下形成的城管综合执法体制具有特殊复杂性。应树立大城管理念、共同治理理念、柔性执法、依法治理理念，开启公众参与、政民合作、共同治理、依法治理的新局面。[27]

3.城市交通拥堵的治理问题

针对城市交通拥堵如何科学治理的问题，有学者从法律经济学的角度出发，分析大城市交通拥堵的成因。对传统上政府用于治理交通拥堵的数量监管措施和加价监管措施，进行了专项研究。[28]有学者以治理交通拥堵的“限购令”为例，对城市治理问题进行了反思。[29]还有的学者对与治理城市交通拥堵密切相关的抽签、摇号政策进行了法治维度的思考。[30]

4.“房屋限购令”的合法性与妥当性问题

针对大城市陆续推出的“房屋限购令”的合法性与妥当性问题，有学者展开了专题研究。其指出，“房屋限购令”不仅没有满足形式合法性的要求(即在内容上存在和上位法相冲突的情形)，而且在科学性和开放、民主性方面也存在很大的不足。[31]

5.违法建设的强制拆除问题

针对违法建设强制拆除面临的困境与可能的出路，有学者进行了专题研讨。其指出，必须采取“堵”和“梳”相结合的治理措施，以类型化思路重构强制拆违程序。[32]另有学者提出，违法建筑拆迁问题的产生原因是复杂的。在思考城市治理问题的解决之道时，必须考虑现实国情。[33]

6.网约车与共享单车的监管问题

有学者指出，应遵循以人为本、尊重规律、于法有据、程序正义原则，以协调整合网约车监管中的法律价值冲突问题，保障网约车健康发展。[34]有学者认为，我国共享单车监管的立规不应仅局限于规范性文件，也可考虑行政法律规范的立规形式。[35]在共享单车监管中，应明确政府、市场和社会在共享单车治理上的定位。[36]

(三)城市治理的手段创新

在应对城市治理领域所表现出的各类问题时，如何从行政法的角度创新治理手段同样引起了专家学者的广泛关注。有学者从社会治理创新与政府积极作为角度，对创新治理手段的路径进行了研究。[37]另外，相对于行政许可、行政处罚、行政强制等传统管理手段，行政执法和解、行政约谈、协同治理等新型治理手段愈发受到重视。

针对我国城管执法实践中执法暴力与低效问题突出的现状，有学者认为，应引入蕴含柔性、合作因子的行政执法和解制度。[38]有学者对城市环境治理中的行政约谈进行了专项研究。[39]有学者从多中心治理理论出发，对城市社区治理的手段创新问题进行了探讨。[40]有学者对公众参与这一协同治理的重要环节提出了完善建议。[41]另有学者以京津冀协同发展为例证，对涉及区域间协同治理的法治障碍及破解之道进行了探讨。[42]有学者以协议机制为主题，对美国地方合作的基本路径及其启示进行了研究。[43]

三、行政法开放性课题

本议题共收到78篇论文，8篇发言论文。在具体课题的探讨中，既有对中国本土问题意识的坚守，亦有从比较法的角度所进行的研究。[44]既涉及传统行政法的基础性问题，亦涵盖前沿领域的新型行政法问题。专家学者们围绕发言论文展开了热烈讨论，碰撞出思想之火花。

(一)行政法基础理论领域

随着新业态的不断涌现，传统行政法理论受到了冲击与挑战，引发了广泛的关注，实践的发展呼唤行政法理论的适时更新与及时回应。有学者对政府职能配置的合理化与法律化问题进行了深入分析。[45]有学者对行政法上的私人负干预义务理论及其适用[46]、是否应取消行政自由裁量权这一概念[47]等问题进行了理论探讨。

(二)行政组织法领域

我国的行政组织法在行政法理论体系中始终处于相对薄弱的环节，亟待专家学者对之进行深入研究。有学者从组织法的视角观察了国务院会议制度的变迁。[48]有学者以公私协力主体的兴起为研究对象，探讨了行政组织法的新发展。[49]

(三)行政许可法领域

有学者强调，相对集中行政许可权改革的必要性、合法性、合理性以及技术性尚需理论上的论证以及实践中的探索。[50]有学者引入制度变迁理论，作为分析相对集中行政许可权制度组织法制与程序规则上的问题之基本框架。[51]

(四)行政规划法领域

有学者对“徘徊于法治边缘”的学区划分问题进行了探讨。其认为，学区划分属于行政规划，从属于城市详细规划。司法审查应坚持实体审与程序审相结合，及时解决学区划分争议、保护相对人权益、监督学区划分行为。[52]在比较法研究中，有学者对德国建设规划的理念、体系与编制进行了评介。[53]

(五)行政诉讼法领域

有学者认为，在公益诉讼试点过程中，法律界对包括检察机关在公益诉讼中的地位，检察机关提起行政公益诉讼的范围等问题尚存在较大的争论。[54]有学者从张小燕等人诉江苏省环保厅环评行政许可案从发，对现代风险治理框架下的民意困局及其司法突围进行了分析。[55]另有学者以都市化背景为展开，对社会稳定风险评估的程序功能与司法判断进行了探讨。[56]

(六)规制行政领域

当今社会，由于科学技术的不断更新迭代，业态的发展呈现出的新的变化，法律规范的滞后性愈发凸显，相应的监管空白与风险亦随之上升。如何规制环境保护、食品药品等领域可能引发的公共安全风险，即是热点问题，也是难点问题。有学者探讨了公共风险监管法制之转型问题。[57]有学者对食品安全规制中的责任分野问题进行了研究。[58]还有学者对城市动物自由的行政法规制问题展开了中美比较法研究。[59]

(七)其他议题

《政府信息公开条例》自2008年实施以来，已近十年。该条例在实施过程中，带来了一系列问题。[60]随着移动互联网、大数据、云计算技术的广泛应用，政府如何在推进信息公开工作的基础上，有效地开展政府数据开放工作，已成为热点问题。有学者以美国联邦为例，对政府信息公开申请的商业利用及其应对问题进行了研讨。[61]有学者对政府数据开放的法律逻辑与整体治理框架进行了分析。[62]另外，还有学者就设区的市立法及规范性文件领域分布展开了专项研究。[63]有学者对公物公众使用收费的标准问题进行了研讨。[64]有学者以法国为参照，对行政合同纠纷的可仲裁性进行了研讨。[65]

[1] 参见马怀德教授在年会闭幕式上的总结发言。

[2] 参见林莉红教授在年会“专题评述”环节对“国家监察体制改革与监察立法”所作的专题发言。

[3] 《坚持全面从严治党依规治党 创新体制机制强化党内监督》，载《人民日报》2016年1月13日，第1版。

[4] 参见杨建顺：《国家监察体制改革的十大课题》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第130页。

[5] 参见王周户教授在年会“专题评述”环节对“国家监察体制改革与监察立法”所作的专题发言。

[6] 参见林莉红教授在年会“专题评述”环节对“国家监察体制改革与监察立法”所作的专题发言。

[7] 参见宋识径：《习近平：凡属重大改革都要于法有据》，载《新京报》2014年3月1日，第A04版。

[8] 参见姜明安：《国家监察法立法的若干问题探讨》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第85-96页。

[9] 参见姬亚平、吉亮亮：《国家监察委员会的设立与运行制度研究》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第171-179页。

[10] 参见王春业：《异体监察：监察委员会体制设计的最佳选择》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第75—84页。

[11] 参见杨红：《被监察者的权利及其保障研究》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第227—234页。

[12] 参见陈越峰：《监察措施的合法性研究》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第97—108页。

[13] 参见魏建新：《我国古代监察机构演变及其经验与教训，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第211—216页。

[14] 参见陈宏光：《我国行政监察体制的回望与反思》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第325-332页。

[15] 参见茅铭晨：《监察体制改革愿景下拓展和提升监察力的法律研究——基于“两国一地”主要反腐败法律文本的比较》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第115页。

[16] 参见杨曙光：《管窥瑞典的议会监察专员制度——兼议对我国国家监察体制改革与监察立法的借鉴》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第217-226页。

[17] 参见王柱国：《监察委员会的法理分析——兼论符合国情的监察制度之建立》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第235-243页。

[18] 参见朱芒教授在年会“专题评述”环节对“城市治理(一)”所作的专题发言。

[19] 参见韩忠伟：《<城市管理执法办法>的立法亮点、不足及争议解读》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第621—627页。

[20] 参见王毅：《深入推进城管执法体制改革：创制国家<城市管理法>》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第706—713页。

[21] 参见戚莹：《城市治理中的人口疏解问题研究——兼谈<户口登记条例>的修改与完善》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第690—700页。

[22] 参见邓小兵、郭秉贵：《城市治理地方立法研究——以<湖南省城市综合管理条例>为考察对象》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第742—751页。

[23] 参见贾金香：《<天津市街道综合执法暂行办法>实施追踪》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第640—653页。

[24] 参见邢鸿飞教授在年会“专题评述”环节对“城市治理(二)”所作的专题发言。

[25] 参见陈国栋：《公法权利视角下的城市空间利益争端及其解决》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第984-997页。

[26] 参见陈磊、郭子菡：《规章“小马”拉不动城市治理“大车”》，载《法制日报》2016年8月26日，第5版。

[27] 参见莫于川、王嘉贤：《理顺城管体制，加强法治保障，走向城市治理——中国城管法治发展路径的反思与前瞻》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第524-537页。

[28] 参见张卿：《论大城市治理交通拥堵的政府监管制度选择与优化》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第984-997页。

[29] 参见周忠学：《城市治理的反思——以治理交通拥堵的“限购令”为例》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第827-837页。

[30] 参见郭庆珠：《城市资源配置中抽签、摇号政策的法治思考——实体标准“失灵”与程序突围》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第503-512页。

[31] 参见杨尚东：《规则、参与与城市治理：“房屋限购令”的合法性与妥当性研究》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第486-492页。

[32] 参见王青斌：《违法建设强制拆除的困境与出路》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第943-960页。

[33] 参见朱芒教授在年会“专题评述”环节对“城市治理(一)”所作的专题发言。

[34] 参见程琥：《我国网约车监管中的法律价值冲突及其整合》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第961-973页。

[35] 参见谭波：《我国“共享单车”监管的城市立规反思——基于十多个城市样板对比》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第789-801页。

[36] 参见杨丹：《共享单车的合作式治理——以政府、市场和社会的分工为视角》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第417-432页。

[37] 参见王勇：《社会治理创新与政府积极作为》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第570-576页。

[38] 参见方世荣、白云锋：《论我国城管执法中的和解执法模式》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第838-851页。

[39] 参见徐信贵、庞鹏、滕亚为：《论城市环境治理下的行政约谈制度》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第838-851页。

[40] 参见杨临宏、韩小艳：《多中心治理理论与中国城市社区治理：理论耦合与矫正优化》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第476-485页。

[41] 参见谭宗泽、蒋文玉：《行政法视角下城市公共治理中的公众参与》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第684-689页。

[42] 参见田文利：《京津冀协同发展的法治障碍及破解之道》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1853-1861页。

[43] 参见王诚：《协议机制：美国地方合作的基本路径及其启示》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1516-1524页。

[44] 参见王敬波教授在年会“专题评述”环节对“行政法开放性课题”所作的专题发言。

[45] 参见宋华琳：《政府职能配置的合理化与法律化》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1728-1734页。

[46] 参见张亮：《基于公法的私人干预——行政法上的私人负干预义务理论及其适用》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1754-1770页。

[47] 参见张弘：《取消行政自由裁量权概念之我见——相应理论制度的迷思与匡正》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1392-1407页。

[48] 参见贾圣真：《国务院会议制度变迁探析——组织法视角下的观察》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1359-1370页。

[49] 参见邹焕聪：《公私协力(PPP)主体的兴起与行政组织法的新发展》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1771-1788页。

[50] 参见王克稳：《论相对集中行政许可权改革的基本问题》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1258-1267页。

[51] 参见刘恒、彭箫剑：《相对集中行政许可权制度变迁探析》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1695-1709页。

[52] 参见程雁雷、隋世锋：《学区划分的行政法探究》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第918-925页。

[53] 参见何源：《德国建设规划的理念、体系与编制》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第628-639页。

[54] 参见李洪雷：《检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1685-1694页。

[55] 参见黄泽萱：《现代风险治理框架下的民意困局及其司法突围——兼评张小燕等人诉江苏省环保厅环评行政许可案》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1662-1673页。

[56] 参见卢超：《“社会稳定风险评估”的程序功能与司法判断——都市化背景为展开》，《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第450-460页。

[57] 参见戚建刚：《制度信任的危机与重建：公共风险监管法制之转型》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1453-1484页。

[58] 参见马英娟、刘振宇：《食品安全社会共治中的责任分野》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1371-1386页。

[59] 参见于立深：《城市动物自由的行政法规制——美国城市动物法与公园法的中国借鉴》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第904-917页。

[60] 参见湛中乐教授在年会“专题评述”环节对“行政法开放性课题”所作的发言。

[61] 参见高秦伟：《政府信息公开申请的商业利用及其应对——以美国联邦为例》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1541-1567页。

[62] 参见何渊：《政府数据开放的法律逻辑与整体治理框架》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1568-1582页。

[63] 参见俞祺：《设区的市立法及规范性文件领域分布研究》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第1173-1202页。

[64] 参见马颜昕：《论公物公众使用收费的标准》，载《中国行政法学研究会2017年年会论文集》，第545-562页。

[65] 参见徐琳：《论行政合同纠纷的可仲裁性——以法国为参照》，载《中国行政法学研究会2017年年论文集》，第1874-1885页。