“捕诉分离”V.“捕诉合一”学术研讨会会议综述

来源：中国刑事法律网、中国政法大学国家法律援助研究院

2018年6月16日，“捕诉分离”V.“捕诉合一”学术研讨会在中国人民大学明德法学楼917会议室召开。此次研讨会由中国人民大学刑事法律科学研究中心与中国政法大学国家法律援助研究院联合主办。来自最高人民检察院检察理论研究所、国家检察官学院、中国人民大学、中国政法大学、北京大学、清华大学、中国社会科学院大学、中国人民公安大学、北京交通大学的学者与来自检察院、律师事务所的实务人士以及中国人民大学法学院刑事诉讼法方向的博士生、硕士生，共五十余人参加了本次研讨会。此次会议主要围绕检察机关“捕诉合一”改革展开。会议代表从检察理论出发，立足于刑事司法实践，对“捕诉合一”与“捕诉分离”是检察系统的内部事务还是事关诉讼规律、“捕诉合一”改革是制度创新还是危险抉择、“捕诉合一”是利大于弊还是弊大于利等具体问题进行了热烈而深入的探讨。

研讨会开幕式由中国政法大学国家法律援助研究院院长吴宏耀教授主持，中国人民大学刑事法律科学研究中心副主任刘计划教授致辞。刘计划教授首先介绍了召开本次研讨会的背景：近年来，部分检察院在大部制改革的背景下，进行了捕诉合一的实践，最近更是传出检察机关将在全国推行捕诉合一的内设机构改革，一时间，一场围绕捕诉分离还是捕诉合一的激烈争论在网络间展开，两种观点可谓各执一词、针锋相对。现代国家普遍实行逮捕、羁押司法审查，由法官聆讯后作出决定，这是国际经验。台湾地区于1997年、俄罗斯于2001年先后进行了逮捕、羁押的司法化改革。我国大陆学界于1998年开始讨论批捕权的归属问题，目前依然保留由检察机关与法院审查批准或决定逮捕的双主体模式，而审前仍由检察机关独立行使逮捕的审查批准权。在我国检察机关仍然行使逮捕审查批准、决定权的情况下，检察机关如何理解、认识、行使审查逮捕权，无疑是一个重大问题，也是一个考验。逮捕权的行使需遵循正当程序，并非检察机关可以任意设定。立法上，1996年刑事诉讼法修改逮捕的证据要件，2012年刑事诉讼法明确逮捕必要性要件即社会危险性情形、确立言词审查方式与捕后继续羁押必要性审查制度，但效果并不明显。这说明，检察机关对逮捕权的行使仍存在重大误区与不足，根本问题是，检察机关奉行构罪即捕导致逮捕功能异化。当前将批捕权和公诉权交由同一检察官行使的捕诉合一改革动向引发热烈讨论，是很正常的。禁止讨论显然是不理性的，是不自信的表现。

研讨会第一单元围绕“捕诉合一”的正当化理由展开。由刘计划教授主持，国家检察官学院郭云忠教授做主题发言。郭云忠教授提出，“捕诉合一”更具有合理性。首先，逮捕是检察机关内部的一项职权，虽然我们认为内部分权存在必要性，但是过度的分权会导致效率的低下，改革应当注重两者之间的平衡；其次，“捕诉合一”使得逮捕的实体条件变高了，这对于犯罪嫌疑人而言未必不是好事；最后，从实践的情况看，“捕诉合一”在提高案件质量与办案效率上有很好的效果。总之，“捕诉合一”这项改革涉及检察机关内部组织、检察管理等一系列复杂的实践问题，对国外制度的比较研究，仅能是浮于表面、泛泛而谈，在谈这个问题的时候一定要对实践情况有所了解。

本单元的评议人是清华大学法学院张建伟教授和北京市人民检察院研究室孙春雨副主任。

张建伟教授认为，“捕诉合一”在办案上的优势是十分明显的，一些学者想象中的负面影响缺乏实证证明。首先，捕诉合一能够避免同一案件重复审查，提高效率，缓解案多人少的办案压力。其次，捕诉合一或者捕诉分离实际上属于检察机关内部的职能分工，交给同一部门、同一检察官或者不同部门、不同检察官，对外的诉讼法效力是一样的。长期以来，我们总是忽略诉讼机制内的制约，比如不批捕、不起诉的复议制度、申诉制度，包括三机关之间的制约我们并不重视，而只强调检察机关内部的制约，可以说是只见芝麻而不见西瓜。最后，“捕诉合一”的改革是在检察机关经过审慎的论证与试点基础上提出的，学者提出的观点往往云里雾里、大而化之，在逻辑上、实证方面可能经不起检验。

孙春雨副主任认为，“捕诉合一”在现在的检察实践中已经具有了趋势性，学界其实更应讨论如何改、怎么改的问题，而不是在改不改的问题上做更多纠缠。首先，“捕诉合一”的改革并未突破现行法的规定，属于检察机关内部的优化调整。其次，从性质上讲，审查逮捕和审查起诉有相似、兼容的地方，检察机关的职责之一是司法审查，审查事项包括审查逮捕、审查起诉，这两项权力体现了检察机关的司法属性，具有兼容性，可以合并在一起。再次，从诉讼目的上看，审查逮捕和审查起诉的目标是一致的，逮捕是为了保障诉讼顺利进行的一种强制措施，起诉也要求检察官行使客观义务，两种权力合并实际上并不违反诉讼规律。最后，“捕诉合一”契合了司法责任制改革，由同一检察官负责批捕与起诉，有利于实现司法责任的认定与追究，同时也能有效防止权力的滥用。

研讨会第二单元围绕“捕诉分离”的正当化理由展开。由中国政法大学赵天红教授主持，北京大学法学院陈永生教授作主题发言。陈永生教授认为，捕诉分离机制在过去几十年的实践中被证明是成功的，而“捕诉合一”改革则存在一系列无法解决的理论问题。第一，刑事诉讼中国家机关的职权分为控诉职能与裁判功能两类，审查批捕属于程序性裁判的一种，要求中立地判断被追诉人是否符合逮捕的条件，而审查起诉是一项控诉职能，若两种权力由同一人行使，容易出现混同，导致批捕绑架后面的程序。第二，自捕诉分离以来，我国羁押率一直处于下降的态势，而检察院起诉职能的行使也未出现问题，而捕诉合一极可能导致逮捕率和起诉率升高，违背刑事诉讼的基本规律。第三，检察机关目前并不存在严重的办案压力问题，以提高效率为理由来支持“捕诉合一”难以站得住脚。第四，监察体制改革后，检察机关的主要权力就是公诉与批捕，理想的方式应当是把这两部分权力分开、做大做强，而捕诉合一事实上弱化了审查逮捕的地位，反而不利于检察机关未来的发展建设。

本单元的评议人是中国人民公安大学张品泽教授与北京德恒律师事务所管理合伙人王兆峰律师。

张品泽教授总结了主题发言的主要内容，他指出，捕诉合一是检察机关的内部改革，这一点我也认同。这一改革为什么引起关注？因为长期以来逮捕制度比较敏感，逮捕权的行使备受关注，属于裁判权的范畴。他指出，中国的现状下，是不是可以考虑不要一刀切，是不是应当考虑各地的实际情况采取不同的模式？如当年公安改革提出要撤销预审部门，但是北京公安系统却一直保留了预审，这应该可以作为检察改革的一个参考。过去实践中各地内设机构并不一致，很大原因在于各地实践存在差异。

王兆峰律师认为，“捕诉合一”或者“捕诉分离”都有其优势与缺陷，改或不改都能提出许多理由，但重要的仍是关注这种分合所要解决的主要矛盾，这主要体现在逮捕的性质与检察机关的定位上。其一，逮捕在宏观上的问题仍是逮捕率过高，如果说过去的高逮捕率是经济不发达、公民素质不高等因素所致，在经济已经充分发展的当下，再称物质条件制约可能就站不住脚了，应当反思我们的观念与程序设计。其二，逮捕的功能发挥是逮捕制度最为核心的问题，“捕诉合一”对此有促进作用吗？集中的办案权能否保障办案质量？其三，批捕与起诉的标准并不同一，若承办人批捕了一个犯罪嫌疑人，到了起诉阶段发现不符合起诉条件，他有多大勇气来推翻自己之前的决定？考虑到职业前途的问题，这种制度设计可以说是挑战人性的。

研讨会第三单元围绕关于“捕诉合一”的质疑展开。由吴宏耀教授主持，中国社会科学院大学孙远教授作主题发言。孙远教授从具体的法律适用展开，对“捕诉合一”改革进行了深入检讨。他认为，在目前的法治情况下，“捕诉合一”改革可能会出现一系列问题。第一，“捕诉合一”可能会进一步弱化必要性条件在逮捕审查中的地位。必要性审查即对嫌疑人社会危险性的审查，这种危险性应当有证据证明，是一种具体的危险，而非主观上认为的抽象危险，在捕诉分离的情况下，检察机关已经倾向于从抽象层面来判断人身危险性了，“捕诉合一”更可能加重这一倾向。第二，“捕诉合一”可能会进一步加重逮捕的异化现象。逮捕的功能是保障刑事诉讼顺利进行，如果用来实现其他诸如取证等不应有的功能，就属于逮捕的异化，如果决定逮捕的人同时承担控诉职能，必然将使逮捕的倾向更加强烈。第三，审前阶段的权力分合应当符合基本的法治规律，原则上一切单纯的调查活动都可以甚至应当合并，但是对于那些涉及到公民基本权利的强制处分行为则必须严格遵循权力分立的原则，“捕诉合一”实际上是将最不应该合的两个东西合在了一起。第四，逮捕作为最严厉的强制措施，其适用必须遵守法律的严格限制。捕诉分离的机制，最低限度维持了逮捕作为司法审查发挥的人权保障效果，一旦由负责控诉的检察官行使此项权利，审查逮捕所发挥的人权保障效应也就不复存在。第五，应当承认，检察院内部的捕诉分离机制也是当前条件下的一种权宜之计，从未来发展看，批捕这项职能一定是要独立出来的。第六，“捕诉合一”不符合国际通行的刑事司法程序的公正标准，在深化改革、持续开放的当下，这将造成司法协助上的许多困难。如果刑事判决不是在符合公正标准的程序基础上作出的，就很难得到外国法院的承认，这就将直接导致追逃追赃的困难。

本单元的评议人是北京交通大学郭烁副教授与北京市海淀区人民检察院轻罪案件检察部李刚副主任。

郭烁副教授持支持“捕诉合一”的观点，他认为“捕诉合一”的优势在于检察引导侦查以及提高诉讼效率，而更为重要的是，捕诉合一后不会出现反对者认为的这些问题。第一，逮捕制度的完善，重程序设置而不重机构归属，捕诉合一之后羁押率就会提高的担心是不必要的，也和当下试点情况相悖。审查逮捕的主要问题，在于现行单向的、书面的、封闭的审查模式，而非行权的主体，如果不改变这种审查模式，即使将审查逮捕权全部移交法院，效果也不可能有很大改观。第二，关于“捕诉合一”最大的质疑在于：捕错了，因为是自己批捕的，硬着头皮也要诉下去，“将错就错”。否定同事就比否定自己容易吗？这种担忧听起来有理，但完全经不起推敲。第三，逮捕的功能异化与“捕诉合一”并无任何关系，更加异化的强制措施是拘留而非逮捕，这才是真正需要研究的地方。总之，任何改革，包括检察职能调整、司法改革中的每一项具体内容，都不能脱离所在的时代语境来抽象地探讨问题。

李刚副主任认为，从司法办案的实践来看，“捕诉合一”并没有造成逮捕率升高的情况，反而由于“捕诉合一”，检察官对逮捕审查更加审慎，逮捕率呈现着下降的趋势。其次，公诉权不能简单认为就是一种行政权，公诉权中还有不起诉的权力，这使得我们不能仅从追诉权的角度来进行分析。此外，在三机关分工负责的刑事诉讼体制下，检察体统进行内部整合能够加强检察权的行使力度，这对于相互制约的实现有着现实意义。

研讨会第四单元的主题是关于“捕诉合一”的回应。由张建伟教授主持，最高人民检察院检察理论研究所谢鹏程所长作主题发言。谢鹏程所长首先提出了实行“捕诉合一”的理由，包括：提升办案效率、提升办案质量、提高监督效果、强化人权保障、化解案多人少的矛盾、提升检察官素质、有利于加强检察机关的审前主导功能。其次，在批捕权与公诉权的关系上，批捕是对侦查的监督制约，公诉是对审判的监督制约。从“监督、制约”的性质来看，批捕和起诉是具有高度共性的权力，都具有监督制约的性质。这种一致性恰好证明起诉权和批捕权是可以合一的，可以交由一个检察官行使。

本单元的评议人是陈永生教授与刘计划教授。陈永生教授指出，检察系统希望把审查批捕的权力作为有效实现控诉职能的一种手段来使用，使得打击犯罪可以更加有效地实现。但是，逮捕制度本身的目的应当是保障刑事诉讼顺利进行，设立逮捕的三个条件，都是为了防止不必要的逮捕，将逮捕对人权的侵犯控制在最小的程度之内。如果赋予逮捕打击犯罪的功能，一则将不当提高逮捕的证据条件，二则可能导致刑罚条件、必要性条件的适用进一步降低。如此忽略人权保障，对检察机关在未来的发展改革中将产生负面影响。

刘计划教授认为，检察机关应当“善待”并审慎地行使逮捕权而不能加以滥用。“有证据证明有犯罪事实”仅指犯罪嫌疑人涉嫌犯罪，根据刑事诉讼法第79条第1款的规定，只有在有证据证明具有逮捕必要性的情形下才能批准逮捕，因此，逮捕必要性必须获得独立审查、证据证明与理由载明。基于无罪推定原则，未决羁押应当是例外，而审查逮捕应该是尽可能不捕。因此，审查逮捕不同于检察机关积极行使的公诉职能。审查逮捕与支持公诉由同一检察官负责，将会加剧价值冲突。当然，即便是推行“捕诉合一”，或许对检察机关适用逮捕的人数影响不大，因为检察机关一直奉行的是“构罪即捕”。但是，尽管如此，也不能认同捕诉合一，因为在捕诉分离的情况下，对逮捕必要性的审查在当前逮捕审查诉讼化的背景下某种程度上还有可能独立进行，而一旦推行“捕诉合一”，本来就很弱化的逮捕审查独立性、中立性将不复存在，将强化逮捕对于侦查、公诉的依附性与工具化，从而加剧逮捕功能的异化。可以说，捕诉分离是“原告”（公诉检察官）的“兄弟”（批捕检察官）有权决定羁押（批捕）“被告”（犯罪嫌疑人）；捕诉合一则是“原告”（公诉检察官）直接决定羁押（批捕）“被告”（犯罪嫌疑人），即连仅存的一层薄纱也给撤下了。

研讨会闭幕式由刘计划教授主持，吴宏耀教授总结致辞。刘计划教授提出，学者基于学术中立立场对检察改革发声是其职责所在，所提出的不同意见应当为改革决策者所尊重，提出异议的学者是检察机关的诤友，不宜怀疑学者的“动机”。本次研讨会为两种对立观点搭建了一个交流平台，重在面对面充分对话，不求说服改变。各方彼此尊重，畅所欲言，气氛活跃融洽，展现出理性包容的精神，印证了孔子所言的“君子和而不同”。

吴宏耀教授指出，虽然研讨会对许多问题没有达成共识，但是改革涉及的问题却更加明确了，这本身对改革就有着极大的帮助与促进作用。第一，“捕诉合一”究竟是检察机关的内部事务还是存在某种基本的诉讼规律？第二，逮捕和公诉是两种不同性质的诉讼职能，还是都是监督制约权？第三，捕诉分离究竟是理性的制度选择，还是当年基于特定历史条件形成的偶然性制度方案？第四，“捕诉合一”是否会有损逮捕权的公正行使？尽管观点有分歧，但是通过一天的讨论，大家充分发表了各自的意见，亮明了观点，提供了扎实的数据，对检察改革的理论研究具有重要意义。

下午五时，在热烈的掌声中，本次研讨会圆满落下了帷幕。

文▕  段君尚  聂友伦