引入遗产管理人打通不动产登记非公证继承瓶颈

2016年7月5日司法部、建设部《关于房产登记管理中加强公证的联合通知》废止，不动产继承登记强制公证成为历史。客观讲，要求不动产继承强制公证是缺乏法律依据的，缺乏上位法的支撑且增加公民的义务，这是立法法所禁止的，要求不动产继承强制公证，也与公证法、继承法的规定抵触。从实际来看，既然不动产继承强制公证没有法律依据，司法部已经废止了强制公证的文件，那全国所有地方都应该落实。但不少地方仍在“曲线救国”的采用继承须公证的方式，废除一项没有法律依据的规定，何以这么难？众所周知，不动产涉案价值大，继承权判别极难。由于涉及继承的证明材料很多都是非数字化时代的资料，当事人很多证明资料难以提供，另外继承牵扯的法律素养要求较高，作为专业人员，公证部门也颇为头疼，让不动产登记部门来承担，从业务水平角度来讲，实在有些勉为其难。在目前不动产登记部门审查责任不清晰的框架下，推行起来难免缓慢。

伴随着国务院“放管服”改革的深入推进，尤其是《民法典》中遗产管理人等制度的明确，为不动产非公证继承破题提供了机遇。

《民法典》最新规定了遗产管理人制度。在继承开始后，遗嘱执行人为遗产管理人；没有遗嘱执行人，继承人应当及时推选遗产管理人；继承人未推选的，由继承人共同担任遗产管理人；没有继承人或者继承人放弃继承的，由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。这一规定有利于被继承遗产得到妥善管理和顺利分割，能更好地维护继承人、债权人合法利益，减少和避免纠纷产生。

一般性的继承，遗产管理人往往与被继承人关系密切，而能够掌握基本情况。但现代遗产呈现形式多样化、金额大等特点，并且还涉及处理被继承人生前的债务、税务等等，如非专业人员难以理清里面的复杂内容。笔者在实务中也曾经遇到因继承人对被继承人财产和债务不清晰，是否进行继承难以表态。如果由专业人员担任遗产管理人将可以解决继承人自身专业知识不足导致难以表态等情况，在这样的情况下，对不动产登记部门的工作也是极有裨益，对不动产登记部门的工作推动和提速极为有利。

（一）专业的遗产管理人的特点

《民法典》规定了遗产管理人的五项职责：“清理遗产并制作遗产清单”、“向继承人报告遗产情况”、“采取必要措施防止遗产毁损”、“处理被继承人的债权债务”“按照遗嘱或依照法律规定分割遗产”，并以“实施与管理遗产有关的其他必要行为”作为兜底条款。但遗产清算有时候较为复杂，非专业人员极易产生遗漏或者计算错误等情况。专业的遗产管理人可以有效保障遗产的完整性和安全性，进行公平、有序地分配遗产，使遗产上各项权利得以实现。其主要具有三方面的特点：

第一，维护遗产权利人的利益，做到遗产公平分配。遗产管理人在接管遗产后，需要对遗产进行妥善管理、清算、避免遗产遭受损毁、灭失，并为被继承人收取债权、偿还债务。具有专业知识的遗产管理人可以将继承人、遗产债权人以及其他遗产利害关系人的利益同等加以保障，在管理和保全遗产的同时，对遗产债权人和遗赠人的遗产债权进行优先清偿，然后就剩余的遗产在继承人之间分配。

第二，保障各方利益，做到交易安全。随着经济发展，财产的种类也不断增多，股权、股票、不动产等资产价值大，确定遗产时因各种原因未查明而极易导致忽略部分财产。专业遗产管理人，凭借专业知识保存、管理、分配遗产，追偿遗产债权，清偿遗产债务等行为，不仅能保障被继承人与其他民事主体间的交易安全，也能有效维护继承人的利益以及与继承人交易的第三人之利益和交易安全。

第三，避免在权利不明晰时导致财产损失。在继承开始后，可能会出现暂时没有继承人或遗产归属尚未确定的情形，设立遗产管理人有助于保护被继承人的财产，防止财产贬值。在继承人出现或遗产的归属确定后办理相关继承手续，避免出现“真空地带”。

（二）厘清遗产管理人和遗产执行人

遗嘱执行人,是指在遗嘱继承及遗赠中有权按照遗嘱人意志实现其遗嘱内容的特定的人。遗嘱行为是遗嘱人死亡后才发生法律效力的单方法律行为,借助于遗嘱执行人,可以使遗嘱人的意志得到真实的体现,使遗嘱内容得以实现，使遗嘱继承人或受遗赠人的合法权利得以维护。在法律上，遗嘱自被继承人死亡时开始生效。但遗嘱生效并不意味着遗嘱就会被自动执行，有关遗产的分割、遗赠的完成以及债务清偿等，均必须经过一定的行为和程序才能落实到位。遗嘱人生前对其财产处分的意思表示能否得到有效落实，遗嘱执行人是关键。

1.一般情况下，遗嘱执行人即是遗产管理人。继承开始后，遗嘱执行人为遗产管理人；没有遗嘱管理人的，继承人应当及时推选遗产管理人；继承人未推选的，由继承人共同担任遗产管理人；没有继承人或者继承人均放弃继承的，由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。对遗产管理人的确定有争议的，利害关系人可以向人民法院申请指定遗产管理人。

2.如果遗嘱既指定了遗嘱执行人，又指定了遗产管理人的，则遗嘱执行人和遗产管理人各负其责。遗产管理人未尽其义务或损害继承人及遗产债权人利益的，利害关系人也可以请求法院予以撤换。

（三）遗产管理人有权获得报酬

《民法典》继承编引入了遗产管理人制度，并对各种情形下遗产管理人的选任进行了明确规定，厘清了遗产管理人的职责及所需要承担的责任。通过遗产管理人介入处理遗产事务，一方面可以有效减少各方争执，另一方面也有利于充分的调查、接管、处置遗产，维护各继承人利益。

由于有些遗产情况复杂，处理费时耗力，遗产管理人依照法律规定或者按照约定获得报酬显得合情合理。因为如果无偿服务还承担责任，极有可能导致遗产管理人怠于行为，反而使遗产清理情况更为复杂。

专业的遗产管理人，可以有效降低不动产登记非公证继承的风险，有利于不动产登记部门办理非公证继承业务时更加快捷高效。有条件的地区不动产登记部门可以探索与法院、律师事务所等共同探索在不动产非公证继承方面同步介入遗产管理人角色的模式。

在不动产登记实务中，很多人对遗产管理人的介入认为意义不大，且认为遗产管理人缺乏约束力不能轻易引入，实际此观点有些偏颇，复杂的非公证继承引入遗产管理人绝对事半功倍，另外，遗产管理人往往是被继承人指定或者继承人共同推选的，他们都认为遗产管理人能够很好维护自己的权益，登记部门在遗产管理人的协助之行，只要严格履行职责和程序即可。

（一）引入告知承诺让非公证继承提速。国务院办公厅在《关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号）中明确要求推行告知承诺制，在不动产继承登记中，逐步推广申请人书面承诺方式替代难以获取的死亡证明、亲属关系证明等材料。对非因权利人原因发生的不动产坐落、地址变化，需要变更登记的，由政府相关部门通过信息共享和内部协调方式处理。

实务中，因被继承人年龄较长，其父母作为第一顺序继承人，建国前已经去世，政府民政部门甚至街道、村居都无法掌握相关情况，出具死亡证明的难度可想而知。目前，杭州、无锡等城市业已出台了80岁以上人员的死亡证明可以采用承诺方式，的确解决了部分证明难以出具的情况。

在公安部表示不再出具亲属关系证明之后，很多申请人在办理非公证继承时，由于父母子女之间的户口不在统一户口本，且无其他直接证明材料，不动产登记部门又无法直接核实亲属关系，亲属关系证明材料也一度成为非公证继承的难题。

申请人因特殊原因确实难以获取死亡证明、亲属关系证明材料的，可以书面承诺代替死亡证明、亲属关系证明，并承诺若有隐瞒实际情况，给他人造成损失的，承担相应法律责任。在常见的非公证继承采用承诺之后，可谓是打通了一个重要瓶颈，让非公证继承在继承业务中占比不断提升。

（二）合理利用信用体系解决“虚假问题”。不动产登记是否实质审查一直有争议，虽然现在主流观点是不动产登记应该做到合理审慎，但合理审慎并无具体标准，且不动产登记受各地行政庭法官影响较大。采用承诺制，登记部门和登记人员的责任如何划分，一直也是不动产登记人员无法自行掌控的内容。目前，我国信用体系建设尚不完善，在不动产登记时造假成本低廉，获利却巨大。在办理不动产登记时，造假情况时常发生，非公证继承造假事件更是频频发生。

《关于压缩不动产登记办理时间的通知》中要求，告知承诺制申请人有良好的信用记录，未曾作出过虚假承诺，未被记入失信被执行人名单和不动产登记失信信息主体名单; 办理登记所涉的不动产没有权属争议，不存在不予受理或者不予登记的情形。

2016年由国家发展改革委和最高人民法院牵头，人民银行、最高人民检察院等44家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，国家发展改革委基于全国信用信息共享平台建立失信行为联合惩戒系统。其他部门和单位从失信行为联合惩戒系统获取失信被执行人信息，执行或协助执行本备忘录规定的惩戒措施并按季度将执行情况通过该系统反馈给最高人民法院和国家发展改革委。国务院《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号）要求，要建立政府承诺合法性审查制度和政府失信补偿、赔偿与追究制度。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》。在此情况下，不动产登记部门要尽快将不动产登记环节的不诚信行为纳入联合惩戒的范围，同时加大宣传力度，形成在办理不动产登记（含非公证继承）时，提供虚假资料、虚假承诺成本剧增的情况。

现在实务中，部分地市采用的承诺制只是针对了继承人，其他利害关系人并未分担继承人的承诺风险，登记风险降低程度不够，应将所有利害关系人一并纳入，对承诺事项的风险集体分担。

（三）登记保险为工作开展解除后顾之忧。《民法典》第222条规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。”登记是不动产交易的基础，如果登记簿上信息有误，就会给利害关系人带来不必要的损失。不动产登记事项涉及的财产价值往往较高，赔偿金额动辄几十万元甚至上百万元，这无疑给登记人员带来了巨大的压力。为消除登记人员的后顾之忧，要探索建立不动产登记职业保险制度。

保险要适用于不动产登记工作人员在承办不动产登记业务时，存在以下情形引起的赔付：一是由于登记错误导致的行政行为或者司法行为引起的保险事故；二是依法谨慎审核后仍未能辨清当事人提交虚假材料；三是工作人员依法办理登记业务过程中的其他疏忽过失行为等原因造成的经济赔偿。此外，不动产赔偿的先行赔付业务，保险还需要涵盖被保险人因保险事故而被提起仲裁或诉讼的，对应由被保险人支付的仲裁或诉讼费用以及事先经保险人书面同意支付的其他必要的、合理的法律费用。建立不动产登记职业保险制度，可以给登记工作系上 “安全带”，同时有效转移登记机构的赔偿风险，缓解工作人员精神压力。在解决了经济赔偿的压力之后，在非公证继承时，只要合理把握审核审查的程序和程度即可加快推进非公证继承工作。

（四）巧用外力，形成合力确保顺利开展。借力不动产登记人民调解委员会。人民调解具有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等特点，特别适合调解继承纠纷。涉及不动产领域矛盾纠纷的问题，可在司法部门指导下由登记机构组织律师、仲裁员、退休法官以及房产领域专家成立不动产纠纷调解委员会。该委员会是以解决不动产纠纷问题为目的，多部门联合并由社会参与的群众性、专业性调解组织，可在纠纷发生时尽早介入，对纠纷的解决提出合理对策，并利用专业知识，促使当事人换位思考，增进相互理解，将矛盾提早化解。 

（五）依托数据信息加大共享力度，堵住风险漏洞。随着“互联网+政府服务”、优化营商环境等改革措施的深入推进，通过信息数据共享获取申请材料已成为发展趋势。登记机构既要不断完善技术建设，又要加强与相关部门的沟通，推进大数据信息共享进程，积极采用服务外延的方式与民政、公安等相关部门实现信息共享，通过业务联办等方式减少中间环节。如此，在办理非公证继承登记时，死亡证明、亲属关系证明等材料可以由登记机构通过大数据信息共享方式直接获取，这样既能保证材料的真实性，又能提高登记效率，真正堵住失信行为带来的风险漏洞。 

（六）多渠道公示保障合法权益。公示是广泛征求意见、核实当事人申请事项是否真实的一种手段。在非公证继承登记中，公示应是登记程序中的必须环节。在涉及农村不动产和林地、承包经营权等继承登记时，登记机构会在门户网站和不动产所在地张贴公示。为了充分地征询异议，最大限度了解情况，建议登记机构将公示期设为60日或者90日等较长时间。登记机构发现证据不充分或认为需要进一步核实情况的，可以发函给出具证明材料的单位核实相关情况。 公示和发函，有助于登记机构进一步掌握继承登记的相关事项。登记机构认为有值得怀疑之处或者存在可能产生纠纷的情况，可以采取多渠道公示或者延长公示期等手段，降低业务办理风险。 

综上可以看出，只要配套政策完善，引入遗产管理人制度对不动产登记大有裨益，因为不动产登记部门往往在复杂的非公证继承面前才倍感压力，而引入了专业的遗产管理人制度，既能补充不动产登记在继承方面的短板，又能减少登记机构的工作量。