《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》的理解与适用
作者：姜启波；包剑平；杨立初；李盛烨，最高人民法院
级别管辖，是指按照一定的标准，划分上下级法院之间受理第一审案件的分工和权限。为便于人民法院正确、及时行使民事审判权，保障当事人的诉权，民事诉讼法对各级人民法院管辖第一审民商事案件专门作了规定。但是，在法律适用中，民事诉讼法规定的重大影响案件如何界定，高、中级人民法院管辖民商事案件的标准如何划分，需要充分考虑我国经济社会的发展状况，结合四级法院的职能分工和实际情况，由最高人民法院予以明确。2015年4月30日，最高人民法院发布了《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（以下简称《通知》），并于同年5月1日起生效实施。为了便于在审判实践中正确理解和适用，现对该《通知》的一些主要问题作如下阐释。
一、关于《通知》的起草背景
2007年，全国人民代表大会常务委员会对民事诉讼法进行了修改。修改后的民事诉讼法第一百七十八条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。”为应对申请再审上提一级带来的民商事审判工作新变化，2008年4月1日，最高人民法院颁布了《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（以下简称《08通知》），对1999年以来的四级法院级别管辖标准进行了调整，一定程度上缓解了民商事案件申请再审上提一级对最高人民法院和高级人民法院带来的办案压力。但是，2007年修改的民事：诉讼法实施后，对全国法院民商事审判格局究竟会带来哪些及何种程度的影响，尚不能进行全面而准确预判。此外，是否需要对级别管辖进行大幅度的调整，全国法院认识不一，难以达成一致意见。因此，总体来看，《08通知》虽然调整幅度很大，但尚不到位。
2008年4月1日，2007年修改的民事诉讼法实施后，各高级人民法院、最高人民法院投人了大量司法资源，以办理日益增多的申诉、申请再审案件。同时，赴省进京访数量急剧攀升，矛盾不断上移。以最高人民法院受理申请再审案件数为例，2012年为1657件，2013年为1899件，2014年为1514件。面对着繁重的办案任务，最高人民法院对下指导审判工作的职能受到了限制。同时，随着经济社会的快速发展，人民法院收案数量逐年增长，民商事案件标的额不断攀升，根据《08通知》确定的级别管辖标准，应由高、中级人民法院管辖的一审案件大幅增加。为此，北京、上海、浙江、广西、内蒙古、贵州等高院纷纷请求最高人民法院再次上调级别管辖标准。部分高院在未经最高人民法院同意的情况下，自行出台调整级别管辖的规定。更多高院则采取将应当由其管辖的案件指定到中级人民法院审理的做法，以减少其一审案件的收案数量。这些做法，影响了法律的统一适用，损害了当事人的级别管辖利益，受到社会各界非议、诟病。
2012年，全国人大常委会对民事诉讼法再次进行了修改，其中第三十八条规定了“确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准”。根据该条规定，中、高级人民法院如依原有做法继续下移管辖权，必须报请上级法院批准。从立法本意看，确有必要下移管辖权的案件应严格限制在企业破产案件中相关的劳动争议、债权确认等案件，涉及人数众多的以及最高法院认为有必要的案件范围之内。而目前中、高级人民法院下移管辖权的案件，大多不符合“确有必要”情形。由此带来的影响是上级法院将陷于大量下移管辖权案件的程序性审查中。如果不同意继续下放，高级人民法院一、二审和最高人民法院二审及申请再审案件数将大幅增加。鉴于此，2012年底以来，各高级人民法院又陆续请求再次上调级别管辖标准。
二、关于各级法院级别管辖的基本定位
党的十八届四中全会提出：“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”为全面落实四中全会的精神，坚持司法改革的正确方向，我们在起草《通知》过程中，着重注意把握了以下几点：
（一）基层人民法院管辖大多数一审民商事案件。我国民事诉讼法第十七条规定：“基层人民法院管辖第一审民事案件，但本法另有规定的除外。”一般认为，法律的上述规定，明确了基层人民法院管辖一审民事案件这一基本原则。从横向比较看，无论是大陆法系还是英美法系国家，绝大多数一审案件都是由初级法院审理。此次级别管辖调整过程中，反对将大多数一审民商事案件放在基层人民法院审理的主要理由是，相比起中、高级人民法院，部分基层人民法院审判力量、水平都显的比较薄弱，恐难以承担繁重的审判任务。我们认为，按照中央改革统一要求，全国部分省市已经先行试点省以下地方法院人、财、物统一管理。因此，将绝大多数的一审民商事案件交由基层人民法院审理，可以引导各省法院合理调整审判资源，在人、财、物上向基层人民法院倾斜，解决部分地区法院存在的办案力量不足和能力欠缺等问题。
（二）中级人民法院管辖适量一审民商事案件。作为我国法院组织体系内第二个层级的中级人民法院，办案仍然是主要任务。基层人民法院作出一审裁判后，多数案件当事人会选择息诉服判，但仍有部分会选择上诉，这就成为中级人民法院办理案件的主要来源。同时，民事诉讼法对中级人民法院管辖一审民商事案件的范围进行了明确的规定。那么，究竟中级人民法院应该管辖什么样的一审案件，这就需要对“在本辖区有重大影响的案件”进行解释。在此次调整过程中，有观点认为，应该对“在本辖区有重大影响的案件”进行类型化的解释，不能仅仅依据案件的标的额进行确定，主要理由是部分大标的额的案件，审理时认定事实、适用法律实际上并无太多争议，不是在本辖区有重大影响的案件。但是，司法实践中的个案错综复杂、包罗万象，很难进行抽象化的概括。因此，根据标的额确定中级人民法院管辖适量一审案件，虽然不是最佳的办法，却是目前最优的选择，国际上民事诉讼立法和实践也是采取这种做法。如在日本，简易法院和地方法院的分〔，就是依据管辖争议标的额，90万日元以下的案件，由简易法院管辖；超过90万日元的，由地方法院管辖。
（三）最高人民法院、高级人民法院侧重于指导和监督民商事审判。最高人民法院是全国最高审判机关，其主要职能是监督和指导地方各级人民法院、专门法院的审判工作，制定有关文件和司法解释，总结和推广审判经验，从而保证整个法院系统的审判质量。高级人民法院作为省一级审判机关，承担着依法纠错、维护生效裁判权威的职能。2012年以来，随着民商事案件申请再审上提一级，高级人民法院承担了大量的再审审理任务。同时，高级人民法院还承担着一定数量的二审任务。因此，在此次调整过程中，部分地区提出高级人民法院不应再管辖一审民商事案件。我们认为，民事诉讼法对高级人民法院管辖一审民商事案件作了明确的规定，通过调整级别管辖，可以让高级人民法院管辖少量的一审在本辖区有重大影响的案件，从而让高级人民法院有更多的力量从事审判监督和对下指导。但是，不能因为级别管辖的调整，让高级人民法院没有一审案件可以审理。我们注意到，在《通知》下发前，少数地区为适应经济发展和民事诉讼需要，通过自行发布级别管辖标准，将辖区内一审民商事案件全部放在中基层人民法院审理。显然，这一做法既违反法律关于级别管辖的规定，又侵犯了当事人的级别管辖利益。因此，《通知》下发后，这些“土政策”都应该被废除。
（四）跨地案件认定标准变更为当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区。为尽可能减少地方保护主义干扰，确保司法裁判的公正性，《08通知》规定了高级人民法院和中级人民法院跨地案件管辖标准。以北京市为例，北京高院管辖诉讼标的额在2亿元以上的第一审民商事案件，以及诉讼标的额在1亿元以上且当事人一方住所地不在本辖区的第一审民商事案件。北京高院所辖中级人民法院管辖诉讼标的额不低于5000万元的第一审民商事案件，以及诉讼标的额不低于2000万元且当事无方住所地不在本辖区的第一审民商事案件。我们认为，考虑到目前的实际状况，对跨地案件的管辖标准进行区别对待是非常有必要的。因此，此次调整继续沿用《08通知》的做法，规定了跨地案件管辖标准要低于本地标准。但是，对中级人民法院或者基层人民法院而言，不应再以当事一方住所地是否在中级人民法院或者基层人民法院辖区作为认定跨地案件的标准。如果双方当事人住所地均在同一个省级行政辖区，其中一方当事人不在一审法院所在的市、县辖区，即使存在地方保护主义的干扰，仍然可以通过上诉或者申请再审等程序，救济正当的权利。需要指出的是，如果双方当事人住所地均不在受理法院所在省级行政区域，则应适用本地案件管辖标准，而不适用跨地案件管辖标准。
（五）兼用案件繁简度和影响度标准确定级别管辖法院。定纷止争、化解纠纷，是司法裁判的主要职能。对于所有民商事案件来说，不能没有区别机械地适用诉讼标的额标准确定级别管辖法院，理由为：一是基层人民法院最接近当事人，特定案件明确由基层人民法院作为一审管辖法院，往往更有利于查清案件事实、解决矛盾纠纷；二是特定案件即使标的额很大，但在认定事实、适用法律时并无重大争议，将这些案件交由上级法院审理没有必要；三是兼用案件繁简程度和影响度标准确定级别管辖在法治国家早有先例，如德国法院组织法第23条第2a项就规定：“不考虑争议标的额的大小，房屋出租争议专属于初级法院管辖”。因此，此次调整继续按照《08通知》的做法，规定“婚姻、继承、家庭、物业服务、人身损害赔偿、名誉权、交通事故、劳动争议等案件，以及群体性纠纷案件，一般由基层人民法院管辖”。这里需要说明的是，群体性纠纷案件的人数应理解为一方当事人10人以上。
（六）高级人民法院不再制定辖区内的级别管辖标准。《08通知》规定了高级人民法院报最高人民法院批准后可以适当调高和降低辖区内中级人民法院的管辖标准。为此，各个高院根据辖区内经济社会发展的情况，制定了不同档次的中级人民法院管辖标准。以广东省为例，广州、深圳、佛山、东莞市中级人民法院管辖诉讼标的额3亿元以下5000万元以上的第一审民商事案件，珠海、中山、江门、惠州市中级人民法院管辖诉讼标的额在3亿元以下3000万元以上的第一审民商事案件，汕头、潮州、揭阳、汕尾、梅州、河源、韶关、清远、肇庆、云浮、阳江、茂名、湛江市中级人民法院管辖诉讼标的额在3亿元以下2000万元以上的第一审民商事案件。这样的规定，对当事人来讲繁琐复杂，特别不利于外地当事人熟悉和掌握。随着各地经济发展差距的缩小和司法改革的深人推进，不宜在省内再行设置级别管辖档次。因此，此次调整，取消了高级人民法院确定中级人民法院管辖标准的条款，要求各地严格执行《通知》确定的级别管辖标准。
三、关于级别管辖标准的确定依据
经济社会的快速发展、变化是此次级别管辖调整的根本原因。为确定科学合理的级别管辖标准，适应民事诉讼需要，我们开展了大量的调研工作。
一是向各高级人民法院发出通知，要求各地如实填报所在省级行政区域2009-2012年三级人民法院受理一审民商事案件划分标的额对应案件数，以及高级人民法院和中级人民法院2009-2012年受理一审民商事案件及上诉、申请再审收、结案数，这为确定级别管辖标准提供了基础数据。
二是根据各地上报高级人民法院一、二审、申请再审收结案数和所辖中级人民法院一审、二审收结数，结合最高人民法院2009-2012年收到的二审案件数和申请再审数，制作《各级人民法院一审及上诉情况表》和《各高级人民法院所辖中级人民法院一审、二审及申请再审情况表》，计算2009-2012年高级人民法院一审案件加权上诉率和高级人民法院二审案件加权申请再审率。
三是拟定调整方案，即双方当事人住所地同在一个省辖区内的，原则上由基层人民法院一审，争议标的额达到一定数额、存在重大法律适用问题等情形的，可由中级人民法院、高级人民法院一审；当事人一方及以上住所地跨省辖区或者涉外的，根据标的额大小，确定一审管辖法院，向北京、内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、广西、重庆、宁夏、新疆等地征求意见。
四是根据各地反馈意见，确定调整方案，计算管辖标准。即：围绕高级人民法院管辖少量一审民商事案件、中级人民法院管辖适量一审民商事案件这一目标，以各地报送的2012年三级法院受理一审民商事案件划分标的额对应案件数为标本，以高级人民法院一审加权上诉率和二审加权申请再审率为基准参考数据，动态调整各个高院所在级别管辖档次和管辖标准，最终确定了全国四个档的级别管辖标准。
我们推测，《通知》生效实施后，最高人民法院民事申请再审案件将由每年的2000件左右下降至500件左右。而这减少的1500件将下压至各个高级人民法院，平均到每个高院的数量为50多件，并不会给高级人民法院增加过多的工作量。此外，因大量的一审案件由基层人民法院审理，高级人民法院原有的二审案件数量也会大幅降低，申请再审案件数适当增加，这也符合高级人民法院纠正错误的职能定位。
四、关于军事法院的级别管辖标准
随着经济社会的快速发展和国防建设的稳步推进，军内民事案件已不再局限于军人婚姻家庭，还包括武器装备订货、军队财产转让与租赁、涉军人身或财产损害赔偿等。但是，军事法院民事案件审理仍然存在着一些深层次的问题，如军事法院受理民事案件的法律依据不足，军事法院组织法尚未发布实施，关于军事法院扩大民事案件审理范围的依据是最高人民法院的复函而不是司法解释，等等。为此，最高人民法院着手对军事法院民事案件受理范围和条件进行规范，主要有以下四个方面：第一，坚持军事法院管辖民事案件范围适当性原则。军事法院是专门法院，其管辖民事案件范围应有限度。第二，坚持“两便”原则。对于交通不便和当地未设军事法院的，赋予当事人选择向地方法院起诉的权利。第三，坚持程序公正原则。管辖问题是当前民事诉讼中引发争议较多的方面，对当事人实体权益影响较大，因此，要高度体现对当事人程序权利的保障。第四，兼顾国防利益、军人权益和地方当事人权益保护的原则。2012年8月28日，最高人民法院发布了《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》（法释[2012]11号），对军事法院管辖审理民事案件职能进行了调整完善，并已于同年9月17日施行。2015年2月颁布的最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》第11条明确规定：双方当事人均为军人或者军队单位的民事案件由军事法院管辖。《08通知》第6条规定：“军事法院管辖军内第一审民商事案件的标准，参照当地同级地力人民法院标准执行。”但是，大单位军事法院设置往往是跨越省级行政区划，如继续参照当地同级地方人民法院标准执行，则会造成部分案件没有法院管辖的现象。以北京军区为例，下辖的北京、天津、内蒙古、河北等省市，这些地方法院的级别管辖标准不一。河北省军区军事法院对应的基层人民法院，如参照执行河北基层人民法院的管辖标准，受理一审案件的标的额在3000万元以下。而北京军区军事法院对应的中级人民法院，如参照执行北京市中级人民法院的管辖标准，受理一审案件的标的额在1亿元以上。这就导致河北省军区法院辖区内3000万到1亿元的案件，没有对应的级别管辖法院。因此，在此次调整过程中，考虑到大单位军事法院设置往往是跨越省级行政区划的特点，规定了“解放军军事法院可管辖诉讼标的额1亿元以上一审民商事案件，大单位军事法院可管辖诉讼标的额2000万元以上一审民商事案件”，与第二档跨地案件高中级人民法院管辖的标准相同。
五、关于铁路法院的级别管辖标准
2012年7月17日，最高人民法院发布《关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（法释[2012]10号），在规定铁路运输法院管辖涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民事诉讼同时，还规定了高级人民法院可以指定辖区内的铁路运输基层法院受理涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产以外的其他第一审民事案件，并指定该铁路运输基层法院驻在地的中级人民法院或铁路运输中级法院受理对此提起上诉的案件。考虑到铁路运输中、基层法院是依据铁路局和铁路分局的经营区域设置的，都是跨越省级行政辖区的，为统一法律适用，我们认为，铁路中级法院管辖涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产一审民商事案件标准，应按照所在地省级行政区域中级人民法院管辖跨地案件标准确定；至于高级人民法院指定铁路运输法院受理涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产以外的其他第一审民事案件，则按照对应级别人民法院受理一审民商事案件管辖标准执行。以上海铁路运输中级法院为例，因该院驻在地为上海市，故应按照上海市高院辖区的中级人民法院管辖跨地一审民商事案件确定管辖标准，即管辖诉讼标的额5000万元以上、3亿元以下第一审涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民商事案件，相应的，上海铁路运输中级法院下辖的上海、杭州、南京、合肥、徐州五个铁路运输基层法院，则管辖诉讼标的额5000万元以下一审涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民商事案件。
六、关于《通知》的溯及力问题
2013年1月1日起实施的最高人民法院《关于修改后的民事诉讼法施行时未结案件适用法律若干问题的规定》（法释[2012]23号）第1条规定：“2013年1月1日未结案件适用修改后的民事诉讼法，但本规定另有规定的除外。前款规定的案件，2013年1月1日前依照修改前的民事诉讼法和有关司法解释的规定已经完成的程序事项，仍然有效。”第2条规定：“2013年1月1日未结案件符合修改前的民事诉讼法或者修改后的民事诉讼法管辖规定的，人民法院对该案件继续审理。”从法律体系上讲，《通知》作为规范性司法文件，主要对高、中级人民法院管辖一审民商事案件标准进行调整，故从广义上讲也属于民事诉讼法范畴。因此，《通知》施行后，对于5月1日以前已经完成的级别管辖案件，继续适用《08通知》确定管辖并无任何争议。关键的问题是，《通知》将管辖标准大幅调整后，5月1日前因当事人提出管辖异议或者受移送人民法院认为没有管辖权而未结的案件，根据《通知》的规定，级别管辖法院有可能由原受理法院调整为下级法院。我们认为，根据上述司法解释的规定，这些案件如果符合《08通知》规定的管辖标准，一般则应继续由原受理法院审理。
七、其它需要说明的问题
因最高人民法院有关部门正在研究涉外、涉港澳台案件的级别管辖问题，相关规范性文件正在制定过程中，故此次调整没有涉及，仍然执行《08通知》等相关规定。至于涉外、涉港澳台的婚姻、家庭、继承、劳动争议等纠纷，根据《通知》第4条的规定，这类案件一般应由基层人民法院管辖。此外，考虑到知识产权案件审判现状，最高人民法院有关部门认为没有调整的必要，故此次调整没有涉及。